STS, 4 de Noviembre de 2004
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| ECLI | ES:TS:2004:7120 |
| Número de Recurso | 2978/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 4 de Noviembre de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZRICARDO ENRIQUEZ SANCHOPEDRO JOSE YAGÜE GILJESUS ERNESTO PECES MORATESEGUNDO MENENDEZ PEREZRAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cuatro de Noviembre de dos mil cuatro.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el nº 2978 de 2001, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, contra la sentencia pronunciada, con fecha 24 de enero de 2001, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso contencioso-administrativo nº 6133 de 1997, sostenido por la Administración General del Estado contra el acuerdo del Consejo de Diputados de la Diputación Foral de Guipúzcoa, de 24 de diciembre de 1996, por el que se aprobaron definitivamente las Normas Subsidiarias de Planeamiento del municipio de Hondarribia en cuanto clasificaron como no urbanizable una parcela de titularidad estatal, situada en la zona de Arkoll.
En este recurso de casación han comparecido, en calidad de recurridos, el Ayuntamiento Hondarribia, representado por el Procurador Don Ramiro Reynolds Martínez, y la Diputación Foral de Guipúzcoa, representada por Doña Rocío Martín Echagüe.
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó, con fecha 24 de enero de 2001, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 6133 de 1997, cuya parte dispositiva el del tenor literal siguiente: «FALLO: QUE, DESESTIMANDO EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Nº 6133/97, INTERPUESTO POR LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, REPRESENTADA Y DEFENDIDA POR EL ABOGADO DEL ESTADO, CONTRA EL ACUERDO DEL CONSEJO DE DIPUTADOS DE LA DIPUTACIÓN FORAL DE GUIPÚZCOA DE 24 DE DICIEMBRE DE 1996, PUBLICADO EN EL BOLETÍN OFICIAL DE GUIPÚZCOA EL 30 DE SEPTIEMBRE DE 1997, POR EL QUE SE APROBARON DEFINITIVAMENTE LAS NNSS DE PLANEAMIENTO MUNICIPAL DE HONDARRIBIA, DEBEMOS: PRIMERO: DECLARAR COMO DECLARAMOS LA CONFORMIDAD A DERECHO DE LAS NORMAS SUBSIDIARIAS RECURRIDAS EN EL ÁMBITO DEL PRESENTE RECURSO JURISDICCIONAL, POR LO QUE LAS CONFIRMAMOS. SEGUNDO: NO HACER EXPRESO PRONUNCIAMIENTO EN CUANTO A LAS COSTAS».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico quinto: «En el presente caso hemos de decir que no ha quedado acreditado que por la Administración, en concreto por la Diputación Foral, en cuanto aprobó definitivamente las NNSS recurridas, se incurriera en arbitrariedad o desviación de poder en cuanto clasifica el suelo como no urbanizable, suelo previamente clasificado como urbanizable residencial y ello si tenemos en cuenta, dado que no ha existido prueba complementaria en autos, en concreto la oportuna pericial, que hemos de partir que estamos ante una finca de superficie considerable situada, como se traslada, en lo alto de un acantilado con un gran edificio en la parte más alta y un pequeño caserío a su lado. También hemos de tener en cuenta cómo el Arquitecto Municipal de Hondarribia emitió informe el 16 de febrero de 1998 incorporado por el Ayuntamiento en su contestación, en el que, en relación con las alegaciones trasladadas por la Administración del Estado recurrente, se viene a señalar que el área 18, Arkoll, si es cierto que: está clasificado como suelo urbano pero en una mínima parte del barrio de Arkoll y ello por tener la edificación consolidada en más de 2/3 partes, quedando el resto como zona no urbanizable. En relación con el área 19, Kosta, se clasifica como suelo urbano por la misma razón y además por contar con aceras, acceso rodado, suministro y saneamiento de agua, energía eléctrica, gas, teléfonos, etc.. el área 16 Amute, se dice que es urbana desde hace mucho tiempo contando con todos los servicios urbanísticos y que está, salvo una pequeña parte, enteramente construida y consolidada; el área 15, Eskapatxulo, no linda con los terrenos de autos, contando con los servicios urbanísticos y estando completamente construida y consolidada, siendo otra parte de calificación industrial, trasladando asimismo que las A.I.U. 11 Hiruzubi, 12 Suraenea, 13 Planetak y 14 San Isidro, no lindan con los terrenos de autos y están totalmente urbanizadas y construidas desde hace tiempo, lo que le lleva a trasladar al técnico municipal que no tiene sentido ponerlas como punto de comparación. Asimismo, se señala que no es del todo exacto que la finca de autos se encuentre sin más al otro lado de la calle Kosta, dado que, según se recoge en el informe del técnico municipal, lo que se encuentra al otro lado de la calle es un acantilado de más de 60º de inclinación, prácticamente vertical, que separa los terrenos, en los que la acción humana ha ido transformando hasta llegar a ser urbanos, de los que están prácticamente vírgenes y ello con referencia a que con la excepción de la construcción de un convento tradicionalmente asentados en suelo no urbanizable, que posteriormente llegó a ser Cuartel de la Guardia Civil. Con todo ello, hemos de concluir que no se puede considerar que esté acreditado que la clasificación del suelo como no urbanizable se haya ejercitado faltando a las pautas de ejercicio de la potestad discrecional, en lo que interesa que sea fruto de un uso arbitrario de la potestad de planeamiento y en concreto que se haya ejercitado con desviación de poder. Asimismo no es determinante a los efectos que ahora nos ocupan, y en relación con la legislación aplicable, para el mantenimiento de la clasificación como no urbanizable, el estar ante una zona de especial interés para la agricultura; no debemos olvidar que la potestad discrecional se plasmaba singularmente en el art. -80. a) T.R. Ley del suelo de 1976 al que anteriormente nos referíamos, donde se va a considerar que constituirán el suelo no urbanizable, además de los espacios especialmente protegidos con valores agrícolas, ganaderos etc., aquéllos que el plan no incluía en alguno de los tipos de suelo clasificados como urbano o urbanizable; clasificación de urbanizable que tendría aquel suelo que el Plan declare apto, en principio, para ser urbanizado. Por tanto, y en conclusión, hemos de decir que estamos ante el ejercicio de la potestad de discreccionalidad del planificador, sin que se haya acreditado que en el ejercicio de la misma se haya operado con arbitrariedad o con desviación de poder y, asimismo, no se ha acreditado que exista un actuar con infracción de los principios generales del derecho e igualmente no podemos considerar que no concurran los hechos determinantes de la decisión de clasificar el suelo como no urbanizable en relación con los datos fácticos que se han manejado, y en concreto si estamos al hecho, ya constatado, de que en la clasificación previa, en el plan de 1972, el suelo venia clasificado como urbanizable, esto es, no estamos ante un suelo urbano, única clasificación que se impondría al planificador, no existiendo en relación con la legislación aplicable unos supuestos tasados de lo que ha de ser suelo no urbanizable, sin que proceda hacer valoraciones respecto a la legislación actualmente vigente, no aplicable al caso de autos».
Notificada la referida sentencia a las partes, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 30 de marzo de 2001, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, el Ayuntamiento de Hondarribia, representado primero por el Procurador Don Ramiro Reynolds de Miguel y después por el Procurador Don Ramiro Reynolds Martínez, y la Diputación Foral de Guipúzcoa, representada primero por Doña Carolina Lilly Martínez y después por la Procuradora Doña Rocío Martín Echagüe, y, como recurrente, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en un solo motivo, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 9.3 de la Constitución Española, en relación con el artículo 80 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, ya que la Administración no ha ofrecido una sola explicación que justifique el cambio de clasificación urbanística de los terrenos, que de ser urbanizables pasan a no urbanizables, a pesar de que la parcela, de titularidad estatal, con una superficie de 28.000 metros cuadrados, colinda con una calle dotada de todos los servicios y está rodeada de terrenos clasificados de urbanos, razón por la que el cambio de clasificación de los terrenos resulta arbitrario, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra estimatoria del recurso jurisdiccional interpuesto por la representación del Estado anulando el acto administrativo recurrido.
Planteada la inadmisibilidad del recurso de casación por la representación procesal de la Diputación Foral Guipúzcoa, a la que se opuso el Abogado del Estado, la Sala dictó auto, con fecha 13 de noviembre de 2003, admitiéndolo a trámite, por lo que, con fecha 4 de febrero de 2004, se dio traslado por copia a la representación procesal de las Administraciones comparecidas como recurridas para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición al expresado recurso, lo que llevó a cabo la representación procesal de la Diputación Foral de Guipúzcoa con fecha 26 de marzo de 2004, aduciendo que la Sala de instancia recoge perfectamente la doctrina jurisprudencial acerca de las facultades discrecionales de la Administración en la clasificación del suelo y de las técnicas de control de aquéllas, que, aplicadas al caso en cuestión, llevan a dicha Sala a considerar con toda corrección que la clasificación del suelo como no urbanizable es razonable, terminando con súplica de que se dicte sentencia desestimatoria del recurso de casación con imposición de costas al recurrente.
La representación procesal del Ayuntamiento recurrido presentó escrito de oposición al recurso de casación con fecha 29 de marzo de 2004, alegando que la Administración recurrente se limita a efectuar una crítica de la valoración de la prueba, lo que no procede en casación, sin que lleve a cabo una crítica de la sentencia basada en infracción de normas o de jurisprudencia, pretendiendo, por el contrario, desvirtuar la discrecionalidad de la Administración en el establecimiento de las determinaciones urbanísticas, para lo que no aporta un solo dato relevante ni una prueba, mientras que la Sala ha considerado justificado el cambio de clasificación urbanística, sin que pueda afirmarse que constituya una falta de motivación del acto la disconformidad con las razones expresadas para adoptarlo, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación con expresa imposición de costas a la recurrente.
Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 20 de octubre de 2004, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JESÚS ERNESTO PECES MORATE
En el único motivo de casación, invocado al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, el Abogado del Estado alega que el Tribunal de instancia ha infringido lo dispuesto en los artículos 9.3 de la Constitución y 80 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/76, de 9 de abril, ya que, al haberse acordado el cambio de clasificación del suelo sin explicación ni justificación alguna, se ha incurrido por la Administración urbanística en arbitrariedad, pues la parcela de titularidad estatal, con una superficie de 28.000 metros cuadrados, es colindante con una calle dotada de todos los servicios, estando rodeada de suelo urbano, a pesar de lo cual, en las Normas Subsidiarias, definitivamente aprobadas por el acuerdo impugnado, se clasifica de suelo no urbanizable cuando en el planeamiento anterior venía clasificada como suelo urbanizable para uso residencial de baja intensidad, clasificación ésta que debería haberse respetado en el nuevo planeamiento.
Este único motivo de casación no puede prosperar porque el representante procesal de la Administración recurrente admite que el suelo en cuestión no es urbano, reclamando para él idéntica clasificación a la que le venía atribuida en el planeamiento anterior, como suelo urbanizable para uso residencial de baja intensidad.
Pues bien, no siendo la clasificación reclamada para la parcela litigiosa de carácter reglado, será la Administración urbanística, con competencia para aprobar el planeamiento, la que discrecionalmente decidirá la clasificación del suelo que proceda, cuya decisión puede ser objeto de revisión jurisdiccional, de acuerdo con doctrina jurisprudencial (Sentencias, entre otras, de 2 de abril de 1991, 12 de mayo y 8 de junio de 1992 y 27 de mayo de 1998), a través del control de los hechos determinantes, pues éstos son como la realidad los exterioriza, y mediante su contemplación o enjuiciamiento a la luz de los principios generales del derecho.
La Sala de instancia ha valorado en el fundamento jurídico quinto, antes transcrito, la solución elegida por la Administración, la realidad que la presupone y los criterios generales del planeamiento urbanístico, llegando a la conclusión de que el uso por la Administración de su discrecionalidad, al aprobar el nuevo planeamiento, no ha sido arbitrario, sin que la representación procesal de la Administración recurrente haya demostrado lo contrario, pues se ha limitado a discrepar del juicio de aquélla porque concurren las mismas circunstancias existentes cuando el planeamiento anterior clasificó el suelo como urbanizable para uso residencial de baja intensidad.
Aun concurriendo idénticas circunstancias de hecho, la Administración, como se explica en el referido fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida, ha optado por variar la clasificación del suelo controvertido, clasificándolo como no urbanizable, por las razones que en la resolución impugnada se reproducen en dicho fundamento jurídico, las que no son incompatibles con el ejercicio racional de la discrecionalidad, debido a las características físicas de la parcela de titularidad estatal y las de los terrenos que la circundan, perfectamente descritas en la decisión jurisdiccional combatida.
La declaración de no haber lugar al recurso de casación, al ser desestimable el único motivo al efecto alegado, comporta la imposición a la Administración recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, en relación con la Disposición Transitoria novena de la misma, si bien, como permite el apartado tercero de dicho precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado de las Administraciones comparecidas como recurridas, a la cifra de mil euros para cada una, dada la actividad desplegada por aquéllos al oponerse al indicado recurso.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 69/1998, de 13 de julio, y sus Disposiciones Transitorias segunda y tercera.
Que, con desestimación del motivo al efecto invocado, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, contra la sentencia pronunciada, con fecha 24 de enero de 2001, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso contencioso-administrativo nº 6133 de 1997, con imposición a la Administración del Estado recurrente de las costas procesales causadas con el límite de mil euros para cada una de las Administraciones comparecidas como recurridas por el concepto de honorarios de sus respectivos abogados.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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