Circular 6/2019, sobre la intervención del Ministerio Fiscal en los procedimientos de expropiación forzosa
| Fecha de publicación | 01 Julio 2019 |
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Circular 6/2019, sobre la intervención del Ministerio Fiscal en los
procedimientos de expropiación forzosa
Índice: 1. Introducción 2. El sentido y la finalidad constitucional de la intervención del
Ministerio Fiscal en el procedimiento de expropiación forzosa 3. El momento y la vía de
intervención del Ministerio Fiscal en el procedimiento de expropiación forzosa 3.1.
Intervención del Ministerio Fiscal en el procedimiento ordinario 3.1.1. Intervención anterior a
la formalización del acuerdo de necesidad de ocupación 3.1.2. Intervención coetánea o
posterior a la notificación del acuerdo de necesidad de ocupación 3.1.3. Régimen de recursos
en el procedimiento ordinario 3.1.4. Incidente de nulidad de actuaciones 3.2. Intervención del
Ministerio Fiscal en el procedimiento de urgencia. 3.2.1. Momento y forma de intervención del
Ministerio Fiscal en el procedimiento de urgencia 3.2.2. Régimen de recursos en el
procedimiento de urgencia 3.2.3. Incidente de nulidad de actuaciones 3.3. La posibilidad de
intervención de oficio o a petición de los interesados 4. Supuestos legales de intervención
del Ministerio Fiscal previstos en el artículo 5 de la Ley de Expropiación Forzosa. 4.1.
Incomparecencia de los propietarios o titulares 4.1.1. Falta de identificación del titular 4.1.2.
Falta de localización del titular 4.1.3. Régimen de notificaciones 4.2. Existencia de
propietarios o titulares discapacitados y sin tutor o persona que los represente 4.3.
Propiedad litigiosa 5. Forma de los actos del Ministerio Fiscal y Fiscalías competentes en
Conclusiones
1. Introducción
La vigente Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre expropiación forzosa (en
adelante LEF) dispone en su art. 5.1: “Se entenderán las diligencias con el
Ministerio Fiscal cuando, efectuada la publicación a que se refiere el artículo
dieciocho, no comparecieren en el expediente los propietarios o titulares, o
estuvieren incapacitados y sin tutor o persona que les represente, o fuere la
propiedad litigiosa”.
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La Exposición de Motivos de la Ley no aporta ninguna explicación acerca de la
razón ni la finalidad de esta intervención del Fiscal, ni respecto de su contenido o
alcance. El resto del articulado tampoco hace la más mínima referencia al modo,
los momentos o los actos específicos en que tal intervención puede o debe
concretarse. Semejante falta de precisión permitiría deducir que la norma está
configurando una especie de sustitución o subrogación en la posición del titular del
bien o derecho expropiado, de modo que el Fiscal asumiría todos los derechos,
obligaciones, cargas y posibilidades que corresponden a aquel en el expediente
expropiatorio.
La escasísima y antigua doctrina de la Fiscalía General del Estado sobre la materia
no aborda estas cuestiones con una perspectiva global ni, desde luego, crítica. La
Consulta 1/1961, de 23 de noviembre, se limitó a subrayar que “la cantidad que
corresponde a propietarios desconocidos, debe depositarse en la Caja General”, y
la Consulta 17/1966, de 28 de diciembre, se dedicaba a enumerar los supuestos en
los que el Fiscal tiene que intervenir y a apuntar alguna mínima indicación acerca
del modo en que había de concretarse su actuación en cada uno de esos casos, en
general con el objetivo de subsanar cuanto antes el problema que impide al
afectado estar presente y ejercer directamente sus derechos en el procedimiento.
La presencia activa del Fiscal como defensor de derechos de los ciudadanos cobra
sentido en este terreno, como en tantos otros, única y exclusivamente en la medida
en que los propios interesados no estén en condiciones, jurídicas o materiales, de
ejercerlos por sí mismos. Pero es evidente que las escuetas orientaciones de la
citada Consulta 17/1966 no bastan, hoy por hoy, para ajustar esa actuación del
Ministerio Público a su actual misión constitucional, en un contexto de derechos y
libertades muy distante del que imperaba en el momento de su publicación.
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En efecto, la indefinición normativa de la tarea que la LEF asigna al Ministerio
Público no solo plantea problemas desde la perspectiva del principio constitucional
de unidad de actuación. También es difícil de conciliar con las cautelas contenidas
en la Recomendación (2012)11 del Consejo de Ministros del Consejo de Europa
sobre el papel del Ministerio Público fuera del sistema de justicia penal, cuyo
Apéndice establece (apartado C.3) que “las competencias y los poderes de los
fiscales fuera del sistema de justicia penal deben ser establecidos en todos los
casos por la ley y claramente definidos para evitar cualquier ambigüedad”. Y,
especialmente, choca con un principio también deducible -como se verá- de
nuestro vigente modelo constitucional que la misma Recomendación recoge en su
apartado B.2: “cuando el ordenamiento jurídico nacional confiera a los fiscales
competencias y poderes fuera del sistema de justicia penal, su misión debería ser
la de representar el interés general o público (…)”.
No en vano el Libro Blanco del Ministerio Fiscal publicado en 2013 propugnaba, sin
paliativos, “la supresión de toda intervención [del Fiscal] en materia relacionada con
el derecho de propiedad, entendido este en sentido amplio, por carecer de interés
público y/o social que justifique nuestra intervención, considerando que los
derechos de los ciudadanos ya se encuentran suficientemente amparados por la
actuación de los órganos judiciales, como por ejemplo en materia de expropiación
forzosa”.
A todo ello se añade que nos hallamos ante una ley preconstitucional. El Ministerio
Fiscal regido por el art. 124 CE y el actual Estatuto Orgánico no ocupa la misma
posición institucional ni asume la misma misión que le correspondían en 1954,
cuando vio la luz la citada ley todavía vigente.
La lógica que presidió entonces la inclusión del Fiscal en el procedimiento
expropiatorio no viene claramente expuesta en la Exposición de Motivos de la LEF,
pero quizá pudiera deducirse de su propia finalidad, cuando se señala que: “ha sido
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concebida la Ley bajo el signo de la eficacia, teniendo en cuenta ante todo que el
imperativo del interés público que gobierna toda la institución no se agota en la
transmisión imperativa del derecho o bien expropiado, sino que se da por supuesto
que esto ha de conseguirse en plazo que no perjudique la oportunidad de la
medida”. Por eso “la Ley procura eliminar todos los obstáculos procesales que
pudieran alzarse, siquiera sea lateralmente, contra el hecho de la expropiación”. Es
esta última afirmación la que pudiera aportar la clave imprescindible para entender
el porqué y, sobre todo, el para qué de la intervención del Ministerio Público en los
procedimientos de expropiación forzosa.
Conviene recordar también, a estos efectos, que el artículo 1 del Estatuto del
Ministerio Fiscal de 21 de junio de 1926, en vigor al tiempo de promulgarse la LEF,
incluía entre las funciones del Fiscal las de “representar al Gobierno en sus
relaciones con el Poder judicial, procurando siempre (…) la satisfacción del interés
social”, y su artículo 42 fijaba con claridad, en términos de dependencia jerárquica,
la relación del Fiscal con el Poder Ejecutivo: “El Fiscal del Tribunal Supremo será el
Jefe del Ministerio Fiscal de toda la Monarquía, bajo la inmediata dependencia del
Ministro de Gracia y Justicia”.
En ese contexto puede observarse que los casos en que “se entenderán las
diligencias con el Ministerio Fiscal” (la incomparecencia de los afectados por la
expropiación, su condición de incapacitados sin tutor o representante, o el carácter
litigioso de la titularidad del bien) constituyen supuestos de hecho muy dispares
pero presentan un significativo factor común: las actuaciones necesarias para
garantizar a los legítimos interesados un ejercicio efectivo de sus derechos pueden
suponer en la práctica un obstáculo para la agilidad del procedimiento.
Por eso, aun cuando el propio Legislador de 1954 no hubiera advertido al explicar
su preocupación por la eficacia que “Las dificultades en este orden proceden de
que, por otra parte, la Ley de Expropiación ha de concebirse en forma que
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proporcione al particular interesado un adecuado sistema de garantías, lo que
exige medios procesales proporcionados”, parece innegable y evidente que a día
de hoy la intervención del Fiscal no puede sostenerse sobre los postulados que
enunciaba aquel texto legal.
A mayor abundamiento, lo que concretamente encomienda el art. 124.1 CE al
Fiscal, en coherencia con su actual posición institucional, es promover la acción de
la Justicia en defensa de los derechos de los ciudadanos y procurar ante los
Tribunales la satisfacción del interés social; no obrar sin más en el seno de un
procedimiento administrativo como apéndice de la propia Administración o
instrumento de sus intereses. Así es como ha de entenderse en este ámbito de
aplicación el artículo 3.16 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal (en adelante,
EOMF), cuando dispone que para el cumplimiento de las misiones establecidas en
“ejercer las demás funciones que el ordenamiento jurídico estatal le atribuya”.
Resulta en consecuencia imprescindible efectuar una actualización y la
consiguiente fijación de criterios uniformes de actuación (art. 124.2 CE) mediante
una relectura de la LEF a través de las normas -empezando por la propia
Constitución- que actualmente definen y regulan la actuación del Ministerio Fiscal.
La misión de tutela de los derechos de los ciudadanos, especialmente de los
menores o de las personas con discapacidad, la defensa del interés general y la
promoción del interés social como se entienden en un Estado de Derecho, permiten
dotar precisamente de sentido constitucional a la presencia del Fiscal en esta clase
de procedimientos. La presente Circular pretende responder a esa necesidad. Y,
dadas las circunstancias, no solo con el propósito de asentar la exigible unidad de
criterio en el interior de la institución, sino también de clarificar ad extra el sentido y
los hitos concretos de esa actuación, facilitando con carácter oficial y público a las
Administraciones (no solo a los órganos expropiantes, sino también a los
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Registradores, etc.) y a los propios ciudadanos las claves para una eficaz
interacción con la Fiscalía.
2. El sentido y la finalidad constitucional de la intervención del Ministerio
Fiscal en el procedimiento de expropiación forzosa
Es importante, a los efectos indicados en el apartado anterior, recordar que, junto a
la existencia de una causa de utilidad pública o interés social y el derecho a percibir
expropiación se realice ‘de conformidad con lo dispuesto por las leyes’, es decir, la
llamada garantía del procedimiento expropiatorio” (STC nº 166/1986, de 19 de
diciembre, FJ 13.C).
A la luz de esa doctrina, es obvio que una defensa eficaz de los derechos de los
afectados por la expropiación ha de incluir la posibilidad de cuestionar la medida
expropiatoria en sus distintos aspectos (concurrencia de la causa habilitante,
necesidad y/o urgencia de la ocupación, titularidad del bien, justiprecio, etc.), es
decir, de “discutir en Derecho el contenido de la decisión” (STC nº 48/2005, de 3 de
marzo, FJ 6), a cuyo fin la propia LEF habilita instrumentos de alegación (vid. arts.
19, 20, 29 y 30 ) o impugnación (arts. 22, 23 ). No en vano señalaba la STS de 18
de febrero de 2011 (rec. 6160/2006) que “Aparte de que no puede olvidarse que la
audiencia a los interesados es un derecho de rango constitucional -artículo 105.c
de la C.E.-, (…) no parece excesivo pedir que, si la Administración decide privar a
un ciudadano de su propiedad, al menos le permita realmente realizar las
alegaciones oportunas respecto de la procedencia de tal privación y la posibilidad
de alternativas que no pasen por aquélla...”.
Y no es menos evidente que para la tutela efectiva de esos derechos cobra
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el control jurisdiccional de la actividad expropiatoria arraiga en el derecho a la tutela
judicial efectiva proclamado por el art. 24.1 CE, que el Tribunal Constitucional ha
llegado a poner en valor incluso frente a las denominadas expropiaciones
legislativas, (STC nº 166/1986, ya citada) y en general a las leyes autoaplicativas,
sean expropiatorias o no (STC nº 231/2015, de 11 de diciembre, FJ 3; STC nº
170/2016, de 6 de octubre, FJ 4).
Por otra parte, de la trascendencia que puede alcanzar ese control da idea la
jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, que sin margen para la
duda sostiene que la indefensión de los afectados derivada de la imposibilidad de
formular alegaciones o recurrir genera “la nulidad del procedimiento expropiatorio”
(por todas, STS de 19 de septiembre de 2014, rec. 5780/2011). Tan contundente -
por más que incuestionable- sanción jurídica, en especial en un ámbito como el
descrito en el que el Legislador ha querido primar ante todo la efectividad y agilidad
de la expropiación, ayuda a percibir la importancia de una escrupulosa labor de
preservación de las garantías legales del procedimiento a las que se refiere el art.
33.3 CE, según se ha señalado.
Es precisamente en este aspecto, como también se ha razonado, en el que la
presencia y la acción del Fiscal encajan con pleno sentido constitucional. En este
sentido, podría decirse gráficamente que el Fiscal no defiende al propietario, sino
los derechos fundamentales del ciudadano afectado por una actuación
administrativa. Derechos cuya defensa, a causa de diferentes circunstancias -que
mismo. Asegurarse de que la Administración respeta las garantías exigibles, y
hacer uso de los instrumentos que el ordenamiento jurídico ofrece a tal fin,
promoviendo en su caso la acción de la Justicia, sí es tarea genuinamente propia
del Ministerio Público, vinculada de manera nítida al interés general y la defensa de
la legalidad. De ahí que lo procedente sea concretar cuándo y cómo ha de
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producirse la actuación del Fiscal, de modo que precisamente resulte útil a ese fin
constitucional.
Razones de orden expositivo aconsejan tratar de definir primero el marco jurídico
procedimental de dicha actuación, que se presupone, pero no se delimita ni se
material en cada uno de los supuestos que menciona la norma. A esas cuestiones
y por ese orden se dedicarán los apartados 3 y 4 que siguen.
3. El momento y la vía de intervención del Ministerio Fiscal en el
procedimiento de expropiación forzosa
3.1 Intervención del Ministerio Fiscal en el procedimiento ordinario
entenderán las diligencias con el Ministerio Fiscal cuando, efectuada la publicación
a que se refiere el artículo dieciocho, no comparecieren en el expediente los
propietarios o titulares, o estuvieren incapacitados y sin tutor o persona que les
represente, o fuere la propiedad litigiosa”.
La imprecisión de la que adolece la norma en su conjunto afecta, ya de entrada, a
la expresión “efectuada la publicación”, que de hecho puede inducir a error acerca
del momento exacto en que la Administración debe, en principio, requerir la
intervención del Ministerio Fiscal. En efecto, el citado artículo 18 LEF dispone que
“recibida la relación señalada en el artículo anterior, el Gobernador civil [entiéndase
el órgano actualmente competente según la Administración expropiante] abrirá
información pública durante un plazo de quince días”.
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La “relación” mencionada se define a su vez en el art. 17.1 LEF como “una relación
concreta e individualizada, en la que se describan, en todos los aspectos, material
y jurídico, los bienes o derechos que considere de necesaria expropiación”. Y el art.
16.2 del Decreto de 26 de abril de 1957 por el que se aprueba el Reglamento de la
Ley de Expropiación Forzosa (en adelante, REF) aclara que “En la relación se
expresará el estado material y jurídico de cada uno de los bienes o derechos, los
nombres de los propietarios o de sus representantes, con indicación de su
residencia y domicilio, y los de cuantos sean titulares de algún derecho o interés
indemnizable, afectados a la expropiación”. Es claro, por tanto, que ya al publicar la
que identificar no solo los bienes o derechos que se trata de expropiar, sino
también a sus titulares, o indicar en su caso que no existe titular conocido.
A partir de ahí, el período de información que se abre tiene por finalidad,
precisamente, que “cualquier persona” pueda “aportar por escrito los datos
oportunos para rectificar posibles errores de la relación publicada u oponerse, por
razones de fondo o forma, a la necesidad de la ocupación” (art. 19.1 REF).
La secuencia de actuaciones reflejada en este conjunto de normas pone por sí
misma de manifiesto el problema hermenéutico que plantea el art. 5.1 LEF, cuando
sitúa cronológicamente la intervención del Fiscal una vez “efectuada la publicación
a que se refiere el artículo dieciocho”. No tiene sentido que la Administración deba
dirigirse al Ministerio Público inmediatamente después de la publicación de la
relación (es decir, de la apertura del trámite de información pública). Parece obvio
que la acreditación del primer supuesto contemplado en el art. 5 LEF -la
incomparecencia de los interesados- resulta inviable hasta que precisamente haya
concluido el plazo que tienen para comparecer, que viene dado por la duración -
quince días- del propio período de información pública. Y lo mismo puede y suele
suceder con los otros dos supuestos, ya que lo más probable es que la
comprobación de la falta de representación de una persona con capacidad de obrar
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modificada o el carácter litigioso de los bienes se detecten mediante el examen de
los datos, documentos y alegaciones obtenidos en ese trámite de información
pública.
El artículo 20 LEF ayuda a resolver la cuestión, al aclarar que la Administración
expropiante, “a la vista de las alegaciones formuladas por quienes comparezcan en
la información pública, (…) previas las comprobaciones que estime oportunas,
resolverá, en el plazo máximo de veinte días, sobre la necesidad de la ocupación,
describiendo en la resolución detalladamente los bienes y derechos a que afecta la
expropiación, y designando nominalmente a los interesados con los que hayan de
entenderse los sucesivos trámites. Sólo tendrán la condición de interesados a estos
efectos las personas definidas en los artículos tercero y cuarto”.
Es, por tanto, ese acuerdo de necesidad de ocupación que “inicia el expediente
expropiatorio” y ha de publicarse en las mismas condiciones previstas en el art. 18
LEF y notificarse individualmente a los interesados (art. 21 LEF y 20 REF), el acto
en el que realmente se fija de manera formal el ámbito objetivo y subjetivo del
procedimiento de expropiación. De ahí que sea este, sin duda, el momento en que,
examinados y valorados todos los datos disponibles, la Administración está
verdaderamente en condiciones de constatar de forma definitiva la concurrencia de
del motivo de su incorporación al procedimiento. Pretender que esa actuación se
lleve a cabo inmediatamente después de la publicación que dispone el artículo 18
LEF, es, como se ha visto, difícilmente compatible con la lógica de la propia norma.
Sin embargo, como también se ha subrayado, la Ley omite, más allá de la
imprecisa ubicación posterior a ese trámite de publicidad del citado art. 18 LEF,
toda indicación acerca del momento exacto en que el órgano expropiante debe
acudir al Ministerio Público. Nada impide por tanto que lo haga con carácter previo
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al acuerdo de declaración de la necesidad de ocupación si detecta, antes de llegar
particular la falta de representación de una persona sujeta a una medida de
modificación de la capacidad de obrar o el carácter “litigioso” del bien, y tampoco
hay que descartar -según el concepto de “incomparecencia” que se emplee, como
se verá- la comprobación a priori de que el expediente no va a poder tramitarse con
intervención de la persona titular de los bienes (por ejemplo, porque es totalmente
desconocida). Pero tampoco es descartable que la necesidad de intervención del
Fiscal sobrevenga, por ejemplo, en el caso de cesar por el motivo que fuere la
En definitiva, la comunicación dirigida al Fiscal puede producirse en momentos
diferentes y de diversas maneras en función del momento de que se trate. De
hecho, una comparación entre los artículos 3.1 (“entender las actuaciones”) y 5
(“entender las diligencias”) de la Ley permitiría propugnar la inclusión formal del
Ministerio Fiscal en la lista de sujetos con los que hayan de entenderse los
sucesivos trámites del expediente, que, como se ha visto, forma parte del acuerdo
de necesidad de ocupación. Sin embargo, dada la singular posición del Ministerio
Público, tampoco parece contrario a la Ley que la llamada al Fiscal se efectúe
mediante la simple comunicación de que se ha detectado una de las situaciones
que describe el artículo 5 LEF o, incluso, mediante la notificación del propio
acuerdo de necesidad de ocupación.
3.1.1 Intervención anterior a la formalización del acuerdo de necesidad de
ocupación
Si la comunicación a la Fiscalía se produce antes de la formalización del acuerdo
de necesidad de ocupación, lo procedente -como se dirá al abordar la forma que ha
de revestir su intervención- es incoar diligencias preprocesales para determinar si
en efecto concurre el supuesto que alega la Administración, examinando a tal fin la
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documentación aportada o requiriendo la remisión de la que se precise, extensiva
en su caso a la totalidad del expediente. Hay que recordar, a este respecto, que el
EOMF impone a las autoridades, funcionarios y organismos la obligación de
atender dentro de los límites legales los requerimientos que les dirija el Fiscal para
el cumplimiento de sus funciones en el marco -entre otros supuestos- de las
diligencias preprocesales (art. 4.5 EOMF en relación con el inciso último del art. 5.3
EOMF).
A la vista de los antecedentes, el Fiscal deberá “indicar al órgano expropiante las
actuaciones que juzgue conformes a Derecho”, según lo establecido en el apartado
4 de la presente Circular, y recordarle que -puesto que ya es interviniente en el
procedimiento- en todo caso habrá de notificársele el referido acuerdo de
declaración de necesidad de la ocupación. La finalidad de esta notificación es,
obviamente, que el Fiscal pueda comprobar si se ha dado cumplimiento a las
solicitudes o indicaciones formuladas, y valorar, en caso de que el órgano
expropiante las haya desatendido, o si en el propio acuerdo se detecta alguna
irregularidad posterior que pueda afectar a los derechos de las personas incluidas
en el art. 5 LEF, si procede la interposición de recurso de alzada de conformidad
con el artículo 22.1 LEF.
3.1.2 Intervención coetánea o posterior a la notificación del acuerdo de
necesidad de ocupación
Sí, por el contrario, la primera comunicación que recibe el Fiscal acerca de la
existencia de uno de los supuestos del art. 5 LEF consiste precisamente en la
notificación del citado acuerdo de necesidad de la ocupación, o es posterior a este,
y observa que en el propio acuerdo o con anterioridad a su adopción se ha
producido alguna irregularidad no subsanable que perjudique el derecho o interés
de algunas de las personas cuya protección le incumbe, se deberá interponer
recurso de alzada, para lo que sin duda tiene legitimación siempre que compruebe
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que efectivamente se trata de una de las situaciones contempladas en la norma, a
cuyo fin podrá y deberá recabar igualmente de la Administración los antecedentes
necesarios.
La Ley establece un plazo de diez días para interponer el recurso y veinte para
resolverlo, y atribuye a la interposición efecto suspensivo del expediente (art. 22.3
imprescindibles para interponer el recurso debe interrumpir el propio plazo de
interposición, ya que en caso contrario quedaría vacío de contenido el derecho de
impugnar el acuerdo, generándose patente indefensión no ya -solo- del Fiscal, sino
Por consiguiente, en la solicitud dirigida a la Administración para la obtención de
antecedentes en orden a decidir sobre la interposición del recurso de alzada
tener por suspendido, entretanto, el plazo para interponer dicho recurso. De no
acceder la Administración a dicha suspensión y/o no hacer entrega de los referidos
antecedentes en un plazo que permita razonablemente preparar la interposición del
recurso y hacerlo efectivo, el Fiscal deberá formalizar la alzada dentro del plazo de
diez días que marca la ley con el fin de evitar que se tenga por consentido el acto, y
en el recurso alegará precisamente la indefensión causada.
Hay que destacar, en fin, que una consolidada doctrina de la Sala Tercera del
Tribunal Supremo viene interpretando que “aunque contra la Orden ministerial
resolutoria del recurso de alzada o contra la decisión última municipal o provincial,
debe considerarse hoy virtualmente derogada por su incompatibilidad con el
derecho fundamental reconocido a todos en el art. 24.1 de la Constitución, al no
existir, desde la promulgación de ésta -art. 106.1 LEF- actos inmunes al control
jurisdiccional”, de modo que el acuerdo de necesidad de ocupación “es susceptible
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del control, directo y aislado jurisdiccional” (STS de 9 de marzo de 1993, rec.
8333/1990. En idéntico sentido, STS de 12-3-1993, rec. 1589/1990, que cita otra
aún anterior, de 5 de noviembre de 1985).
En consecuencia, la desestimación expresa o presunta del referido recurso de
alzada abre directamente la vía al recurso contencioso-administrativo contra el
acuerdo de necesidad de ocupación, pese al tenor literal de la norma
preconstitucional. Y este es exactamente, como se anunció, el núcleo de
justificación de la presencia en el procedimiento de un Fiscal constitucionalmente
encargado de promover la acción de la Justicia en defensa de la legalidad y de los
derechos de los ciudadanos.
3.1.3 Régimen de recursos en el procedimiento ordinario
Más allá de esa vía de impugnación del acuerdo de necesidad de ocupación y
como último remedio (especialmente, por tanto, si la irregularidad surge con
posterioridad al acuerdo), los artículos 126 LEF y 140 REF contemplan la
posibilidad de interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución
administrativa que ponga fin al expediente.
Lo cierto es que ni la Ley ni la jurisprudencia permiten concretar con demasiada
precisión cuál es esa resolución administrativa que pone fin al expediente, máxime
teniendo en cuenta que en caso de expropiaciones afectantes a varios titulares las
actuaciones dirigidas a la fijación y pago del justiprecio se sustancian con cada uno
de ellos, salvo excepciones, en pieza separada (art. 26 LEF). Resulta por tanto
obligado llegar a la conclusión de que la resolución que pone fin al expediente es,
precisamente, y por eso el Legislador no ha podido concretar más, la que en cada
supuesto particular cierre la vía administrativa: a título de ejemplo, puede tratarse
de una resolución que excluya de la consideración de “propietario” -y por tanto del
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expediente- a un determinado interesado, o la que -llegado el caso- desestime o
desatienda la pretensión del Fiscal para que se notifique el procedimiento a una
persona que a su juicio debería ser destinataria de esa comunicación, lo que
produciría el mismo efecto excluyente.
jurisdiccional contencioso-administrativo no parece cuestionable. El art. 140 REF se
refiere, a tal efecto, a “cualquiera que hubiera sido parte en el expediente”, y resulta
obvio que, por ministerio de la propia ley, al menos a los fines perseguidos por ella
-y por la Constitución en la lectura de la norma que aquí se defiende-, la garantía
que pretende aportar la intervención de la Fiscalía quedaría vacía de contenido si el
órgano expropiante pudiera desvincularse de su dictamen de forma unilateral y sin
mayores consecuencias. A lo que, como se ha explicado ya de modo reiterado, hay
que añadir que lo constitucionalmente propio de la actuación del Fiscal no es la
intervención per se en un procedimiento administrativo, sino la posibilidad de
promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad y de los derechos de
los ciudadanos (art. 124.1 CE) afectados por ese expediente.
3.1.4 Incidente de nulidad de actuaciones
Por último, y sin perjuicio de cuantas posibilidades se han examinado en relación
con la posible interposición de recursos administrativos y judiciales, conviene tener
en cuenta que la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas, dispone en su art. 74 (trasunto del art. 55
de la LPA de 1958 y 77 de la 30/92) que “Las cuestiones incidentales que se
susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a la nulidad de
actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, salvo la recusación”. A falta
de regulación más explícita (a diferencia de lo que sucede con la revisión de oficio
por nulidad de los actos que ponen fin a la vía administrativa, reglada con detalle
en los arts. 106 y ss. de la misma Ley 39/2015), esta referencia a un incidente de
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nulidad de actuaciones abre de modo implícito la posibilidad de solicitar
directamente en el procedimiento administrativo la declaración de nulidad de
aquellos actos de trámite que, no teniendo previsto en la ley un medio específico de
impugnación, incurran en alguno de los supuestos del art. 47.1 de la Ley 39/2015
como, por ejemplo, la presunta lesión de un derecho fundamental del interesado -
art. 47.1.a)- o el haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento
legalmente establecido -apartado 1.e) del mismo artículo-. Todo ello, claro está, sin
perjuicio de lo dispuesto en los arts. 49 a 51 de la Ley 39/2015 en relación con la
extensión, conversión y conservación de los actos no necesariamente afectados
por el efecto anulatorio.
Nótese que esta solicitud de nulidad, aparte de la ventaja de una notable economía
procesal (puesto que el citado art. 74 establece que este incidente no suspende la
tramitación), puede ofrecer un fruto positivo incluso en el caso de que sea
desestimada: si el problema detectado por el Fiscal es que la Administración no ha
justificado adecuadamente en el expediente la concurrencia de uno de los
gestiones practicadas para localizar y notificar al propietario de un bien al que da
por “no comparecido”, o la comprobación de que efectivamente el “discapaz”
carece de representante legal), es probable que en lugar de declarar la nulidad
solicitada proceda a denegarla mediante la justificación -tardía- de las actuaciones
llevadas a cabo a tal fin. En tal caso la Fiscalía no verá estimada su pretensión
formal -la nulidad del acto-, pero sí conseguirá su verdadero objetivo, que es
asegurarse de que se han preservado de manera real y efectiva las garantías que
protegen a las personas mencionadas en el art. 5.
Conviene de todos modos delimitar con claridad el radio de acción de este
incidente, advirtiendo que si bien el artículo 74 de la Ley 39/2015 posibilita interesar
la nulidad de cualquier acto de trámite, el art. 112.1 de la misma Ley, cuando
dichos actos de trámite deciden directa o indirectamente el fondo del asunto,
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determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o
perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, permite interponer
directamente recurso de alzada (y potestativo de reposición) cuya desestimación,
por consiguiente, abre la vía al recurso contencioso-administrativo. Este matiz debe
tomarse en consideración especialmente con la finalidad de evitar que, formulada
la mera solicitud de nulidad y desatendida o rechazada dicha pretensión por la
Administración, se agote entretanto el plazo para interponer el recurso de alzada.
Resulta por ello recomendable que, cuando se trate de actos de trámite que
conforme al citado art. 112 sean directamente recurribles, el Fiscal opte por
interponer sin más el pertinente recurso.
3.2 Intervención del Ministerio Fiscal en el procedimiento de urgencia
Pese a cuanto se ha expuesto, conviene advertir que la modalidad general de inicio
del procedimiento expropiatorio que, con arreglo al tenor de la LEF, se acaba de
describir, no es en la práctica la única ni, de hecho, la más empleada por las
Administraciones Públicas. Con frecuencia la declaración de necesidad de
ocupación aparece inserta o implícita en otro tipo de actuaciones, como la propia
LEF prevé por ejemplo, para los proyectos de obras y servicios (art. 17 ), las
expropiaciones de zonas o grupos de bienes (art. 60 ) o por incumplimiento de la
función social de la propiedad (art. 75.a ), amén de los supuestos contemplados en
distintas normas sectoriales reguladoras de los más diversos ámbitos de la
actividad económica (ordenación del territorio, urbanismo, sector ferroviario,
eléctrico, de telecomunicaciones, minas, etc.), que contienen previsiones en el
mismo sentido y/o remiten supletoriamente a la LEF.
Especial mención requiere, por tanto, la modalidad urgente del propio
procedimiento general regulado en la LEF. Su Exposición de Motivos proclamó el
propósito de impulsar un importante cambio de orientación respecto de la anterior
ley reguladora de la materia, de 10 de enero de 1879, a la que reprochaba falta de
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flexibilidad, agilidad y eficacia, recordando que mediante una Ley de 7 de octubre
de 1939 “hubo de improvisarse, un tanto bajo el apremio de circunstancias de
excepción, un procedimiento de urgencia, a fin de conseguir evitar que la utilización
de mecanismos legales fuera de fase pusiera trabas o entorpeciera la acción
administrativa al ritmo exigido por la urgencia de la reconstrucción nacional”, para
reconocer, en fin, “el reiterado uso que de la autorización de urgencia se ha hecho
en los últimos años”, frente al cual pronosticaba que “merced a la actualización de
la legislación en esta materia, la utilización del procedimiento de urgencia podrá
atemperarse a su carácter estrictamente excepcional”.
Hoy es patente el error de aquel pronóstico y, precisamente, una de las razones de
la tendencia a acudir a la vía urgente e, incluso, a abusar de ella es que el
procedimiento se simplifica de manera notable en la medida en que, de acuerdo
con el art. 52.1 LEF, el trámite de declaración de necesidad de la ocupación, “se
entenderá cumplido (…) según el proyecto y replanteo aprobados y los reformados
posteriormente”, dando derecho a la ocupación inmediata del bien expropiado. Se
trata sin duda de la más intensa manifestación del designio de agilidad y eficacia
que, como se ha expuesto, guía la voluntad del Legislador.
En lo que aquí importa, el hecho de prescindir de la declaración de necesidad de
ocupación como tal acto formal, autónomo y expreso, deja fuera de lugar buena
parte de las observaciones efectuadas en el apartado anterior respecto del
momento clave para decidir sobre la intervención del Fiscal y las posibilidades de
impugnación de la actuación administrativa. Sin embargo, esto no significa que las
garantías para los titulares de bienes y derechos afectados por la expropiación
sufran una merma, y así lo han recordado expresamente, por ejemplo, la STS de
14 de junio de 1995, rec. 1952/1992, o la ya citada de 18 de febrero de 2011. El
artículo 52.2 LEF dispone que tras el acuerdo de declaración de urgencia de la
ocupación, “Se notificará a los interesados afectados, según los artículos tercero y
cuarto de esta Ley, el día y hora en que ha de levantarse el acta previa a la
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ocupación (…) con una antelación mínima de ocho días y mediante cédula”,
ordenando que en caso de que no conste o no se conozca el domicilio del
interesado o interesados, se entregue la cédula “al inquilino, colono y ocupante del
bien de que se trate, sin perjuicio de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo
quinto de esta Ley”. Dispone asimismo que “con la misma anticipación se
publicarán edictos en los tablones oficiales y, en resumen, en el Boletín Oficial del
Estado y en el de la Provincia, en un periódico de la localidad y en dos diarios de la
capital de la provincia, si los hubiere”.
La identificación a estos efectos de los interesados afectados se hace posible
mediante la aplicación del art. 56 REF. De acuerdo con su apartado 1: “El acuerdo
en que se declare la urgente ocupación de bienes afectados por una expropiación,
deberá estar debidamente motivado, con la exposición de las circunstancias que,
en su caso, justifican el excepcional procedimiento previsto en el artículo 52 de la
Ley y conteniendo referencia expresa a los bienes a que la ocupación afecta o al
proyecto de obras en que se determina, así como al resultado de la información
pública en la que por imposición legal, o en su defecto, por plazo de quince días, se
haya oído a los afectados por la expropiación de que se trate”.
Pues bien, la jurisprudencia (por todas, STS de 12 de enero de 2006, rec. 34/2002,
y la citada STS 18-2-2011) ha destacado cómo esta norma no solo establece la
obligación de oír a los afectados, sino que además “la forma de oírlos no puede ser
otra que la de haberlos identificado previamente, ya nominalmente, ya al menos a
través de la mención de su bien o derecho afectado, y ofrecido expresamente, a
través de la información pública, la posibilidad de alegar”.
Por su parte, el apartado 2 de ese mismo precepto reglamentario añade: “En estos
casos no será procedente recurso alguno, pero los interesados, una vez publicada
la relación y hasta el momento del levantamiento del acta previa, podrán formular
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por escrito ante el Organismo expropiante alegaciones a los solos efectos de
subsanar posibles errores que se hayan padecido al relacionar los bienes
afectados por la urgente ocupación”.
Es decir, que previamente a la declaración de urgencia la Administración viene
obligada a publicar la relación de bienes expropiables y oír a los afectados, tras lo
cual procede (y se hace posible, en realidad, atendiendo en su caso las
alegaciones formuladas) llevar a cabo las notificaciones previstas en el citado art.
52.2 LEF. Solo una vez efectuadas dichas notificaciones, ya sin más trámite, “En el
día y hora anunciados se constituirán en la finca que se trate de ocupar, el
representante de la Administración, acompañado de un perito y del Alcalde o
Concejal en que delegue, y reunidos con los propietarios y demás interesados que
concurran [que también pueden hacerse acompañar de sus peritos y un Notario],
levantarán un acta, en la que describirán el bien o derecho expropiable y se harán
constar todas las manifestaciones y datos que aporten unos y otros y que sean
útiles para determinar los derechos afectados, sus titulares, el valor de aquéllos y
De manera que el momento en que, en estos casos de urgencia, se cierra el
proceso de determinación del objeto y los sujetos afectados por la expropiación es
el acto mismo de la ocupación provisional, al que lógicamente pueden acudir
personas que no han sido citadas sino que han conocido la existencia del
procedimiento por otro medio, y al que también por lógica habrá que esperar para
poder asegurarse de si comparecen o no los interesados que han sido notificados
y, una vez comparecidos, en su caso, unos y otros -los citados y los que no lo
único que menciona dicho art. 5 en el resto de la Ley- de intervención del Fiscal,
cuando no se ha hallado a los propietarios de un inmueble, pero sí a sus
arrendatarios, colonos u ocupantes.
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3.2.1 Momento y forma de intervención del Ministerio Fiscal en el
procedimiento de urgencia
A la vista de esta regulación, no es difícil establecer un paralelismo con las pautas
indicadas en el apartado anterior para el procedimiento de expropiación ordinaria,
en orden a concretar el momento y la forma de intervención de la Fiscalía.
Ya se ha subrayado que la Ley, más allá de la imprecisa referencia del artículo 5 al
18, no acota el momento procedimental de la comunicación que la Administración
ha de dirigir al Fiscal. Hay que añadir aquí que para el procedimiento urgente no se
establece ninguna norma especial. En el contexto de ese silencio normativo y como
también se ha indicado anteriormente, el art. 56 REF, tras establecer los requisitos
que debe cumplir el acuerdo en que se declare “la urgente ocupación”, recuerda a
la Administración el deber de tener en cuenta, en ese acuerdo, el resultado de la
información pública que preceptivamente ha de llevarse a cabo. En ese momento
ya es perfectamente posible, por tanto, que puedan aparecer datos acerca de la
que sucedía en la tramitación ordinaria, la Administración puede -e incluso debe, a
fin de asegurar con la mayor premura la tutela de los derechos del afectado-
dirigirse al Fiscal en cualquier momento posterior a la publicidad del inicio del
procedimiento, así que tenga conocimiento de los supuestos incluidos en el art. 5.1.
LEF.
Ahora bien, atender debidamente tales comunicaciones, formulando las
observaciones o peticiones que procedan con arreglo a los criterios de esta
Circular, no es incompatible con asegurar en todo caso la finalidad de la
intervención del Ministerio Público mediante el cumplimiento de las algunas pautas
de carácter general.
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Del mismo modo que en el procedimiento ordinario ocurría con la declaración de
necesidad de ocupación, el instante en el que, dentro de esta modalidad urgente, el
Fiscal está en verdadera disposición de comprobar si el expediente expropiatorio
se está siguiendo -y se va a seguir- con plenas garantías para los afectados por
el de la formalización del acta previa a la ocupación. Sin perjuicio, como se ha
dicho, de las eventuales comunicaciones previas que le pueda cursar la
Administración.
Conviene aclarar sin embargo que esto no significa, por más que el texto de la
norma se refiera a “los propietarios y demás interesados”, que, en tal concepto de
interesado, un representante del Ministerio Fiscal tenga que comparecer
físicamente en el acto de ocupación provisional. Al contrario, el art. 57.1 del
Reglamento, que exige “en todo caso” la presencia del beneficiario, o quién lo
represente y llega a disponer la suspensión del trámite si no concurre el Alcalde o
su delegado, ni siquiera menciona al Fiscal.
La intervención presencial de un miembro del Ministerio Público en el
levantamiento del acta, aun cuando -como ya se ha apuntado- en ese momento ya
sentido y utilidad.
El art. 52.3 LEF exige la concurrencia personal de los sujetos convocados a ese
acto a los efectos de formular “manifestaciones” o aportar “datos (…) que sean
útiles para determinar los derechos afectados, sus titulares, el valor de aquellos y
los perjuicios determinantes de la rápida ocupación”. Descartados los demás
aspectos, ajenos por completo al ámbito de conocimiento del Ministerio Fiscal, el
único elemento que podría afectarle es el de la determinación de los titulares de los
bienes expropiados. Pero nada puede aportar el Fiscal cuando su intervención en
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el procedimiento sobreviene a cualquier relación previa con los bienes o sus
propietarios, siendo -al revés- la propia Administración quien ha de facilitar a la
Fiscalía los datos obrantes en el expediente, para que en ejercicio de su misión
constitucional pueda comprobar que el órgano expropiante utiliza y aprovecha
correctamente la información disponible (incluida la aportada por los concurrentes
al levantamiento del acta previa) para asegurar que el procedimiento expropiatorio
se sustancia con plenas garantías, en particular respecto de las personas
mencionadas en el artículo 5 de la Ley.
Una interpretación literal, lógica y teleológica de la norma lleva, por tanto, a excluir
la participación directa del Fiscal en ese acto presencial; e igualmente a descartar
que deba firmar el acta previa, en la medida en que con ello pudiera entenderse
que muestra conformidad con su contenido (descripción de los bienes,
informaciones aportadas por los concurrentes, etc.), generando así confusión sobre
su verdadera posición y la naturaleza y alcance de su actuación en el
procedimiento. De manera que lo que realmente importa es que el órgano
expropiante se cuide de hacer constar en el acta previa y comunicar acto seguido a
la Fiscalía cualquier dato facilitado por los comparecientes que ponga de manifiesto
una situación de las contempladas en dicha norma.
En consecuencia, si el Fiscal es convocado a dicho acto presencial, justificará de
acuerdo con los precedentes argumentos la improcedencia de tal llamamiento,
solicitando expresamente que, una vez formalizada, se le remita copia del acta
previa a la ocupación, en la que, en su caso, deben reflejarse debidamente todos
los datos y circunstancias relativos a la posible concurrencia de un supuesto
contemplado en art. 5 LEF. La notificación del acta al Fiscal acreditará la
intervención de este en el expediente y, en su caso, permitirá el ejercicio de su
función en los términos que describe esta Circular.
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3.2.2 Régimen de recursos en el procedimiento de urgencia
Por lo que se refiere al régimen de recursos, a los efectos de la intervención del
Ministerio Público la diferencia más relevante entre el procedimiento ordinario y el
urgente es que en este último, al prescindirse de la declaración -explícita- de la
necesidad de ocupación, no se contempla un recurso como el previsto en el art. 22
LEF. Ya se ha citado el art. 56.2 REF que, refiriéndose a la declaración de urgente
ocupación, recuerda cómo “En estos casos no será procedente recurso alguno”. A
primera vista, esto obligaría (art. 140 LEF) a esperar a la conclusión del
procedimiento expropiatorio para poder alegar por vía de recurso cualquier lesión
bien parece congruente con la prioridad agilizadora de la ley, presumiblemente
agudizada en el caso de procedimiento urgente, no deja de resultar en cierto modo
contraproducente, al diferir al momento final un eventual efecto anulatorio -y por
tanto retroactivo- de la totalidad de las actuaciones, al menos en cuanto afecten al
titular del derecho lesionado.
El Tribunal Supremo ha declarado sin embargo -en la misma STS de 9 de marzo
de 1993 que se citó en relación con dicho art. 22- que entre los supuestos de
aplicación del art. 106.1 de la Constitución (inexistencia de actos inmunes al control
jurisdiccional cuando “se trata de enjuiciar la legalidad administrativa”), “desde
luego han de incluirse los actos declarativos de la urgencia de la expropiación que
presuponen la posibilidad de inmediata ocupación del bien expropiado -art. 52.1
LEF- como emanación y consecuencia del acuerdo de necesidad de ocupación,
que por ello es susceptible del control, directo y aislado jurisdiccional”. De este
modo, aquellos vicios o defectos que puedan imputarse a esa resolución por la que
se declara la urgente ocupación (art. 52.1), pueden ser objeto del pertinente
recurso (administrativo de alzada -art. 112.1 y 114 Ley 39/2015- y jurisdiccional
contra su desestimación).
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Por el contrario, la jurisprudencia descarta la posibilidad de recurrir autónomamente
el acta previa de ocupación porque “no contiene una determinación que concluya el
expediente expropiatorio, o alguna de sus piezas separadas, para permitir de ese
modo el acceso al proceso contencioso administrativo, sino que lejos de ello no
supone más que un acuerdo o acto de mero trámite, que no decide directa ni
indirectamente el fondo del asunto, ni pone término a la actuación administrativa, ni
hace imposible o suspende su continuación, por lo que no encaja en la categoría
de acto de trámite que decide directa o indirectamente el fondo del asunto,
determina la imposibilidad de continuar el procedimiento, o produce indefensión o
perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos de quien lo soporta …” (STS
de 8 de febrero de 2005, rec. 6997/2000 FJ3).
3.2.3 Incidente de nulidad de actuaciones
Puede ser, no obstante, que el Fiscal considere ya lesionado el derecho de alguno
de los sujetos incluidos en el artículo 5 LEF, por ejemplo, por no haber sido citada
una persona afectada por la expropiación, pudiendo y debiendo serlo, al propio
otorgamiento del acta de ocupación, o como consecuencia de cualquier
irregularidad observada en el acto de levantamiento de esta última o con ocasión
de su lectura. Adoptar una mera posición de espera para poner de manifiesto este
vicio mediante un recurso contra “la resolución que ponga fin al expediente” resulta
tan absurdo como antieconómico, teniendo en cuenta que puede acarrear la
nulidad de todo lo actuado en cuanto pueda afectar a los derechos de esa persona.
Por ello, tratándose precisamente de actos de trámite según la propia doctrina del
Tribunal Supremo que se acaba de citar, el Fiscal que se halle en semejante
tesitura puede valorar la posibilidad de plantear a la Administración la directa
declaración de nulidad de las actuaciones viciadas (incluida el acta previa) al
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amparo del art. 74 Ley 39/2015, con arreglo a lo expuesto al tratar del
procedimiento expropiatorio “ordinario”.
3.3 La posibilidad de intervención de oficio o a petición de los interesados
Los escenarios analizados en los apartados anteriores parten de la premisa,
vinculada obviamente a la concepción originaria y a la práctica aplicativa tradicional
de la norma, de que la intervención del Fiscal en los distintos supuestos que la Ley
contempla se produce a instancia de la Administración expropiante, al observar la
concurrencia de alguna de las situaciones incluidas en el artículo 5 LEF.
La reubicación de esa práctica dentro de los parámetros constitucionales que
pretende la presente Circular exige abrir una perspectiva más amplia a la hora de
asegurar una tutela efectiva -en último término judicial, como se ha explicado- de
los derechos cuya defensa tiene asignada el Fiscal. Desde esa perspectiva, el
tenor literal de la propia norma expropiatoria facilita una interpretación según la cual
se entenderán las diligencias con el Ministerio Fiscal, cuando se dé cualquiera de
las situaciones descritas en el artículo 5 LEF, sin concreción alguna acerca de cuál
pueda ser la fuente o el procedimiento en cuya virtud la existencia objetiva de esa
situación llega a conocimiento de la Fiscalía. De este modo, el silencio de la Ley
abre la posibilidad de que el Ministerio Fiscal actúe también por propia iniciativa
cuando al margen del requerimiento específico de la Administración, detecte la
posible concurrencia de alguno de esos supuestos en que la ley reclama su
intervención.
Ahora bien, esta afirmación requiere ciertos matices. Por los motivos que ya se han
explicado extensamente, relacionados precisamente con ese perfil constitucional
del Ministerio Público, la referencia a su iniciativa propia no debe de ningún modo
considerarse extensiva a su identificación con el papel de interesado, ni el de
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sustituto o representante de los interesados. De acuerdo con esos postulados, la
misión tuitiva del Fiscal justifica, por ejemplo, que si al examinar el expediente a
raíz de una comunicación del órgano expropiante a los efectos del art. 5 LEF, se
observa la existencia de otro u otros supuestos incardinables en dicha norma, la
Fiscalía se lo haga saber a la Administración, instando las actuaciones oportunas.
En cambio, esa misma perspectiva constitucional excluye que el Fiscal se convierta
en intermediario o representante de los interesados o de terceros cuyo deber es
manifestarse directamente en el expediente administrativo. La Fiscalía no debe por
tanto instruir actuaciones paralelas o previas dirigidas a recabar y trasladar a la
Administración informaciones o datos facilitados directamente por quienes deban
ser parte en el expediente expropiatorio o intervenir en cualquier otra condición en
él, sino, llegado el caso, recordar a estas personas su obligación de aportar tales
informaciones y datos al propio expediente. Sin perjuicio, claro está, del uso de la
información recibida en orden al ejercicio de las funciones que corresponden al
Ministerio Público en su propio ámbito de actuación, por ejemplo, en relación con la
protección en el plano civil de las personas con capacidad de obrar judicialmente
restringida.
4. Supuestos legales de intervención del Ministerio Fiscal previstos en el
En las páginas precedentes ya se ha anticipado que la LEF prevé la intervención
del Ministerio Fiscal en tres supuestos reseñados en su artículo 5: la
incomparecencia en el expediente de los propietarios o titulares, la existencia de
una persona con capacidad de obrar limitada que no aparece dotada del
correspondiente mecanismo de complemento de dicha capacidad (términos estos a
los que es dable traducir la mención que la ley circunscribe a los incapacitados sin
tutor o persona que les represente), y, en fin, el carácter litigioso de “la propiedad”.
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Ya se ha explicado también que la doctrina tradicional, plasmada en la práctica de
algunas Fiscalías, venía atribuyendo a la concurrencia de alguno de esos tres
supuestos el efecto de situar formalmente al Ministerio Fiscal en el lugar que
corresponde al afectado en el expediente expropiatorio, y cómo la vigencia de la
Constitución y el EOMF obliga a revisar esa lectura de la norma. Examinados en el
apartado anterior los instrumentos disponibles para articular la intervención del
Fiscal en el procedimiento, se trata ahora de concretar cuál es el contenido posible
de su actuación en cada uno de esos tres supuestos en los que la LEF reclama su
presencia.
4.1. Incomparecencia de los propietarios o titulares
La primera situación descrita en el art. 5.1. LEF consiste en que no comparecieren
en el expediente los propietarios o titulares.
El tenor literal de la norma invita a dos interpretaciones extremas: cabe entender
que se trata exclusivamente de aquellos casos en que, habiendo sido
efectivamente identificado, localizado y notificado o citado el titular o propietario (en
el sentido de los artículos 3 y 4 LEF), este no se presenta -voluntaria o
involuntariamente- en el procedimiento, o, por el contrario, que el Legislador
pretende la sustitución de todo propietario ausente, con independencia de que sea
conocido, haya sido localizado o se le haya comunicado la existencia del
procedimiento.
Sin embargo, si de lo que se trata es, como se ha explicado, de asignar al
Ministerio Fiscal una función tuitiva en relación con el derecho de determinados
ciudadanos a estar informados y a poder tomar parte eficazmente en los
expedientes administrativos que afectan a sus intereses, ninguna de esas dos
lecturas parece atinada.
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4.1.1 Falta de identificación del titular
En primer lugar, la persona mayor de edad y con plena capacidad de obrar que,
debidamente notificada y citada para comparecer en un expediente de expropiación
se abstiene de hacerlo, queda por razones obvias, ya también expuestas, fuera de
ese ámbito de singular tutela que justifica la injerencia del Fiscal en un terreno
característicamente propio del derecho privado como es la defensa de la propiedad
en un estricto plano patrimonial.
Por tanto, si quienes con arreglo a los citados artículos 3 y 4 LEF han de ser
llamados al procedimiento están efectivamente identificados y se les ha notificado
con éxito cualquier actuación que les permita conocer la existencia del expediente,
el Fiscal deberá abstenerse de cualquier intervención, por mucho que no hayan
comparecido en el procedimiento.
Entender que el artículo 5.1. LEF sitúa de forma automática al Fiscal en la posición
de cualquier afectado por la expropiación que no comparezca en el expediente, con
independencia de si este ha sido identificado, localizado o citado, constituye una
interpretación aún si cabe más incompatible con una lectura constitucional de la
norma, puesto que a esa injerencia en el ámbito patrimonial privado se suma una
situación de manifiesta indefensión. La jurisprudencia es clara al exigir que se
agoten las vías de comunicación con el interesado, “no siendo bastante para
garantizar sus derechos el verificar las publicaciones que ordena la legislación
expropiatoria, su citación mediante anuncios o la intervención del Ministerio
Fiscal…” (STS de 14 junio de 1995 Tribunal Supremo Sala 3ª, rec. 1952/1992 FJ4,
ya mencionada).
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Por ello es imprescindible examinar cada uno de esos supuestos y determinar qué
puede y qué debe hacer el Fiscal en cada caso.
La falta de identificación del titular de un bien puede deberse a una insuficiente o
incorrecta actividad de indagación. Por ello han de examinarse cuidadosamente las
actuaciones que el órgano expropiante ha desplegado, con el fin de comprobar que
actuó con la diligencia exigible tanto en el cumplimiento de las exigencias de
publicidad -identificación correcta de las fincas, etc.- como especialmente en la
consulta de los registros a los que aluden los artículos 3 y 4 LEF, sin olvidar la
mención final del art. 3.2 a quienes aparezcan pública y notoriamente como
propietarios.
Es muy importante subrayar que del artículo 3 LEF se desprende un orden
preceptivo de prioridades para la búsqueda, al exigir que “salvo prueba en
contrario” la Administración considere titular o propietario a quien conste con este
carácter “en registros públicos que produzcan presunción de titularidad, que solo
puede ser destruida judicialmente”. Sin embargo, en la práctica no es infrecuente
que los órganos expropiantes se limiten a consultar los registros fiscales, en
particular el Catastro, de modo contrario a lo que establece la norma y tal y como
ha declarado la jurisprudencia del TS. Esa práctica es contraria a la norma y así lo
ha declarado reiteradamente el Tribunal Supremo (por todas, STS de 26 de enero
de 2005, rec. 2026/01, y 1-12-2008, rec. 3910/2005).
Comprobado que el Registro de la Propiedad y, en su defecto, los registros fiscales
no arrojan datos útiles para la identificación o localización del interesado, deben
agotarse, de acuerdo con el mismo art. 3 LEF, otras vías eventualmente
reveladoras del ejercicio público y notorio de la propiedad, por lo que el Fiscal debe
vigilar en estos casos que se hayan efectuado y documentado en el expediente las
pertinentes comprobaciones dirigidas a obtener cualquier dato -facturas de
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consumos, pago de tasas o precios públicos, etc.- que permita averiguar quién
actúa como titular del bien.
Un supuesto singular es el del titular identificado pero fallecido. En estos casos
será pertinente comprobar si la Administración ha llevado a cabo alguna actuación
para localizar a los posibles herederos. Conviene recordar al respecto que en el
Ministerio de Justicia se lleva no solo un registro de actos de última voluntad sino
también otro de Actas de Notoriedad de declaración de herederos abintestato, que
pueden aportar información valiosa.
En suma, la omisión o la incorrecta práctica de las actuaciones dirigidas a
comprobar la titularidad, o de los trámites de información pública que la Ley exige -
con el fin, entre otros, de facilitar la presentación espontánea de los afectados-,
determinan una clara infracción del derecho de los interesados a comparecer en el
procedimiento administrativo y disfrutar en él de las garantías que les reconocen la
propia LEF, y más genéricamente el art. 53 L. 39/2015; y con ello, una potencial
vulneración de su derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.
Por ello, el Fiscal que reciba una comunicación al amparo del artículo 5 LEF por
razón de incomparecencia de los titulares debe comprobar en todo caso, cualquiera
que sea el motivo al que la Administración atribuya esa incomparecencia, que se
ha dado el debido cumplimiento a las exigencias legales citadas, instando en su
caso su correcta ejecución o interponiendo el recurso que proceda conforme a lo
indicado en esta Circular.
Por último, cabe la posibilidad de que el órgano expropiante concluya, tras las
oportunas pesquisas, que ciertamente el bien expropiado carece de titular
conocido. En tal caso el Fiscal debe contemplar la posibilidad de que resulte
aplicable, en función de las concretas circunstancias concurrentes, el artículo 17 de
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la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones
Públicas:
Artículo 17. Inmuebles vacantes.
1. Pertenecen a la Administración General del Estado los inmuebles que carecieren
de dueño.
2. La adquisición de estos bienes se producirá por ministerio de la ley, sin
necesidad de que medie acto o declaración alguna por parte de la Administración
General del Estado. No obstante, de esta atribución no se derivarán obligaciones
tributarias o responsabilidades para la Administración General del Estado por razón
de la propiedad de estos bienes, en tanto no se produzca la efectiva incorporación
de los mismos al patrimonio de aquélla a través de los trámites prevenidos en el
párrafo d) del artículo 47 de esta ley.
3. La Administración General del Estado podrá tomar posesión de los bienes así
adquiridos en vía administrativa, siempre que no estuvieren siendo poseídos por
nadie a título de dueño, y sin perjuicio de los derechos de tercero.
4. Si existiese un poseedor en concepto de dueño, la Administración General del
Estado habrá de entablar la acción que corresponda ante los órganos del orden
jurisdiccional civil.
En este singular supuesto, cuando el órgano expropiante forme parte de la
Administración General del Estado, el Fiscal deberá limitarse a advertir de la
circunstancia expuesta, a los efectos de que resuelva sobre la eventual
procedencia de dejar sin efecto el procedimiento expropiatorio. Si se trata de otra
Administración, deberá ponerlo en su conocimiento a los efectos de que la
Administración titular sea tenida, con las consecuencias a que haya lugar, por
propietaria del bien.
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4.1.2 Falta de localización del titular
La falta de localización de los titulares correctamente identificados puede traducirse
también en la lesión de su derecho a intervenir en el procedimiento. En estos
casos, tras haber comprobado que la identificación se ha efectuado correctamente
según lo indicado en el apartado anterior, procede examinar las actuaciones
llevadas a cabo por el órgano expropiante para localizar a la persona en cuestión.
La falta absoluta de constancia en los registros consultados de un domicilio o la
frustración de las notificaciones porque el interesado no reside realmente en el que
conste, constituyen causa bastante si el Fiscal comprueba que la actuación
administrativa dirigida a la búsqueda ha sido razonablemente proporcionada para
considerar que el interesado en cuestión es ilocalizable. En el caso de que esa
imposibilidad de localización se ponga de manifiesto como consecuencia del
fracaso de los intentos de notificar, la actuación de la Administración habrá de
valorarse principalmente en función del cumplimiento de las exigencias que sobre
esta materia se exponen en el apartado siguiente.
Hay que recordar en este punto que para los supuestos de urgencia de la
entregará la cédula al inquilino, colono y ocupante del bien de que se trate, sin
perjuicio de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo quinto de esta Ley”.
Nótese el alcance de esta última remisión: la entrega de la cédula a los poseedores
u ocupantes no significa que pueda prescindirse en el procedimiento de los titulares
del bien. Si estos no comparecen procede la intervención del Fiscal, que deberá
dar cumplimiento a cuanto se establece en esta Circular para el supuesto de
incomparecencia.
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4.1.3 Régimen de notificaciones
Por lo que se refiere al régimen de notificaciones, parece pertinente recordar que el
REF establece algunas normas específicas en la materia, en concreto respecto del
acuerdo de necesidad de ocupación (art. 20). En todo caso resulta de aplicación,
en general, el régimen establecido por los artículos 40 y siguientes de la Ley
39/2015. En este punto hay que hacer también especial referencia a la novedosa
normativa sobre identificación y medios de representación contenida en el Título I
de dicha Ley, y a cuanto en ella se dispone sobre utilización y funcionamiento de
las sedes electrónicas de las Administraciones Públicas, si bien es obvio que los
cambios en el procedimiento de notificación no afectan a la determinación de los
actos que han de notificarse, ni al contenido de la notificación, ni por supuesto a los
sujetos que deben ser notificados conforme a la LEF y su Reglamento, por lo que la
novedad no incide específicamente en el objeto de la presente Circular.
Sí cabe recordar, con carácter general, que el Tribunal Constitucional (por todas,
STC nº 133/2009, de 1 de junio, FJ 4) considera “aplicable a las notificaciones
administrativas su doctrina sobre la necesidad de emplazamiento personal de todos
los interesados en los procesos judiciales, siempre que ello sea factible, en la
medida en que la defectuosa realización de los mismos puede impedir la
impugnación de los actos administrativos, con lo que se cercena la posibilidad de
que sean revisados judicialmente y se priva, en consecuencia, al recurrente de
obtener una tutela judicial efectiva (…) (STC nº 291/2000, de 30 de noviembre, FJ
5)”.
Un buen resumen de las consecuencias que arrastra ese traslado de garantías al
ámbito administrativo se recoge en la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-
Administrativo de la Audiencia Nacional de 21 de enero de 2016 (rec. 177/2013),
que por su interés compilatorio cabe reproducir aquí: “La buena fe (…) no sólo
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resulta exigible a los administrados, sino también a la Administración. En particular,
esta buena fe obliga a la Administración a que, aun cuando los interesados no
hayan actuado con toda la diligencia debida en la comunicación del domicilio (bien
porque no designaron un domicilio a efectos de notificaciones, bien porque los
intentos de notificación en el indicado han sido infructuosos), antes de acudir a la
notificación edictal o mediante comparecencia, intente la notificación en el domicilio
idóneo, bien porque éste consta en el mismo expediente (SSTC 76/2006, de 13 de
marzo, FJ 4; y 2/2008, de 14 de enero, FJ 3), bien porque su localización resulta
extraordinariamente sencilla, normalmente acudiendo a oficinas o registros públicos
(SSTC 135/2005, de 23 de mayo, FJ 4; 163/2007, de 2 de julio, FJ 3; 223/2007, de
22 de octubre, FJ 3; 231/2007, de 5 de noviembre, FJ 3; y 150/2008, de 17 de
noviembre, FJ 4)”.
Esa doctrina exigente de una conducta proactiva de la Administración en la
búsqueda de los afectados por el expediente expropiatorio ha de ser
convenientemente tenida en cuenta por el Ministerio Fiscal a la hora de responder
a la llamada del órgano expropiante.
En todos los casos de los anteriores apartados la intervención del Ministerio Fiscal
debe contraerse, como ya se ha expuesto, a requerir a la Administración para que,
anulando si resulta imprescindible los trámites defectuosamente llevados a cabo,
proceda a cumplimentar correctamente las actuaciones conducentes a la debida
identificación, localización y notificación de las personas que han de intervenir en el
expediente, con arreglo a las normas de la LEF, de su Reglamento y de la Ley de
Procedimiento Administrativo Común.
Con el fin de asegurar la eficacia de su actuación el Fiscal deberá, además,
asegurarse de que ulteriormente se le notifica la resolución del incidente o la que
ponga fin al procedimiento, de modo que pueda comprobar la adecuada ejecución
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de las actuaciones solicitadas, con el fin de poder reaccionar en consecuencia. De
este modo, si hubiera tenido conocimiento de la irregularidad en un momento inicial
del expediente, al tiempo de requerir al órgano expropiante para su subsanación
interesará que se le notifique, una vez formalizada, el acta de declaración de
necesidad de la ocupación, en su caso, o el acta previa de ocupación. En otro caso
podrá valorar, como se expuso en su momento, la posibilidad de recurrir
directamente en alzada -y en vía judicial- contra estas resoluciones, tal y como se
ha descrito en los respectivos apartados.
Debidamente agotadas sin éxito todas las vías para identificar, localizar o notificar
el procedimiento a los titulares de los bienes o derechos expropiados, procede la
consignación del justiprecio de acuerdo con los artículos 50 LEF y -más claramente
aún- 51.1 REF, que dispone que “Se consignará la cantidad a que asciende el justo
precio en los casos siguientes: (…) c) Cuando comparezca el Ministerio fiscal, de
acuerdo con lo dispuesto en el artículo quinto de la Ley”.
Así deberá instarlo por tanto el Fiscal. Pero ya se han expuesto las razones por las
que, al margen de esa mera solicitud, deberá abstenerse de cualquier otra
intervención en cualesquiera tareas dirigidas a su cuantificación (tasaciones, etc.) y
pago, que operan en la esfera estrictamente patrimonial del interesado.
Debidamente agotados -aun sin éxito- los recursos para asegurar la presencia de
este en el procedimiento, y preservado por tanto su derecho a comparecer en el
expediente, donde en su caso podrá efectuar las reclamaciones pertinentes, hay
que reiterar -y así se le recordará al órgano expropiante, llegado el caso- que, pese
al tenor de la norma preconstitucional, la misión del Ministerio Público no incluye la
defensa y representación de los intereses patrimoniales de personas con plena
capacidad de obrar en un expediente administrativo.
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Cabe en fin la posibilidad de que, con ocasión del examen de las actuaciones por
cualquiera de los motivos previstos en la ley, el Fiscal observe irregularidades o
errores de identificación, localización o citación determinantes de la
incomparecencia de algún interesado o que de otro modo pueden afectar al
efectivo ejercicio de sus derechos. Como ya se ha señalado, aunque la LEF no
contempla una intervención de oficio, la misión genérica de tutela de los derechos
de los ciudadanos exige que lo ponga de manifiesto al órgano expropiante,
instando las actuaciones oportunas. Nótese que, incluso en el peor de los casos
-que se desatienda la pretensión de la Fiscalía- esta intervención nunca será
estéril, puesto que impedirá al órgano expropiante alegar, frente a una eventual
reclamación posterior de los legítimos titulares, buena fe o falta de conocimiento
respecto del error cometido o del defecto detectado.
De todos modos, esto no quiere decir -y es importante subrayarlo- que, más allá de
esa posible detección ocasional de un defecto de procedimiento, el Fiscal tenga el
deber de comprobar de forma sistemática que todos los afectados por la
expropiación que tienen derecho a que se entienda con ellos el expediente han
sido debidamente identificados y notificados. Aparte de que por evidentes razones
tramitador auxiliar del órgano expropiante, hay que señalar que ese control
generalizado solo sería posible si la Administración viniera obligada a dar traslado
al Fiscal de todos los procedimientos de expropiación, lo que no se corresponde ni
4.2 Existencia de propietarios o titulares con discapacidad y sin tutor o
persona que los represente
El segundo supuesto de intervención del Fiscal en el procedimiento de
expropiación, con ser el que resulta más fácil de comprender y justificar desde una
óptica actual y constitucional de la misión del Ministerio Público, exige acotar
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algunos aspectos tanto de la definición del supuesto mismo como de la finalidad
que se puede atribuir a la norma en ese contexto de actualidad.
hoy ha de entenderse referida a todas las personas discapaces que carezcan de
apoyo que complementen su capacidad jurídica, en los supuestos que
respectivamente contempla el Código Civil, y tan solo en la medida en que la
decisión judicial de modificación de la capacidad pueda afectar al ejercicio de los
derechos del propietario o titular de un bien en el procedimiento expropiatorio.
Es además razonable entender, de nuevo desde una perspectiva actual del
problema, que, aunque la LEF no los cite expresamente, deben considerarse
incluidos también en el ámbito de aplicación de esta norma los menores que
carezcan de representación legal. Es cierto que en nuestros días esa carencia del
oportuno mecanismo de sustitución o complementación de la capacidad resulta
estadísticamente improbable, en particular en el caso de los menores cuya tutela
en caso de desamparo se defiere, como es sabido, automáticamente a cargo del
Ente Público correspondiente (art. 239 del CC). Pero de todos modos no es
imposible que en determinadas circunstancias pueda darse la situación prevista en
el art. 5 LEF -por ejemplo, por desconocerse hasta el momento la situación de
desamparo del menor-, de modo que incluso conforme la legislación civil aplicable
el mecanismo de cierre de la tutela de los derechos de estas personas sea,
Pese a esa relectura actualizadora del supuesto contemplado por la norma, resulta
no obstante inevitable reconocer la dificultad de encaje que presentan algunos de
los objetivos perseguidos por el Legislador de 1954 en el modelo actual de
protección de los derechos de las personas más vulnerables.
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Como se ha expuesto, en estos casos la LEF busca esencialmente simplificar el
trámite, allanando el camino al procedimiento de determinación y consignación del
justiprecio que, en definitiva, se lleva a cabo sin intervención del titular del bien, lo
que a su vez deja franca la vía para la ocupación inmediata del bien expropiado.
Por si el propósito del Legislador no quedase suficientemente claro, el artículo 6
los bienes que administren o disfruten se considerarán, sin embargo, autorizados
para verificarlo en los supuestos de la presente Ley. Las cantidades a que ascienda
el justo precio se depositarán a disposición de la autoridad judicial para que les dé
el destino previsto en las Leyes vigentes”.
Es decir, que la Ley por una parte permite con carácter general, mediante la simple
citación del Fiscal, la expropiación inaudita parte de bienes cuyos titulares tienen la
capacidad de obrar modificada judicialmente, pero carecen de tutor o curador, y,
además, exista o no organismo de protección, dispensa de la necesidad de
autorización judicial si esta fuera exigible para los actos de disposición patrimonial
de la persona de que se trate.
Pues bien, la posibilidad de que el Fiscal se enfrente a este tipo de situaciones
choca, como ya se ha subrayado también, con la naturaleza eminentemente
económica y patrimonial de los intereses en juego. En la normativa actual el papel
reservado al Ministerio Público en relación con los menores y con los mayores con
capacidad de obrar limitada se contrae esencialmente (vid. los citados arts. 238 y
modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia) a instar y
facilitar la pertinente provisión de los instrumentos legales de protección, pero no a
ejercer por sí mismo esas funciones tuitivas.
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Por consiguiente, esa misma deberá ser la orientación del papel de la Fiscalía en
estos supuestos mencionados por la LEF. De acuerdo con esa lógica, en caso de
que la Administración ponga en conocimiento del Fiscal que una persona menor de
edad o necesitada de un complemento de apoyo en su capacidad jurídica aparece
como parte interesada en el expediente y carece del pertinente mecanismo de
apoyo que complemente su capacidad, el Fiscal especialista en materia
contencioso-administrativa, que previsiblemente será quien reciba esa
comunicación, deberá de inmediato informar, facilitándoles los antecedentes
necesarios, a los Fiscales especialistas en protección de menores o en
discapacidades, según los casos, con el fin de que a la mayor brevedad posible
puedan adoptar o instar en vía judicial, si procede, la adopción de la medida
pertinente para asegurar la defensa de los intereses patrimoniales del afectado en
el proceso expropiatorio. Esta actuación se pondrá simultáneamente en
conocimiento de la Administración expropiante, a la que por conducto del Fiscal de
contencioso-administrativo se informará, en su caso, de las decisiones adoptadas,
debiendo igualmente asegurarse el Fiscal especialista que corresponda (menores o
discapaces) de que las resoluciones judiciales que en su caso recaigan sean
notificadas directamente a dicha Administración o, en su defecto, que le sean
trasladadas a través de la propia Fiscalía. Se trata, en definitiva, de procurar que a
la mayor brevedad posible los intereses económicos del expropiado obtengan la
debida tutela en el expediente administrativo.
A tal fin resulta evidentemente imprescindible un ágil y eficaz funcionamiento de los
mecanismos de coordinación interdisciplinar entre las distintas especialidades
implicadas dentro de cada Fiscalía. Por ello, los Fiscales Jefes deberán adoptar las
medidas necesarias para facilitar y asegurar el eficaz desempeño de esta tarea.
Cabría en fin plantearse si, en tanto se proveen esas medidas, que ocasionalmente
pueden requerir incluso un procedimiento judicial, el Fiscal puede solicitar la
suspensión del expediente expropiatorio. Si se atiende al tenor de la LEF y a los
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objetivos descritos en su exposición de motivos parece claro que tal posibilidad
resultaría frontalmente contraria el objetivo perseguido por el Legislador y de hecho
la suspensión planteada conduciría prácticamente a una derogación de facto del
procedimiento legal de consignación del justiprecio, que perdería por completo su
razón de ser en la medida en que, provisto el expropiado del oportuno instrumento
de defensa de sus intereses, desaparecería el presupuesto de hecho contemplado
en el artículo 5.1 LEF y, con él, su única consecuencia legal tangible que es, como
se ha dicho, la mencionada consignación.
Pero ya se ha advertido que el propósito esencial de esta Circular es releer el texto
de esa Ley a la luz de la Constitución. Sin duda el sistema de consignación del
justiprecio puede permitir, a posteriori, el ejercicio de acciones -incluida la de
nulidad- en caso de disconformidad con el procedimiento o el resultado de las
operaciones dirigidas a su cuantificación. En este sentido pueden entenderse
preservados los derechos de los afectados, aun cuando su eficaz tutela obligue a
acudir a ese tipo de actuaciones impugnatorias. Sin embargo, excepcionalmente
pueden darse situaciones en las que la privación del bien expropiado o la propia
determinación del justiprecio puedan incidir seriamente en el entorno material,
económico o incluso personal del interesado (piénsese, por ejemplo, en la
expropiación de la vivienda habitual, sin recurso alternativo disponible), generando
una situación de riesgo para sus derechos e intereses de imposible o muy difícil
restitución. En estos supuestos singulares, y atendiendo a las concretas
circunstancias de cada caso, el Fiscal sí podría ponderar la decisión de instar, en
tanto se adoptan las medidas necesarias para asegurar la defensa de los derechos
e intereses del expropiado en el expediente, la suspensión de su tramitación en
cuanto específicamente afecte a esas consecuencias de difícil reparación, siempre
que se den los requisitos que exigen el art. 56 Ley 39/2015 y la jurisprudencia para
la adopción de medidas provisionales.
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Existen precedentes en los que, no obstante, el tenor literal de la LEF, el Tribunal
Supremo ha admitido una medida de suspensión cautelar cuando concurren los
requisitos legalmente exigibles para su adopción. Así, la STS de 6 de octubre de
2011 (rec. 676/2008), decía: “Es cierto que la medida de suspensión del plazo para
resolver sobre el justiprecio adoptada en vía administrativa por el Jurado de
Expropiación no encuentra cobertura en ninguno de los supuestos que relaciona el
artículo 42.5 de la Ley 30/1992. En este sentido, de una lectura aislada del
precepto podría entenderse que la enumeración que éste recoge es cerrada, que
es precisamente lo que sostiene el recurrente cuando expresa que la misma "tiene
un carácter limitativo o de numerus clausus", lo cual implicaría, siguiendo este
planteamiento, la imposibilidad de suspender el procedimiento fuera de los casos
expresamente contemplados en él. Ahora bien, si se hace una interpretación
sistemática de los artículos 42.5 y 72.1 de dicho texto legal, la conclusión a la que
cabe llegar es que, aun no dándose ninguno de los supuestos del artículo 42.5,
cabe la suspensión del procedimiento siempre que se base en el citado artículo 72,
precepto que no precisa qué tipo de medidas provisionales pueden adoptarse. Ello
se debe a que cualquier medida provisional (incluida por supuesto la clásica
suspensión cautelar) es procedente siempre que el órgano administrativo estime
que es oportuna para garantizar la eficacia de la resolución que pudiera recaer.”
La aplicación de los mismos argumentos a los actuales artículos 22 y 56 de la Ley
39/2015 conduce a idéntica conclusión. Y en todo caso conviene recordar que el
art. 22.1.g) Ley 39/2015 contempla la suspensión del procedimiento cuando para
su resolución sea indispensable la obtención de un previo pronunciamiento por
parte de un órgano jurisdiccional. En determinados casos esta norma puede
resultar aplicable, si lo indispensable incluye la tutela de los derechos
fundamentales del afectado frente a situaciones irreversibles o susceptibles de
generar perjuicios de imposible o extraordinariamente difícil reparación.
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4.3 Propiedad litigiosa
La misma filosofía originariamente inspiradora de la presencia del Fiscal en el
procedimiento de expropiación, al servicio de la agilización de sus trámites, tal y
como reiteradamente se ha explicado, condujo sin duda al Legislador a utilizar
también ese instrumento en un supuesto más -el carácter litigioso de los bienes o
derechos expropiados- que, a diferencia de los anteriores, resulta técnicamente
imposible reconducir, con los parámetros constitucionales y legales de hoy en día,
al ámbito de actuación del Ministerio Público.
Huelga reiterar las razones, ya extensamente examinadas, por las que la
pendencia de un conflicto acerca de la titularidad del objeto de expropiación,
cuando quienes participan en la controversia son personas mayores de edad con
plena capacidad de obrar y han sido debidamente notificadas de la existencia del
procedimiento (por definición y por eliminación de los anteriores ese es
exactamente el supuesto descrito en el inciso final del artículo 5.1 LEF) se inscribe
netamente en la intersección de dos áreas igualmente ajenas al ámbito de
actuación del Fiscal: la esfera patrimonial privada de los afectados y el ejercicio de
su derechos como ciudadanos plenamente hábiles para la defensa de sus
intereses frente a la Administración expropiante.
parte en el expediente quienes presenten títulos contradictorios sobre el objeto que
se trata de expropiar”, dejando aún más en evidencia la indefinición del papel del
Fiscal, no da forzosamente cobertura, en una interpretación restrictiva, a todos los
supuestos imaginables de propiedad litigiosa, puesto que la litigiosidad, entendida
como imposibilidad de concreción indubitada y terminante de la titularidad, puede
derivar de situaciones no necesariamente vinculadas a la existencia de títulos
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contradictorios stricto sensu, sino generadas por la mera insuficiencia del título -no
controvertido- para individualizar los derechos de los titulares en el plano
cuantitativo o cualitativo (piénsese, por ejemplo, en las situaciones sucesorias
mortis causa sin partición de la herencia).
Alternativamente, cabría reconducir también estos supuestos a la norma citada
mediante una interpretación más laxa de su texto, que incluso podría resultar más
conforme, si no a la letra, sí a la finalidad de la norma, que sin duda alguna
responde al reiterado propósito del Legislador de eliminar a todo trance cualquier
obstáculo capaz de ralentizar la maquinaria expropiatoria.
En suma, la función que cumple el artículo 5.2 consiste en incorporar al
procedimiento a todos los posibles beneficiarios del justiprecio para no tener que
esperar a que se decida quién lo será finalmente. De hecho, el Tribunal Supremo
ha incluido en este supuesto (ya se ha citado la STS de 1 de diciembre de 2008) la
controversia entre quienes aparecen como titulares en el Registro de la Propiedad
y quienes figuran como propietarios en el Catastro, de modo que la prioridad
impuesta por el artículo 3 LEF a la Administración a la hora de identificar al dueño
no implica que “confluyendo sobre un mismo bien varios interesados habilitados por
títulos diversos, los amparados por el Registro de la Propiedad desplacen
automáticamente a quienes hacen valer una matrícula administrativa o la general y
pública reputación”. Una cosa es, por tanto, a quién debe dirigirse el órgano
expropiatorio, y otra cosa que su título no pueda ser calificado de litigioso frente a
la pretensión de otros interesados. Se trata -prosigue la citada sentencia- de que
“las diligencias se entiendan con las personas que presentan títulos, en principio,
justificativos, para que, en tanto se dilucida ante la jurisdicción competente la
titularidad, el procedimiento siga su curso y, llegado el caso, se consigne el justo
precio a fin de que, en su momento, lo reciba quien resulte ser el legítimo dueño”,
con lo que “se evita así una demora que no haría más que perjudicar el fin de la
expropiación”. Y, además -cabría añadir- se previenen las consecuencias
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anulatorias que podrían derivar de la exclusión del procedimiento de quien
finalmente acabe acreditándose como verdadero propietario.
Pues bien, precisamente por ese motivo -el de la preservación ex lege de los
derechos de todos los interesados-, resulta irrelevante a los efectos que aquí
interesan optar por uno u otro concepto de “bien litigioso”. Desde el momento en
que la propia norma asegura que todos los interesados puedan ejercer sus
derechos en el expediente de expropiación, carece de objeto cualquier intervención
del Fiscal dirigida a la tutela o garantía de los derechos de los ciudadanos frente a
la Administración que, como se ha expuesto repetidamente, constituye la única
justificación actual viable para la presencia del Ministerio Público en estos
procedimientos. Desde ese punto de vista, semejante actuación constituiría, por el
contrario, una inconcebible intromisión en el ejercicio de los derechos de los
afectados.
De ahí que, cuando la Administración requiera la intervención de la Fiscalía en un
supuesto de esta clase, el Fiscal deba limitarse a exponer, en el sentido expuesto,
las razones por las que tal intervención no procede. Sin perjuicio, claro está, de
realizar las observaciones que ocasionalmente estime oportunas en la línea
apuntada en el apartado IV.1, in fine, de esta Circular, en particular las
relacionadas con la falta o insuficiencia de notificación a personas con las que
deban entenderse las actuaciones de acuerdo con los artículos 3 y 4 de la Ley,
aunque su título sea litigioso.
5. Forma de los actos del Ministerio Fiscal y Fiscalías competentes en materia
de recursos
Ya se ha razonado que la presencia del Fiscal en el procedimiento administrativo
de expropiación solo cobra sentido si se conecta a su misión de promover la acción
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de la Justicia en defensa de la legalidad y de los derechos de los ciudadanos. Es la
perspectiva de que eventualmente resulte necesario acudir a los Tribunales para
impetrar la tutela de esos derechos, lo que legitima esa presencia fiscalizadora del
Ministerio Público. Pero a su vez esa proyección postulante ante la Justicia
condiciona la forma en que ha de configurarse la intervención en el expediente
expropiatorio.
El artículo 5 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal dispone en su inciso final
que “También podrá el Fiscal incoar diligencias preprocesales encaminadas a
facilitar el ejercicio de las demás funciones que el ordenamiento jurídico le
atribuye”. Resultando incuestionable, según se acaba de observar, la dimensión
preprocesal de la actuación que el artículo 5 LEF encomienda al Fiscal, no cabe
duda de que deberá llevarse a cabo en todo caso bajo dicha forma de diligencias
preprocesales, que habrán de incoarse así que se reciba la primera comunicación
de la Administración expropiante, dándoles el curso que sea pertinente, ya sea
hasta su conversión en un procedimiento judicial contencioso-administrativo o, si no
es el caso, hasta su archivo por no proceder el ejercicio de acción judicial alguna.
En todo caso, dado que básicamente se trata de proteger los derechos de los
afectados, es importante que las sucesivas actuaciones que resulten relevantes a
tal fin sean documentadas de forma clara y ordenada y, por supuesto, que la
resolución debidamente motivada de conclusión de las diligencias, y todas las
demás que se estimen relevantes para el ejercicio de sus respectivos derechos y
funciones, se comuniquen a los interesados, si estuvieren localizables, y a la
Administración u órgano expropiante.
En relación con la competencia, es práctica generalizada en la actualidad que las
distintas Administraciones, en caso de entender aplicable el artículo 5 LEF, se
dirijan a las Fiscalías Provinciales, y más concretamente a la de la provincia en que
está situado –en su totalidad o en su mayor extensión- el bien objeto de
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expropiación o sobre el que recae el derecho expropiado. Razones organizativas
aconsejan mantener esa práctica en lo que se refiere a la recepción del expediente,
la incoación de las diligencias preprocesales y el examen de las actuaciones, así
como respecto de la intervención del Fiscal en el expediente expropiatorio
solicitando la práctica de actuaciones, la nulidad (vía art. 74 Ley 39/2015) de las
que proceda o interponiendo los pertinentes recursos administrativos.
Sin embargo, cuando con arreglo a las indicaciones de la presente Circular el
Fiscal encargado del expediente considere que procede interponer un recurso
contencioso-administrativo, análogas razones operativas y de organización
conducen a residenciar la decisión de formalizarlo y la tramitación procesal
subsiguiente en la Fiscalía que corresponda al órgano judicial que habrá de
conocer de dicho recurso. Para ello, el Fiscal encargado del despacho del
expediente deberá, a través de su Fiscal Jefe o con arreglo al procedimiento que
este establezca, remitir las actuaciones -guardando copia- a la Fiscalía que
corresponda en función del órgano judicial competente (en general se tratará de la
Fiscalía de la Comunidad Autónoma, pero no es descartable la competencia de la
Audiencia Nacional e incluso la del Tribunal Supremo), adjuntando a dicha
documentación un informe debidamente razonado, expresivo de los fundamentos
fácticos y jurídicos en los que a su juicio debe apoyarse el recurso y de los motivos
por los que entiende que procede su interposición.
Recibida dicha documentación, la Fiscalía competente para interponer el recurso
incoará a su vez diligencias preprocesales, y resolverá al respecto, manteniendo
informada de sus actuaciones y de las resoluciones judiciales que en su caso
recaigan a la Fiscalía de origen. Asimismo, solicitará de esta Fiscalía cuanta
información o documentación complementaria fuera precisa para su actuación.
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6. Ámbito de aplicación de la Circular
Como es sabido y ya se ha apuntado, aparte del régimen general -con la
examinada modalidad urgente- de la LEF, el ordenamiento jurídico español regula
diversos procedimientos especiales -o especialidades procedimentales- aplicables
a la expropiación de determinados bienes o derechos, en función de su naturaleza
o del motivo o finalidad de la expropiación. El Título III de la propia Ley de
Expropiación Forzosa incluye algunos supuestos (expropiación por zonas o grupos
de bienes, por incumplimiento de la función social de la propiedad, de bienes de
valor artístico, histórico y arqueológico, por entidades locales o por razón de
urbanismo, que dé lugar al traslado de poblaciones, por causa de colonización o de
obras públicas, por razones de defensa nacional y seguridad del Estado), y cabría
reseñar otros casos, entre los cuales sin duda el más relevante es el de las
denominadas expropiaciones urbanísticas.
Las especialidades derivadas de esas normas no inciden de manera sustancial en
las consideraciones de la presente Circular. Como puede deducirse de lo expuesto
al tratar de las modalidades ordinaria y urgente del procedimiento general de
expropiación regulado por la LEF, lo relevante desde la perspectiva del Fiscal es
que las actuaciones que requieren la intervención, participación o conocimiento de
los sujetos mencionados en el art. 5 de dicha Ley se lleven a cabo con todas las
garantías necesarias para asegurar la efectividad de sus derechos. Esa pauta
permanece invariable en la medida en que dichas normas especiales, ya sea por
constituir meras variaciones del procedimiento general de la LEF, ya sea por remitir
a sus disposiciones, obviamente incluido el citado art. 5 (vid. art. 42 y siguientes del
vigente Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana), permiten la aplicación
mutatis mutandis de cuanto se ha expuesto en los anteriores apartados.
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En particular, la referencia del mencionado texto refundido de la Ley del Suelo a la
determinación de los interesados con quienes ha de seguirse el expediente (art.
43.3) debe entenderse complementada por el art. 5 LEF, puesto que no tendría
ningún sentido que la intervención tuitiva del Fiscal quedara excluida en un ámbito
especialmente complejo y tan relevante cuantitativamente como es el urbanístico. E
igualmente cabe dar por reproducidas cuantas apreciaciones se han formulado en
relación con las consecuencias de la declaración implícita de necesidad de
ocupación que, conforme a la citada normativa urbanística, resulta directamente de
“la aprobación de los instrumentos de la ordenación territorial y urbanística que
determine su legislación reguladora”.
De modo que en todos estos casos deberán entenderse las diligencias con el
Fiscal tan pronto como el órgano expropiante tenga conocimiento de que concurre
Fiscal deberá actuar conforme a lo previsto en esta Circular, sin perjuicio de las
peculiaridades propias de la modalidad expropiatoria de que se trate.
7. Cláusula de vigencia
A partir de la entrada en vigor de la presente Circular quedarán sin efecto las
Consultas 1/1961, de 23 de noviembre, y la Consulta 17/1966, de 28 de diciembre,
ya que sus respectivos contenidos han quedado abarcados y actualizados por
aquella.
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8. Conclusiones
1ª.- Las previsiones relativas a la intervención del Fiscal en los procedimientos de
expropiación forzosa que contiene el artículo 5 de la vigente Ley de 16 de
diciembre de 1954, deben ser objeto de revisión y reinterpretación conforme a la
misión constitucional que en la actualidad corresponde al Ministerio Público.
2ª.- Esa reinterpretación debe además partir de la base de que la función del Fiscal
es promover la acción de la Justicia en defensa de la legalidad y de los derechos
de los ciudadanos, no intervenir sin más en los procedimientos administrativos. Por
tanto, dicha intervención debe orientarse esencialmente a controlar -para, en su
caso, reclamar en sede judicial- que en el expediente de expropiación se respeten
los derechos y garantías que la ley reconoce a los ciudadanos que se hallan en
3ª.- El momento y el procedimiento concreto para la actuación del Ministerio Fiscal
no se precisan en la norma. En los procedimientos ordinarios, la Administración
puede poner en conocimiento de la Fiscalía la existencia de un supuesto del art. 5
LEF en cualquier momento posterior al que señala el artículo 18. No obstante, la
actuación del Fiscal será distinta según los casos:
a) Si la comunicación se produce antes de la formalización de la declaración de
necesidad de la ocupación, una vez comprobado que en efecto concurre uno de los
supuestos legales de intervención del Ministerio Público, a cuyo fin recabará los
antecedentes necesarios, podrá instar lo que proceda conforme a los criterios de
esta Circular, solicitando que en su momento se le notifique dicha declaración para,
en su caso, proceder a recurrirla.
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b) Si la existencia de una irregularidad que lesione los derechos de los afectados
se detecta a través del propio acuerdo de necesidad de la ocupación, o al examinar
las actuaciones con ocasión de su comunicación, deberá igualmente el Fiscal
recurrirlo si lo estima procedente.
Contra el acuerdo declarando la necesidad de la ocupación cabe recurso de
alzada, y, contra la resolución que lo desestime puede interponerse directamente
recurso-contencioso administrativo, puesto que la jurisprudencia considera
derogada por inconstitucionalidad sobrevenida la norma que excluye dicho recurso
judicial.
Para la interposición de estos recursos el Fiscal podrá recabar del órgano
expropiante los antecedentes que considere necesarios, incluido el expediente
completo, con suspensión del plazo para interponer el recurso. Si la Administración
deniega la documentación o la suspensión se interpondrá el recurso en plazo
alegando, en su caso, indefensión.
c) Si la irregularidad lesiva para los interesados es conocida con posterioridad a la
declaración de necesidad de la ocupación, únicamente será posible recurrir la
resolución que ponga fin al expediente, entendiendo por tal la que cierre la vía
administrativa para el afectado. En todo caso, la legitimación procesal del Fiscal
para interponer este recurso contencioso-administrativo deriva exclusivamente de
4ª.- Sin perjuicio de los mencionados recursos, el Fiscal puede, al amparo del art.
74 Ley 39/2015, instar en cualquier momento la nulidad de aquellos actos de
trámite contra los que no cabe recurso autónomo, de los que a su juicio derive una
a fin de que la Administración pueda en su caso subsanar las irregularidades
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determinantes de esa vulneración o acreditar que no ha tenido lugar. Si se trata de
un acto de trámite contra el que sí cabe recurso es preferible interponerlo
directamente.
5ª.- En los supuestos de urgencia -en particular en el procedimiento regulado por la
propia LEF- el ámbito objetivo y subjetivo de la expropiación se formaliza en el
acta previa a la ocupación. La ley no exige la presencia física de un miembro del
Ministerio Fiscal en ese trámite ni su firma en dicha acta, que además de carecer
de sentido y utilidad pueden inducir a error sobre la naturaleza y el alcance de su
intervención. La misión del Fiscal consiste en asegurar, vistas las aportaciones de
los concurrentes, que el procedimiento expropiatorio se sustancia con plenas
garantías, en particular, respecto de las personas mencionadas en el artículo 5 de
la Ley. Por ello, cuando sea convocado a estos efectos, el Fiscal expondrá a la
Administración la improcedencia de su presencia física e indicará expresamente al
órgano expropiante que, una vez formalizada, debe remitirle copia del acta a los
fines que se acaban de indicar.
6ª.- En estos casos de urgencia, dado que la declaración de necesidad de la
ocupación es previa o implícita, no son aplicables obviamente las indicaciones de la
conclusión 3ª a) y b). Sin embargo, los interesados han de ser identificados y oídos,
y la jurisprudencia reconoce la posibilidad de recurrir la propia declaración de
urgencia de la ocupación.
En relación con las actuaciones posteriores, únicamente queda la posibilidad de
interponer recurso contra el acto que ponga fin al expediente (conclusión 3ª.c,
mutatis mutandis), sin perjuicio de solicitar directamente a la Administración la
nulidad de los actos de trámite (conclusión 4ª), incluida la propia acta previa a la
ocupación, que de acuerdo con la jurisprudencia no es autónomamente recurrible.
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iniciativa de la Administración, una interpretación conforme a la Constitución
conduce a entender que el Fiscal puede intervenir por iniciativa propia siempre que
detecte la posible concurrencia de alguno de los supuestos contemplados en la
norma. Sin embargo, esto no significa que deba ni pueda actuar como intermediario
o representante de los interesados o de terceros cuyo deber es comparecer
directamente en el expediente administrativo, ni incoar o instruir a tal fin
actuaciones previas o paralelas al expediente.
8ª.- Respecto del contenido que en cada caso ha de tener esa intervención del
Ministerio Público, como regla general cabe señalar que:
a) La incomparecencia de los propietarios o titulares únicamente debe dar lugar a
la intervención activa del Fiscal cuando se deba a que dichas personas no hayan
sido debidamente localizadas, citadas o notificadas. La ausencia voluntaria o
involuntaria de mayores de edad con plena capacidad de obrar que conocen o
están en condiciones de conocer la existencia del expediente queda fuera del
ámbito de tutela de los derechos de los ciudadanos que corresponde al Ministerio
Público.
El Fiscal debe comprobar que los interesados han sido debidamente identificados
norma se desprende, las sucesivas vías de determinación del titular, e indagando,
si este hubiera fallecido, la identidad de sus causahabientes. Tratándose de
inmuebles es siempre preceptiva y prioritaria la consulta del Registro de la
Propiedad.
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Igualmente debe cerciorarse del debido cumplimiento de los trámites de
información pública, orientados a facilitar la comparecencia espontánea de los
afectados por la expropiación.
Si, realizadas las oportunas pesquisas, se obtiene la conclusión de que el bien
carece de propietario conocido, el Fiscal deberá contemplar la posible aplicación al
caso del art. 17 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las
Administraciones Públicas.
En caso de que el titular identificado no haya sido localizado, el Fiscal debe
también comprobar que el órgano expropiante ha agotado razonablemente todas
los casos de urgencia de la ocupación, que no excluye el deber de la
Administración de localizar y notificar a los titulares.
El fracaso de los intentos de notificar al interesado las resoluciones que le afecten
exige comprobar la correcta aplicación de las normas especiales que establece el
REF y el régimen general derivado de la Ley 39/2015, todo ello con arreglo a las
exigencias que en materia de notificaciones establece la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional.
En todos estos supuestos el Fiscal deberá requerir a la Administración para que,
anulando si resulta imprescindible los trámites viciados, proceda a cumplimentar
correctamente las actuaciones que procedan. Asimismo, debe solicitar de forma
expresa que se le notifique la resolución del incidente o la que ponga fin al
procedimiento, de modo que pueda comprobar la adecuada ejecución de las
actuaciones solicitadas, con el fin de interponer, si procede, los recursos indicados
en esta Circular.
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Agotadas sin éxito todas las vías para lograr la comparecencia del interesado, el
Fiscal se limitará a instar la consignación del justiprecio conforme a los artículos 50
LEF y 51 REF. En ningún caso corresponde al Ministerio Público practicar
actuaciones dirigidas a la localización de los afectados o la notificación o traslado a
estos de los actos administrativos, ni tampoco intervenir en cualquier otro trámite
posterior, en particular, los que tengan que ver con la determinación, el cálculo o la
consignación de dicho justiprecio.
b) La referencia de la LEF a los “incapacitados sin tutor o persona que les
represente” ha de entenderse a todas las personas cuya capacidad puede ser
complementada y a los menores que no cuenten, por el motivo que fuere, con la
representación o apoyo necesario para completar dicha capacidad de obrar.
Cuando el Fiscal que conozca del expediente, que normalmente será de la
especialidad contencioso-administrativa, estime que, en efecto, se da la situación
descrita en la norma, lo comunicará, junto con los antecedentes necesarios a los
fiscales especialistas en materia de protección de menores o discapaces, según el
caso, a fin de que puedan adoptar o instar en vía judicial, si ha lugar a ello, la
adopción de la medida pertinente para asegurar la defensa de los intereses
patrimoniales del afectado en el proceso expropiatorio. Esta actuación se pondrá
en conocimiento de la Administración, sin perjuicio de asegurarse de que las
resoluciones judiciales que en su caso recaigan le sean directamente notificadas o
trasladadas por la propia Fiscalía al órgano expropiante.
Los Fiscales Jefes deberán habilitar los mecanismos de coordinación
interdisciplinar pertinentes para asegurar un ágil y efectivo desempeño de esta
tarea.
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En aquellos casos en que la concurrencia de circunstancias excepcionales de las
que pueda resultar un perjuicio de imposible o muy difícil reparación para los
intereses del afectado, el Fiscal podrá instar la suspensión del procedimiento
administrativo siempre que se den los requisitos que exigen el art. 56 de la Ley
39/2015 y la jurisprudencia para la adopción de medidas provisionales. Asimismo,
el art. 22.1.g) de dicha Ley contempla la suspensión del procedimiento cuando para
su resolución sea indispensable la obtención de un previo pronunciamiento por
parte de un órgano jurisdiccional.
cualquiera que sea el concepto de litigiosidad que se emplee a tal efecto, resultan
completamente ajenos al ámbito de la misión constitucional del Fiscal cuando
quienes participan en la controversia son mayores de edad con plena capacidad de
obrar.
Por ello, si la Administración requiere la intervención de la Fiscalía en un supuesto
de esta clase, el Fiscal debe limitarse a informar en el sentido de que, con arreglo a
la normativa constitucional y legal vigente, y de acuerdo con los razonamientos
expuestos en esta Circular, no corresponde al Ministerio Público intervenir en el
procedimiento. Sin perjuicio no obstante de realizar las observaciones que
procedan, en particular las relacionadas con la falta o insuficiencia de notificación a
personas con las que deban entenderse las actuaciones de acuerdo con los
9ª.- Dado que la intervención del Fiscal en el procedimiento expropiatorio solo
puede justificarse en virtud de su misión constitucional de promover la acción de la
Justicia en defensa de la legalidad y de los derechos de los ciudadanos, todas las
actuaciones relativas a dicha intervención se documentarán y tramitarán bajo la
forma de diligencias preprocesales, conforme a lo previsto en el artículo 5 párrafo
último del EOMF.
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Las sucesivas actuaciones, en cuanto resulten relevantes para la eficaz tutela de
los derechos de los afectados, deberán comunicarse a los interesados, si
estuvieren localizables, y a la Administración u órgano expropiante.
10ª.- Razones operativas aconsejan que las Fiscalías Provinciales o de Área,
según los casos, sigan asumiendo la tramitación de dichas diligencias
preprocesales, interponiendo en su caso los pertinentes recursos administrativos.
En cambio, cuando con arreglo a las indicaciones de la presente Circular el Fiscal
encargado del expediente considere que procede interponer un recurso
contencioso-administrativo, deberá, a través de su Fiscal Jefe o con arreglo al
procedimiento que este establezca, remitir las actuaciones junto con un informe
debidamente razonado a la Fiscalía que corresponda en función del órgano judicial
competente, que decidirá al respecto, manteniendo informada de sus actuaciones y
de las resoluciones judiciales que en su caso recaigan a la Fiscalía de origen.
11ª.- Los criterios expuestos en esta Circular son aplicables, mutatis mutandis, a
los distintos procedimientos especiales -o especialidades procedimentales- que se
regulan tanto en el Título III de la LEF como en las diversas normas sectoriales, en
particular en materia urbanística.
Madrid, 18 de marzo de 2019
LA FISCAL GENERAL DEL ESTADO
María José Segarra Crespo
EXCMOS/AS E ILMOS/AS SRES/AS FISCALES DE SALA, FISCALES
SUPERIORES, FISCALES JEFES PROVINCIALES Y DE ÁREA
