STS, 8 de Abril de 1998
| Ponente | D. ELADIO ESCUSOL BARRA |
| Número de Recurso | 185/1995 |
| Procedimiento | RECURSO ORDINARIO |
| Fecha de Resolución | 8 de Abril de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Abril de mil novecientos noventa y ocho.
Visto el recurso contencioso-administrativo arriba indicado, interpuesto por DON Agustín, representado por el Procurador de los Tribunales Don José Barragués Fernández, contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 29 de diciembre de 1.994, por el que se impuso al recurrente la sanción de TRES MILLONES DE PESETAS por la infracción definida en el artículo 31.4.a), en relación con el artículo 25.1, preceptos ambos de la Ley de Carreteras de 29 de julio de 1.988 y sancionada en el artículo 33.1 de dicha Ley.
Es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Abogado del Estado.ANTECEDENTES DE HECHO
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La representación procesal de DON Agustín, mediante escrito de fecha 9 de marzo de 1.995, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 29 de diciembre de 1.994, por el que se impuso al recurrente la sanción de TRES MILLONES DE PESETAS por la infracción definida en el artículo 31.4.a), en relación con el artículo 25.1, preceptos ambos de la Ley de Carreteras de 29 de julio de 1.988 y sancionada en el artículo 33.1 de dicha Ley.
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Mediante escrito de fecha 21 de julio de 1.995, la representación procesal del actor formuló la correspondiente demanda, mediante la que, tras expresar que estaba realizando obras de reparación y mejora, termina solicitando que se deje sin efecto la sanción por entender que adolece de vicios de nulidad y de anulabilidad; que vulnera los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad, además de haberse vulnerado los artículos 3 y 16.3 del Real Decreto 1.398/93. Finalmente solicita que se declare la caducidad del expediente administrativo.
El Abogado del Estado, representando y defendiendo a la Administración General del Estado, contestó a la demanda por escrito de fecha 5 de octubre de 1.995, solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso contencioso-administrativo.
Ninguna de las partes solicitó el recibimiento del pleito a prueba.
Las partes en sus escritos de conclusiones, reiteraron las peticiones hechas en los escritos de demanda y de contestación a la misma.
Por providencia de fecha 20 de octubre de 1.997 se señaló el día 1 de abril de 1.998 para deliberación, votación y fallo, en cuya fecha tuvieron lugar dichos actos procesales. Por dicha providencia se designó Ponente al Magistrado Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra.
Son datos relevantes que constan en el expediente administrativo sancionador, los siguientes:
a). Que DON Agustínestaba construyendo obra de ampliación de un edificio de su propiedad a la altura del P.K. NUM000, margen derecho, de la carretera N-550 La Coruña-Tuy. El edificio en el que se realizaban las obras está situado en zona de afección, a 13,50 metros de la arista de la calzada y a 9,50 metros de la línea de explanación.
b). Que las obras se realizaban sin licencia alguna.
c). Que iniciado el correspondiente expediente sancionador, el denunciado formuló alegaciones reconociendo los hechos, diciendo que la obra la había comenzado hacía seis meses; que constituía su vivienda habitual, y que si tenía que demoler lo construido supondría dejar a su familia en la indigencia.
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La Ley de Carreteras de 29 de julio de 1.988, tipifica como infracción administrativa muy grave el hecho de realizar obras, instalaciones o actuaciones no permitidas entre la arista exterior de la explanación y la línea de edificación, llevadas a cabo sin las autorizaciones o licencias requeridas (arts. 31.4.a), cuya infracción está sancionada en la Ley con la multa de 1.000.001 a 25.000.000 de pesetas (art. 33.1).
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La parte recurrente, en la demanda, alega que, a su juicio, la Administración, vulneró las normas del procedimiento sancionador, por lo que se produjo la caducidad del mismo (vulneración del art. 43.4 de la Ley 30/92, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y el artículo 20.6 del Real Decreto 1.398/1.993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para ejercicio de la potestad sancionadora); que la Administración vulneró los artículos 62.1 y 63.1 de la LRJAPC, así como que vulneró los artículos 3 y 16.3 del Real Decreto 1.398/1.993, de 4 de agosto. En cuanto al fondo del asunto, el recurrente alega que las obras que realizaba eran las de reparación y mejora de carácter obligatorio conforme a la Ley del Suelo, y que la sanción impuesta no se ajusta a derecho.
Todos los alegatos de la parte demandante deben ser desestimados, por las siguientes razones:
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La demandante, en su demanda y en su escrito de conclusiones, en su defensa, alega, que el procedimiento debió haber terminado por caducidad porque la Administración no resolvió en el plazo que señala la Ley. La caducidad del procedimiento sancionador está en función del plazo en que la Administración debe resolver el procedimiento. La Ley 30/1.992, en los preceptos que dedica a la potestad sancionadora, guarda silencio; pero dicha Ley en su artículo 42.1, párrafo primero, dispone que la Administración está obligada a dictar resolución expresa sobre cuantas solicitudes se formulen por los interesados así como en los procedimientos iniciados de oficio cuya resolución afecte a los ciudadanos o a cualquier interesado. Dicho precepto, en su párrafo segundo, exceptúa de la obligación de resolver, entre otros supuestos, en el caso de que se produzca la caducidad del procedimiento administrativo. Según dicha Ley el plazo máximo en el que la Administración debe resolver es el de tres meses, salvo que la norma específica aplicable establezca otro plazo (art. 42.2 LRJAPC). Pues bien, el procedimiento sancionador, que se inicia en todo caso de oficio (art. 11.1 del Real decreto 1.398/1.993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora), en su artículo 20.6 dispone que si transcurridos seis meses desde el inicio del procedimiento sancionador, no hubiere recaído resolución en el mismo, comenzará el cómputo del plazo de caducidad de treinta días que se contiene en el artículo 43.4 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, salvo que el procedimiento se paralizare por causa imputable al interesado. Es necesario, por lo tanto, verificar el cómputo para determinar si, tal como defiende el recurrente, puede considerarse que el procedimiento hay que considerarlo caducado por hecho imputable a la Administración. La respuesta es negativa por lo siguiente: el primer plazo, es decir el plazo al que se refiere el artículo 20.6 del Real Decreto 1.398/1.993, es un plazo que viene expresado por meses, por lo que en el caso que nos ocupa terminó el día 27 de noviembre de 1.994; pero el segundo plazo, es decir el plazo referente a la posibilidad de estimar la caducidad del procedimiento viene expresado por días (art. 43.4 de la LRJAPC), con lo que hay que computar este plazo contando únicamente los días hábiles; pues bien, como en el caso que resolvemos la resolución del Consejo de Ministros de produjo el día 29 de diciembre de 1.994, quiere decirse que se produjo el día 26 del plazo de 30 días que la ley señala para que se hubiere producido la caducidad alegada por la parte recurrente. Es de consignar que el procedimiento sancionador no ha estado interrumpido ni por causa imputable a la Administración, ni por causa imputable al denunciado o interesado. Por lo tanto, este primer alegato, no puede ser estimado.
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Alega el recurrente que la Administración vulneró los artículos 62.1 y 63.1 de la LRJAPC. Respecto del artículo 62.1, el alegato lo concreta el actor a la vulneración del apartado e), afirmando que la Administración prescindió total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido. El precepto que se invoca por el demandante, se está refiriendo a que la Administración no puede olvidar los trámites esenciales propios del procedimiento sancionador. Y en el caso que resolvemos, la Administración, no olvidó ninguno de los trámites, pues inició el expediente de oficio, formuló cumplido pliego de cargos y facilitó la posibilidad de alegaciones que el interesado formuló, se hizo la correspondiente propuesta de resolución y fue debidamente notificada al interesado. Como consecuencia a la notificación efectuada, el interesado, mediante escrito de fecha 14 de diciembre de 1.994, es decir, con anterioridad a dictarse la resolución impugnada, formuló su escrito de alegaciones. Y si bien el acto administrativo impugnado no hace referencia a dicho escrito de defensa, no por ello vulneró la Administración el artículo 19 del Real Decreto 1.398/93, de 4 de agosto, toda vez que el interesado reconoció los hechos a lo largo del procedimiento administrativo y en el trámite de audiencia, por lo que el órgano administrativo sancionador solo tuvo en cuenta los hechos reconocidos, las alegaciones y las pruebas aducidas por el interesado con anterioridad a dicho escrito, cuyo contenido es acorde con aquéllas. No podemos estimar, por tanto, que el acto adolezca del vicio de nulidad radical.
Respecto del artículo 63.1 de la LRJAPC, tenemos que empezar consignando lo que este precepto dispone. Dispone el artículo 63.1 de la LRJAPC que son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder. Invocando este precepto, el demandante indica que, a su juicio, la Administración vulneró los artículos 3 y 16.3 del Real Decreto 1.398/1.993. El artículo 3 del Real Decreto citado se refiere a la necesidad de que todo procedimiento administrativo sancionador, con objeto de garantizar la trasparencia en el procedimiento y la defensa del imputado, y manda que el procedimiento se desarrolle bajo el principio de acceso permanente del interesado. Ello ocurrió en el caso que nos ocupa, en que la Administración, en todos los trámites esenciales posibilitó que el interesado tuviera acceso al procedimiento. Debemos rechazar, por tanto que se vulnerara el precepto indicado. Tampoco aparece vulnerado el artículo 16.3 del Real Decreto citado, puesto que, por una parte, la instrucción no determinó la modificación inicial de los hechos y, por otra, la Administración notificó la iniciación del expediente, el pliego de cargos y la propuesta de resolución.
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En cuanto al fondo del asunto, el recurrente alega que las obras que realizaba eran las de reparación y mejora de carácter obligatorio conforme a la Ley del Suelo. Respecto de este alegato, debemos consignar que el artículo 25.1 de la Ley 25/88, de 29 de julio, de Carreteras prohibe cualquier tipo de obras de construcción, reconstrucción o ampliación, a excepción de las que resulten imprescindibles para la conservación y mantenimiento de las construcciones existentes. Pero, en todo caso, esas obras deben contar con las correspondientes autorizaciones o licencias de lo que el demandante carecía cuando fue sorprendido realizando las obras que determinaron el procedimiento sancionador tramitado con todas las garantías, y la sanción que le fue impuesta. Tales hechos aparecen definidos en el artículo 31.4.a) de la Ley de Carreteras, como infracción muy grave y está sancionada en el artículo 33.1 de la misma Ley, como hemos consignado anteriormente.
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El último alegato del demandante es el siguiente: que, a su juicio, la sanción impuesta no se ajusta a derecho. Por este alegato se está refiriendo el recurrente al principio de proporcionalidad de la sanción, puesto que la propuesta de sanción fue de que se impusiera al denunciado la multa de UN MILLÓN UNA PESETAS (1.00.001 pesetas), y el Consejo de Ministros le impuso la sanción de TRES MILLONES DE PESETAS. Este alegato, permite a la Sala deliberar sobre si el Consejo de Ministros, como órgano sancionador, al imponer la sanción de TRES MILLONES de pesetas, en vez de UN MILLÓN UNA PESETAS, infringió el principio de proporcionalidad. El órgano sancionador puede, por efecto del principio de proporcionalidad, imponer la sanción que estime procedente dentro de lo que la Ley señala, siempre que no modifique los hechos que se contienen en la propuesta de resolución. Los hechos no aparecen modificados en el acto sancionador; y siendo así que la Ley de Carreteras sanciona las infracciones muy graves (en el caso que resolvemos la infracción tipificada en el artículo 31.4.a) de la Ley 25/1.988, de 29 de julio, de Carreteras) con la sanción de multa 1.00.001 a 25.000.000 de pesetas, la Sala estima que el Consejo de Ministros, al imponer la sanción de multa de TRES MILLONES de pesetas no ha vulnerado el ordenamiento jurídico, en orden a la proporcionalidad de la sanción impuesta, ni ha producido indefensión al sancionado, ya que, desde el momento en que se formuló el correspondiente pliego de cargos y aceptó los hechos, y se defendió tanto en vía administrativa como en vía judicial. Dada la motivación que se contiene en el acto administrativo impugnado, procede ponderar y valorar si la Administración aplicó correctamente el principio de proporcionalidad. Pues bien, tomando en consideración todas las circunstancias objetivas que se resaltan en el acto administrativo impugnado en función del contenido del expediente administrativo y de la doctrina jurisprudencial de esta Sala (SSTS de 27-1-81, 28-6-83 y 14-4-86), debemos confirmar que la Administración aplicó correctamente dicho principio entre la infracción y la sanción que impuso: TRES MILLONES DE PESETAS.
Todo lo anteriormente razonado conduce a la desestimación, en su totalidad, de la demanda. Y dados los términos del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, no se aprecia temeridad ni mala fe, a los efectos de hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales.
Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español nos confiere la Constitución.
Que debemos desestimar y desestimamos íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por DON Agustín, contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 29 de diciembre de 1.994, por el que se impuso al recurrente la sanción de TRES MILLONES DE PESETAS por la infracción definida en el artículo 31.4.a), en relación con el artículo 25.1, preceptos ambos de la Ley de Carreteras de 29 de julio de 1.988 y sancionada en el artículo 33.1 de dicha Ley. DECLARAMOS QUE LA RESOLUCIÓN DEL CONSEJO DE MINISTROS IMPUGNADA, ES CONFORME A DERECHO.
Sin condena en costas.
Devuélvase el expediente administrativo a la Administración, junto con un testimonio de esta sentencia.
Notifíquese esta sentencia a las partes.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Eladio Escusol Barra.- Fernando Cid Fontán.- Oscar González González.- Segundo Menéndez Pérez. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Eladio Escusol Barra, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que, como Secretario, certifico. Sra. Barrio Pelegrini.
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STSJ Comunidad de Madrid , 21 de Junio de 2000
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SAN, 12 de Mayo de 2000
...del Real Decreto 1398/93, en relación con el 43.4 y 47 de la Ley 30/92, y no se considera caducado el referido expediente sancionador (STS. 8-IV-98), por cuanto tampoco pueden confundirse las "normas procedimentales sancionadoras" con las "disposiciones sancionadoras", de las que sí se pred......
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STSJ Comunidad de Madrid 983/2005, 7 de Junio de 2005
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STSJ País Vasco , 20 de Septiembre de 2001
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Régimen sancionador
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