Cap a una visió integral de la qualitat legislativa. Introducció a la secció monogràfica 'La qualitat de la llei
| Autor | Josep Maria Vilajosana i Rubio |
| Cargo | Catedràtic de Filosofia del Dret a la Universitat Pompeu Fabra, president de la Societat Catalana d'Estudis Jurídics (societat filial de l'Institut d'Estudis Catalans) i membre del consell de redacció de la Revista Catalana de Dret Públic |
| Páginas | 1-5 |
Revista catalana de dret públic #64
www.rcdp.cat
CAP A UNA VISIÓ INTEGRAL DE LA QUALITAT LEGISLATIVA. INTRODUCCIÓ A LA
SECCIÓ MONOGRÀFICA “LA QUALITAT DE LA LLEI”
Josep Maria Vilajosana i Rubio*1
1 Amb un sol punt de vista no n’hi ha prou
No descobreixo res de nou si dic que el funcionament quotidià d’un país requereix l’aprovació de lleis (en
sentit ordinari i en sentit tècnic), per bé que una ordenació òptima demanda la promulgació de bones lleis. Ara,
quins trets cal que tingui una llei per ser bona? Com s’assoleixen aquests trets? Com se n’avaluen els resultats?
Tradicionalment s’ha intentat respondre aquestes i altres preguntes relacionades sota el rètol “teoria i tècnica
de la legislació”. En aquest estudi, hi ha predominat la visió pròpia del dret administratiu. Tanmateix, no hi
ha consens a l’hora de concretar-ne el contingut i, per tant, tampoc n’hi ha pel que fa al tipus de disciplines
que haurien de participar-hi.
Si hom pogués dissenyar un curs ideal sobre teoria i tècnica de la legislació, potser podríem acordar-ne el
camí, tot i ser conscients de les enormes dicultats que hauria d’afrontar qui s’atrevís a posar-lo en pràctica.
La principal d’aquestes dicultats, per bé que no l’única, és el fet que l’estudi d’aquesta temàtica, per tal
que sigui protós, ha de ser forçosament multidisciplinari. Es parla molt de la necessitat d’aplegar estudis de
diversa mena en molts àmbits que tenen a veure amb l’anàlisi jurídica, però, si n’hi ha un en el qual es palesa
més la necessitat de no romandre ancorats en una sola perspectiva d’anàlisi, aquest és sens dubte el referit a
la qualitat de les lleis.
Tot seguit, partint d’una clàssica distinció de nivells de racionalitat que prové de Manuel Atienza (se’n poden
veure les referències a la contribució de Carolina Fernández Blanco), faré un breu repàs dels punts mínims
que una perspectiva multidisciplinària com la que acabo d’esmentar hauria d’abordar. No pretenc exhaurir-
ne el repertori; la meva intenció és presentar-los d’una manera ordenada, perquè així puguem comprovar-ne
l’abast. Pel camí al·ludiré, també de forma concisa, a les diferents contribucions que s’apleguen en aquest
número monogràc i que són una mostra, il·lustrativa però per força limitada, d’aquest plantejament integral
que proposo.
2 Cinc perspectives per tal d’avaluar la qualitat de les lleis
La qualitat de les lleis pot referir-se tant a qüestions pròpiament de tècnica legislativa com de teoria de la
legislació. I és evident que cal estar amatents a les diverses etapes en què pot dividir-se el procés legislatiu.
Aquestes etapes bàsicament són la planicació normativa, la redacció i aprovació de la llei i, posteriorment,
l’avaluació de l’impacte.
Normalment l’èmfasi s’ha posat en el resultat legislatiu i en el posterior efecte que aquest pugui tenir en la
societat, com veurem que succeeix en la major part de les contribucions que conformen aquest monogràc.
* Josep Maria Vilajosana i Rubio, catedràtic de Filosoa del Dret a la Universitat Pompeu Fabra, president de la Societat Catalana
d’Estudis Jurídics (societat lial de l’Institut d’Estudis Catalans) i membre del consell de redacció de la Revista Catalana de Dret Públic.
Josep Maria Vilajosana i Rubio
Cap a una visió integral de la qualitat legislativa. Introducció a la secció monogràca “La qualitat de la llei”
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 2
Per això és interessant el plantejament de Joan Ridao i Martín, fet des de la perspectiva del dret parlamentari.
Ridao xa la mirada en certes qüestions que tenen a veure més amb el procediment legislatiu que no pas
amb el resultat, amb la intenció de fer-lo més àgil i participatiu. En aquest sentit, l’autor proposa una sèrie de
canvis organitzatius en els parlaments sobre els quals fora bo reexionar, que tenen a veure amb qüestions
tan rellevants com ara la tramitació directa i urgent de les lleis, l’abús de les lleis òmnibus o la limitació dels
drets dels parlamentaris en la tramitació legislativa.
Per tant, totes les etapes són importants (planicació, redacció i avaluació), i crec que, en cadascuna d’elles,
hauríem de ser capaços de tenir al cap cinc interrogants que ens ajudarien a fer que les tres etapes fossin el
més reeixides possible.
Primer de tot, atès que el dret en el seu conjunt està pensat per motivar el comportament dels destinataris de les
normes, podem entendre aquesta relació entre autoritat i subjecte normatiu com un procés de comunicació. Des
d’aquesta perspectiva, caldrà preguntar-nos quins requisits cal que es donin per tal de comunicar adequadament
el missatge que es vol transmetre.
En segon lloc, cal tenir en compte que cada nova normativa que s’aprova s’incorpora a un ordenament
prèviament existent. Els juristes no entenen aquest ordenament com un simple conjunt de normes, sinó com
un sistema jurídic. La diferència entre conjunt i sistema és que mentre que el primer pot aplegar elements que
no tinguin cap relació entre ells, quan es parla de sistema s’entén que a un determinat conjunt s’hi afegeix
una relació. Per tant, caldria estar amatents a tots els problemes que poden sorgir pel fet que els ordenaments
jurídics siguin concebuts com a sistemes jurídics i no com a simples conjunts inconnexos de normes.
En tercer lloc, és important comprovar la rellevància de les lleis tant pel que fa al vessant de la simple aplicació
com pel que fa al vessant del compliment. Com és sabut, no totes les lleis reben el mateix grau d’obediència.
Si és així, resulta útil explorar-ne les causes.
En quart lloc, sens dubte és rellevant, per tal de mesurar la qualitat de les lleis, llur racionalitat estratègica, és
a dir, ns a quin punt, entesa una normativa com a mitjà, se n’assoleixen les nalitats previstes.
Finalment, un aspecte molt descuidat, però que una anàlisi integral d’aquesta matèria hauria de preveure, és
el que fa referència a la coherència valorativa. Dit en poques paraules: si hi ha uns valors polítics i morals
que constitueixen el fonament d’un ordenament jurídic, tal com s’esdevé amb les democràcies liberals, la
normativa que s’aprovi hauria de ser compatible amb els valors que les deneixen.
A continuació faré un breu comentari de cadascuna d’aquestes cinc perspectives. Espero posar en evidència
alguns dels problemes que caldria afrontar, l’abordatge adequat dels quals exigeix, com ja he dit, la participació
de diversos tipus d’anàlisi, aplegats en una visió integral de la qualitat legislativa.
3 Es comunica adequadament el missatge?
Aquí el focus d’atenció caldria posar-lo en bona part del que molts cops s’ha analitzat sota el paraigua de
“tècnica legislativa”. Alguns dels problemes són simplement lingüístics, per la qual cosa la normativa cal
que s’estudiï des del punt de vista sintàctic (relació entre les paraules i amb les regles gramaticals), semàntic
(relació entre les paraules i els signicats) i pragmàtic (relació de les paraules amb el context i la situació). En
aquest àmbit, cal tenir en compte els avenços en lingüística i en losoa del llenguatge. De fet, és un camp
d’estudi prou conreat a casa nostra. Se sol combinar amb anàlisis sobre l’estructura de les lleis –que va des
de l’exposició de motius, passant per l’articulat, ns a arribar a aspectes com el de de les remissions– i, potser
menys, amb trets formals relatius a la dinàmica jurídica –com són la promulgació i la derogació.
A parer meu, però, aquesta classe d’estudi cal que es complementi amb un altre que tingui per objecte la
concreció de cadascun dels tipus de normes que poden aparèixer en l’articulat d’una llei (com ara normes
prescriptives, normes constitutives, principis jurídics i directrius polítiques). També fora interessant prestar
atenció a l’especicitat que suposen les denicions, les normes permissives, les normes de competència,
les pressuposicions o les ccions. D’aquest estudi complementari, se n’ha ocupat la teoria del dret, tot i que
Josep Maria Vilajosana i Rubio
Cap a una visió integral de la qualitat legislativa. Introducció a la secció monogràca “La qualitat de la llei”
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 3
normalment ho ha fet pensant més en la tasca d’aplicació del dret per part dels jutges que no pas en el context
de la teoria de la legislació.
4 Es generen problemes sistèmics?
Són qüestions força estudiades, també des de la teoria del dret, les que tenen a veure amb els problemes que
sorgeixen pel fet de postular dos trets dels ordenaments jurídics: per un costat, que siguin dinàmics, és a dir,
que vagin canviant en afegir o sostraure normes; per l’altre, que constitueixin sistemes, és a dir, conjunts de
normes que es relacionen entre ells (per exemple, tot jurista admet relacions lògiques entre les normes d’un
sistema jurídic).
Aquests dos trets combinats fan que, cada cop que es promulguen noves normes o se’n deroguen d’altres,
calgui preguntar-se quin efecte es produirà en el conjunt del sistema. Són ben coneguts els problemes sistèmics
següents: antinòmies (dues normes que atribueixen a un mateix supòsit de fet solucions normatives totalment
o parcialment incompatibles), llacunes (un supòsit sense solució normativa) o redundàncies (un mateix supòsit
al qual s‘assignen dues conseqüències parcialment o totalment compatibles). No és fàcil erradicar-los, però,
si més no, ser-ne conscients i tenir un mètode per detectar-los –que, d’altra banda, ja existeix– podria ajudar
a elaborar lleis que s’integressin millor en el si d’un determinat ordenament jurídic.
Les dicultats sistèmiques augmenten exponencialment si pensem en ordenaments complexos com els actuals,
en què cal relacionar diferents sistemes jurídics no sempre ordenats segons el criteri jeràrquic. A tall d’exemple,
només cal pensar en la coexistència gens fàcil entre les normatives autonòmica, estatal, europea i internacional.
Una forma complementària d’afrontar les conseqüències desagradables d’aquesta caracterització sistèmica
dels ordenaments jurídics passa, per exemple, per lluitar contra la inació legislativa. Aquí tenen cabuda
anàlisis del tipus que posa en relleu la contribució de Dolors Canals Ametller, en què s’expliquen tècniques
per contenir la inació normativa (consultes prèvies i avaluacions preliminars, la planicació normativa, la
justicació i motivació de les iniciatives i l’experimentació) i per lluitar contra l’obsolescència normativa
(com ara la revisió periòdica, l’avaluació ex post i la derogació i la consolidació normatives).
5 Les lleis són obeïdes i aplicades?
Les lleis contenen normes generals que s’aproven tant per ser obeïdes pels destinataris (per hipòtesi, la
ciutadania en general) com per ser aplicades per part dels jutges quan hagin de resoldre conictes en casos
concrets (cercant-ne el que a voltes s’ha titllat d’ecàcia jurídica). Com que tant l’obediència com l’aplicació
són conceptes graduals, en realitat la pregunta passa a ser en quina mesura una determinada llei obté obediència
i/o és aplicada pels jutges. Contestar aquesta pregunta exigeix un estudi de caràcter empíric que hauria de
provenir de l’àmbit de la sociologia jurídica, ns no fa gaire temps poc desenvolupada a les nostres contrades.
En aquest context poden sorgir problemes força interessants, com el representat per l’existència de “normes
perverses”, que mostren casos de fracàs en l’obediència. Analitzar-los convenientment demanda una
perspectiva que, en principi, els juristes poden veure com molt allunyada dels seus interessos, com la dels
estudis de psicologia social. Però, tal com posa en relleu la contribució de José Miguel Fernández Dols, no
sembla que prendre’s seriosament aquest assumpte sigui sobrer per al legislador. Efectivament, aquest autor,
que en diversos treballs ha desenvolupat el concepte de “norma perversa”, mostra que hi ha circumstàncies
psicosocials que caldria tenir en compte a l’hora de legislar. En fer-ho, potser podrien evitar-se supòsits en
què el legislador té la pretensió que es compleixin unes normes, però, tenint en compte la psicologia de les
persones que conformen el grup social al qual s’adrecen, la pretensió esdevé il·lusòria.
6 Les lleis són efectives i ecients?
Deixant a banda el propòsit general que les lleis es promulguen generalment per tal de ser obeïdes, totes elles,
en funció de la matèria que regulen, pretenen tenir uns efectes determinats. Aquí entren en joc l’efectivitat i
l’eciència legislatives. L’efectivitat té a veure amb el simple fet que amb la llei s’assoleix l’objectiu perseguit,
és a dir, és un mitjà idoni per tal d’arribar a la ta prevista. L’eciència, al seu torn, suposa arribar a l’objectiu,
Josep Maria Vilajosana i Rubio
Cap a una visió integral de la qualitat legislativa. Introducció a la secció monogràca “La qualitat de la llei”
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 4
però esmerçant-hi els mínims recursos possibles. Per tant, davant de dues legislacions que siguin efectives,
serà més ecient la que n’assoleixi la nalitat prevista amb el menor cost.
Pel que fa a l’efectivitat, és interessant distingir les lleis que són funcionals (que són precisament les efectives:
n’assoleixen l’objectiu) de les afuncionals (que no l’assoleixen) o, ns i tot, disfuncionals (que tenen com a
efecte el contrari del que es proposaven). Tant des de la sociologia com des de l’economia es podria fer una
bona contribució a la qualitat legislativa, veient les condicions que cal que es donin per tal que les lleis siguin
funcionals i ecients.
A més del que acabo de dir, una visió estratègica de la legislació requereix estudis que prevegin aquesta
adequació del mitjà a la nalitat prevista des de més punts de vista. Per això cal tenir clars els propòsits del
legislador (caldria que sempre fossin explícits) i tenir en compte que poden produir-se certes desviacions,
com poden ser efectes col·laterals o la presència de lleis simbòliques.
L’estudi de Carolina Fernández Blanco té per objecte precisament aquest darrer tipus de lleis, si bé no
considera que la seva existència constitueixi sempre una desviació. En aquest sentit, l’autora fa una sèrie de
distincions que ens permeten comprovar, primer, que hi ha diferents tipus de lleis simbòliques (o, millor, graus
diferents de simbolisme en cada llei), i, segon, que no sempre poden ser titllades d’irracionals.
D’altra banda, ser conscient, a l’hora de dissenyar les lleis, dels efectes que poden tenir connecta amb funcions
que pertoquen a una administració pública moderna, que sempre tingui present el principi d’optimització,
tot aplicant de manera sistemàtica tècniques d’avaluació que passen per construir indicadors rellevants de la
qualitat legislativa i llistes de comprovació. Idees suggeridores en aquest aspecte apareixen amb l’anàlisi de
l’estat de la qüestió tant des de l’experiència catalana com des de l’àmbit europeu.
Així, a la contribució de Paula Ortí Ferrer es destaca, entre altres coses, l’existència de l’obligació d’elaborar
una memòria d’avaluació de l’impacte de les mesures proposades, en la qual cal que es valori: l’impacte
pressupostari, l’impacte normatiu –en termes d’opcions de regulació, de simplicació administrativa i de
reducció de càrregues administratives per a les empreses i els ciutadans–, l’impacte de gènere i l’impacte
econòmic i social, amb els costos i els benecis per als seus destinataris i per a la realitat social i econòmica.
La contribució de Clara Marsan Raventós se centra, en canvi, en l’anàlisi de la regulació de l’avaluació de
la qualitat de les lleis a escala europea, amb una descripció de la posada al dia del programa de la Comissió
Europea Better Regulation. La descripció inclou els antecedents històrics d’aquestes mesures, i, tot i que es
valoren positivament, no s’hi estalvien crítiques pel que fa a la seva implementació.
7 Les mesures aprovades són valorativament coherents?
Aquest darrer tipus d’anàlisi cal plantejar-lo des del punt de vista del dret constitucional i la losoa del dret,
amb un ull posat a la losoa política i l’altre a la losoa moral. Efectivament, si un estat es deneix com
una democràcia liberal i ho fa constitucionalment, cal que la legislació sigui compatible amb aquesta denició.
Per exemple, la Constitució espanyola deneix Espanya com un estat democràtic de dret (art. 1.1) i conté
una sèrie de drets fonamentals basats, en darrer terme, en la dignitat humana i el lliure desenvolupament de
la personalitat (art. 10.1). Doncs bé, si això és així, caldria tenir cura, a l’hora de legislar, que la forma en
què es regulen les diferents matèries, sobretot les que poden tenir un impacte més gran en la conguració
d’una democràcia de qualitat, no contradiguin els fonaments democràtics i liberals en què aquesta se sustenta.
Evidentment, cal fer-ho respectant les propostes polítiques que provenen de les diferents ideologies partidistes.
Val a dir que no em refereixo només a una mena de control previ de constitucionalitat, similar al que pot fer
amb posterioritat el Tribunal Constitucional. Es tracta de ser conseqüent amb la identitat que es predica. Només
a tall d’exemple, caldria que les mesures que contenen les lleis passessin una mena de test de justicació
valorativa amb una pregunta del tipus: aquesta mesura pot justicar-se perquè contribueix al desenvolupament
de les potencialitats humanes o per raons perfeccionistes? Si volem ser conseqüents amb la denició, caldria
rebutjar tota mesura que només admeti la segona justicació, atès que aquesta és més pròpia de règims
fonamentalistes que no pas de democràcies liberals.
Josep Maria Vilajosana i Rubio
Cap a una visió integral de la qualitat legislativa. Introducció a la secció monogràca “La qualitat de la llei”
Revista Catalana de Dret Públic, núm. 64, 2022 5
Les contribucions que conformen aquest número monogràc, evidentment, no responen tots els interrogants
que he plantejat, ni totes les perspectives que requeriria una teoria de la legislació integral s’hi veuen reectides.
Però, tal com queda palès per les referències que hi he fet i, sobretot, per la lectura que animo el lector que
en faci, se n’aborden un bon grapat i d’una manera profunda i original. A més, hom pot trobar-hi anàlisis de
moltes altres qüestions que desborden amb escreix el simple esquema que he esbossat.
Vull acabar aquesta breu presentació fent un esment elogiós del dossier elaborat per Henry Mauricio Reyes
Garcés. No és un simple recull de referències sobre aquesta temàtica, que, com veiem, és força complexa:
constitueix gairebé una guia mitjançant la qual hom pot resseguir alguns dels problemes cabdals que la teoria
i la tècnica de la legislació es plantegen en el món contemporani.
