STS, 10 de Abril de 2008
| Ponente | JUAN GONZALO MARTINEZ MICO |
| ECLI | ES:TS:2008:2081 |
| Número de Recurso | 4080/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 10 de Abril de 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Abril de dos mil ocho.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Segunda por los Sres. Magistrados anotados al margen, el presente recurso de casación num. 4080/2002 promovido por la Administración del Estado, representada y dirigida por el Abogado del Estado, contra la sentencia dictada, con fecha 29 de abril de 2002, por la Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Séptima, de la Audiencia Nacional en el recurso de dicho orden jurisdiccional seguido ante la misma bajo el num. 1466/2000. Ha comparecido como parte recurrida la Comunidad de Regantes del Campo de Cartagena, Comunidad de Regantes de Lorca y Comunidad de Regantes del Embalse de La Cierva (Mula), representados por Procuradora y bajo la dirección técnica-jurídica de Letrado.
La Confederación Hidrográfica del Segura, en resolución de 11 de julio de 1997, aprobó los Cánones de regulación de los Ríos Segura, Mundo y Quipar correspondientes a los años 1992 a 1996.
Contra dicha Resolución de 11 de julio de 1997, la parte aquí recurrida formuló reclamación económico- administrativa (nº 30/1848/97) ante el Tribunal Regional de Murcia, que fue desestimada en resolución dictada el 23 de diciembre de 1999, notificada el 20 de marzo de 2000.
Contra dicha resolución se interpuso recurso de alzada ante el Tribunal Económico-Administrativo Central, que, en resolución de 21 de julio de 2000 (R.G. 2890-2000; R.S. 147-2000), desestimó el recurso y confirmó la resolución impugnada aprobatoria de los Cánones de regulación de los Ríos Segura, Mundo y Quipar de los años 1992 a 1996.
Contra la resolución del TEAC de 21 de julio de 2000, la Comunidad de Regantes del Campo de Cartagena, Lorca y Pantano de la Cierva promovieron recurso contencioso-administrativo ante la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Nacional, que fue resuelto en sentencia de 29 de abril de 2002, cuya parte dispositiva era del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de LAS COMUNIDADES DE REGANTES DEL CAMPO DE CARTAGENA, LORCA Y PANTANO DE LA CIERVA (MULA), contra la resolución del TEAC de 21 de julio de 2000 a que la demanda se contrae que anulamos por su disconformidad al ordenamiento jurídico, así como los actos de los que trae causa, declarando asimismo el derecho de la actora a que se le abonen las cantidades que por tales cánones, ahora anulados, hubiera podido ingresar más los intereses legales. Sin costas".
Contra la citada sentencia el Abogado del Estado preparó ante el Tribunal "a quo" el presente recurso de casación que, una vez tenido por preparado, fue interpuesto en plazo ante esta Sala, desarrollándose después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales, y, formalizada por la representación procesal de la parte recurrida su oportuno escrito de oposición al recurso, se señaló por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 8 de abril de 2008, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martínez Micó, quien expresa el parecer de la Sección.
Dice la sentencia de instancia que aunque sea cierto que la elaboración y aprobación del canon de regulación es conforme a lo dispuesto en la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas y al Reglamento del Dominio Público Hidráulico de 11 de abril de 1986, no lo es menos que aquellos actos deben producirse con anterioridad al ejercicio en que se produce su devengo. Así se deduce de la adecuada conjugación de las previsiones y determinaciones contenidas en el Capítulo III del Título IV de la norma reglamentaria y, en particular, de sus arts. 296, 300 y 303, al referirse a las especiales relaciones con su aplicación presupuestaria al ejercicio correspondiente. Por ello y en aplicación del principio general de irretroactividad de los actos administrativos, establecido en el art. 57 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al que podría añadirse en el supuesto que nos ocupa el propio contenido del art. 10 de la Ley General Tributaria, la resolución impugnada debe anularse, no por inadecuación a las normas que le sirvieron de sustento, sino porque la Administración ha aprobado los cánones retroactivamente defiriendo su eficacia a un período anterior a su fecha de aprobación que, como consta en el expediente administrativo, fue la de 11 de julio de 1997.
Así lo tiene establecido la Jurisprudencia del Tribunal Supremo (S. de la Sala Tercera de 28 de noviembre de 1992, entre otras), en cuya aplicación, en definitiva, la fecha desde la que despliega sus efectos el acto administrativo de fijación del nuevo canon ha de ser la de su "aprobación", sin que pueda exigirse retroactivamente, pues, como se señala en la Sentencia de 19 de febrero de 1990, "... las reglas para la determinación de la base imponible han de existir al tiempo del devengo aunque aquélla --la determinación de la base imponible, se entiende-- se haga posteriormente", pues "no se trata... de que el procedimiento de gestión se inicie con posterioridad al devengo o a la realización del hecho imponible --supuesto que habría de considerarse correcto-- sino de que el procedimiento de gestión se inicia en virtud de una norma que no estaba vigente --que ni siquiera existía-- cuando se produjo el devengo".
En consecuencia con lo que antecede y puesto que en el presente caso los cánones correspondientes a los ejercicios de los años 1.992 a 1.996, se aprobaron en 1.997, procede la estimación del recurso, ordenando la devolución de las cantidades que por tales cánones se hubieran podido ingresar con los intereses legales correspondientes, pues la Sala viene aplicando el criterio jurisprudencial igualmente consolidado y reiterado que afirma y reconoce la procedencia del abono de tales intereses, como consecuencia de la necesidad de obtener el pleno restablecimiento de la situación jurídica individualizada a que se refiere el art. 42 de la Ley de la Jurisdicción y de lograr la plena "indemnidad" del perjudicado.
Al amparo de lo dispuesto en el art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el Abogado del Estado invoca como infringido por la sentencia recurrida el art. 106 de la Ley 29/85, de 2 de agosto, y el art. 297 y siguientes del reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por el Real Decreto 849/86, de 11 de abril.
Para el representante de la Administración hay que contemplar la adecuación de la actuación administrativa a la legislación vigente en los ejercicios a los que se refiere el litigio y la legislación vigente estaba entonces contenida en la Ley 29/1985.
La Abogacía del Estado estaría conforme con el criterio de la sentencia de instancia de que la fijación de los cánones no puede tener aplicación para ejercicios anteriores a aquellos en que el canon ha sido aprobado... si el hecho imponible del canon hubiera nacido en el momento en el que el Real Decreto aprueba el canon. Pero ello no es así. El hecho imponible, es decir, la necesidad de pagar un tributo por el disfrute considerado, estaba ya establecido en la Ley de 1985. Por consiguiente, en los ejercicios controvertidos --años 1992 a 1996-- las personas beneficiarias del disfrute gravado sabían que estaban realizando un disfrute ya gravado por el que debían pagar. Lo único que ocurría es que todavía no se sabía cúanto habían de pagar, no solamente porque no se hubiera efectuado el proceso liquidatorio, sino porque tampoco se sabía exactamente cuál sería el canon, aunque ya se conocían los criterios conforme a los cuales el canon habría de ser determinado.
Por consiguiente, cuando luego un Real Decreto, con habilitación suficiente, señala el canon y el canon lo aplica a ese ejercicio y también a los anteriores en los que el hecho imponible ya se había producido, no se está efectuando una aplicación retroactiva de la norma, sino simplemente se están complementando los elementos necesarios para poder efectuar la liquidación de un hecho imponible que ya estaba legalmente gravado y que ya se había producido en los ejercicios anteriores.
Así pues, la cuestión a debatir es la de si esa regulación del canon aplicable a hechos imponibles anteriores es o no una aplicación retroactiva. La Abogacía del Estado cree que no y que el Real Decreto, al fijar el canon, únicamente está complementando los elementos necesarios para efectuar la liquidación de un hecho imponible que ya estaba creado legalmente y que ya se había producido en el momento anterior.
1. El problema que se plantea en este recurso de casación es el de si la resolución aprobatoria de un canon de regulación puede ser de aplicación retroactiva a ejercicios anteriores a aquél en que el canon ha sido aprobado y, consecuentemente, si en el caso que nos ocupa unos cánones de regulación aprobados el 11 de julio de 1997 pueden ser aplicados a los ejercicios 1992 a 1996.
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Sobre esta materia de los Cánones de Regulación de los aprovechamientos hidráulicos y de su fijación retroactiva se ha ocupado ya esta Sala. Así, en su sentencia de 28 de noviembre de 1992 (Recurso num. 1834/1999 ), a propósito del Canon de Regulación de los aprovechamientos agrícolas, industriales e hidroeléctricos de diversos embalses de la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, conoció de un supuesto de exigencia retroactiva del nuevo canon, pues la Dirección General de Obras Hidráulicas aprobó, con fecha 2 de octubre de 1985, el Canon de Regulación para el año 1982. La Sala de la Jurisdicción de la entonces Audiencia Territorial de Sevilla, en sentencia de fecha 1 de abril de 1989, confirmada en apelación por esta Sección, estimó el recurso interpuesto contra liquidaciones giradas en virtud del Canon de Regulación fijado con carácter retroactivo. Dijo entonces este Tribunal que era evidente que al estar abonándose por los usuarios un Canon, dicho Canon, anterior al año 1982, continuaba vigente hasta que fuera aprobado el que lo sustituiría, lo que no significaba que la Administración pudiese aprobar, en el año 1985, el Canon aplicable al año 1982, y ello por una serie de razones, una de las cuales es que los actos administrativos no pueden tener eficacia retroactiva, cuyo razonamiento se completa con otros dos: el primero, que tratándose de unas Tasas, cuyo importe ha de repercutir en bienes y servicios, elevando su coste, la tardanza en la fijación del Canon durante más de tres años haría imposible esa repercusión, agravando la situación de unos pocos, en vez de diluir entre un gran número de consumidores o usuarios esa repercusión. La norma de cobertura de las liquidaciones giradas era entonces el Decreto de 4 de febrero de 1960, que en ningún caso permitía que el nuevo Canon tuviese eficacia retroactiva, por lo que solamente podía producir efectos desde su aprobación, esto es, a partir del día 2 de octubre de 1985 en que se aprobó el Canon de Regulación, sin que pudiera aplicarse desde el año 1982 como se pretendía.
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Con posterioridad, la sentencia de esta Sala y Sección de 1 de diciembre de 2003 (rec. de casación num. 6125/1998 ) ha conocido de un recurso de casación interpuesto por la Administración General del Estado contra sentencia de la Audiencia Nacional, de fecha 14 de mayo de 1998, que, a instancias de la Empresa Municipal de Aguas y Saneamiento de Murcia S.A., dejó sin efecto el acuerdo del Tribunal Económico-Administrativo Central, de fecha 22 de marzo de 1995, sobre Canon de Regulación de los Ríos Segura, Mundo y Quipar.
El criterio de la Audiencia Nacional fue también en aquella ocasión el de que, al haberse exigido el Canon de Regulación del ejercicio 1990 el 19 de febrero de 1992, existía eficacia retroactiva en contra de lo dispuesto en el art. 45 de la antigua Ley de Procedimiento Administrativo.
El Abogado del Estado invocó también entonces la infracción del art. 106 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas y de los arts. 296 a 303 del Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, que aprobó el Reglamento del Dominio Público Hidráulico.
La sentencia de 1 de diciembre de 2003 invocó, de una parte, la anterior sentencia de 28 de noviembre de 1992 para recordar que los actos administrativos --y la aprobación de la cuantía del canon lo es-- no pueden tener eficacia retroactiva y, de otra parte, la sentencia de 28 de octubre de 1995 (rec. de apelación num. 7293/1990 ), que se refería a la necesidad de información y aprobación de las Tarifas de Riego con anterioridad a su entrada en vigor con la consiguiente improcedencia de su aprobación con posterioridad a la campaña objeto de liquidación y que sentó una doctrina que sintetizó en los siguientes puntos:
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En el año en que deba aplicarse la tasa (en este caso el canon de regulación), es decir, en el ejercicio del devengo de la misma, deberán estar ya aprobadas las tarifas reguladoras, antes del presupuesto, aunque se hubiera de liquidar y notificar en el año siguiente, lo que no sería posible si el elemento cuantitativo del hecho imponible se pudiera definir por la Administración "post facto" o "post devengo".
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Las tarifas deben aprobarse ante de su entrada en vigor y del comienzo de cada campaña y no después de finalizado el ejercicio.
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La aplicación y liquidación del Canon de Regulación requiere, como exigencia "sine qua non", que las tarifas estén previamente informadas y aprobadas y hayan quedado expresamente objetivadas en el presupuesto de ingresos y gastos que ha de presidir la campaña anual correspondiente.
En esos mismos argumentos se apoyó la sentencia de 1 de diciembre de 2003 para desestimar el recurso de casación que interpuso el Abogado del Estado.
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En los precedentes jurisprudenciales citados se apoyó también la sentencia de esta Sala de 22 de abril de 2004 (rec. de casación num. 928/1999 ) en un caso de impugnación de liquidaciones complementarias practicadas por la Confederación Hidrográfica del Sur en concepto de Canon de Regulación por abastecimiento de agua al Campo de Gibraltar durante los años 1988, 1989 y 1990. Tales liquidaciones complementarias obedecen a la diferencia entre los cánones aprobados para los años indicados y los aplicados provisionalmente (el de 1987 en 1989 y 1990 y el de 1986 en 1988).
La solución que al caso de referencia dio esta Sala fue la de no atribuir al Canon de Regulación un efecto retroactivo por entender que la fecha desde la que debe desplegar sus efectos el acto administrativo de fijación del nuevo canon ha de ser la de su aprobación; la Administración no puede exigir el nuevo canon desde la fecha en que debió fijarlo y no lo fijó; la aprobación tardía del nuevo Canon de Regulación impide su repercusión entre los consumidores.
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La sentencia de 25 de octubre de 2005 (rec. de cas. num. 3727/2000 ) ha desestimado el recurso del Abogado del Estado contra la sentencia de 23 de marzo de 2000 de la Audiencia Nacional, dictada en el recurso 762/1998, que anuló la resolución del TEAC de 28 de enero de 1998 la cual desestimó el recurso de alzada interpuesto por la Comunidad de Regantes de la Margen Derecha del Río Alagón contra el acuerdo del TEAR de Madrid de 14 de febrero de 1997 recaída en la reclamación formulada contra resoluciones de la Confederación Hidrográfica del Tajo de 31 de octubre de 1994 aprobatorias de las tarifas de utilización del agua y del Canon de Regulación del sistema del Alagón para el año 1992.
El recurso de casación que articuló el Abogado del Estado se basaba en la infracción de los mismos preceptos que ahora aduce y la doctrina en que en esa ocasión se basó esta Sala para desestimar el recurso era la misma que sentó la sentencia de 1 de diciembre de 2003, agregando además, que la sentencia de esta Sala de 26 de enero de 2004, al resolver la cuestión de ilegalidad planteada por la Sala de instancia en recurso similar, declaró nula la frase "provisionalmente y a buena cuenta" que figura en los arts. 303 y 310, del Reglamento de Dominio Público Hidráulico y que impide girar liquidaciones referidas a ejercicios consumidos y ajustadas a cánones y tarifas aprobadas con posterioridad a esa consunción.
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La doctrina jurisprudencial expuesta justifica sobradamente el rechazo del motivo de casación aducido por el Abogado del Estado en el caso que nos ocupa; en consecuencia, procede desestimar el recurso, con imposición legal de las costas a la parte recurrente, sin que los honorarios del Letrado de la parte recurrida pueda exceder de los 1.800 euros.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución.
Que debemos desestimar, y desestimamos, el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de 29 de abril de 2002 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Séptima, de la Audiencia Nacional en el recurso num. 1466/2000. Con imposición legal de las costas a la parte recurrente, con la limitación, en cuanto a los honorarios del Letrado de la parte recurrida, de la cantidad indicada en el último de los Fundamentos de Derecho.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Rafael Fernández Montalvo.- Manuel Vicente Garzón Herrero.- Juan Gonzalo Martínez Micó.- Emilio Frías Ponce.- Manuel Martín Timón.- Rubricados.- PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. JUAN GONZALO MARTÍNEZ MICÓ, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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