STS, 14 de Marzo de 2007

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso número 2069/2000, promovido por DON Juan Miguel y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, sobre denegación de canje de permiso de conducir comunitario.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 14 de abril de 2003, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que con desestimación del recurso interpuesto por el Procurador D. Alfonso Gil Meléndez, en representación de D. Juan Miguel, debemos declarar y declaramos ajustadas a derecho las resoluciones recurridas, sin costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de DON Juan Miguel, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 10 de junio de 2003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 14 de julio de 2003 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia en la que "estime el Recurso de Casación interpuesto, revoque el Acuerdo del Director General de Tráfico que desestimó el Recurso de Alzada interpuesto por Don Juan Miguel, contra el Acuerdo del Jefe Provincial de Tráfico de Madrid, de 17 de julio de 2000, que denegó el canje del permiso de conducción solicitado por mi Representado, y ordene al Órgano Administrativo que conceda el canje de dicho permiso en la forma solicitada por mi Representado, con expresa imposición de las costas a la Administración, por evidente temeridad, al haber denegado el canje de un permiso de conducción, alegando exclusivamente los preceptos de una Directiva de la unión Europea, sin invocar, para nada, preceptos legales o reglamentarios que la hubieran transpuesto al Ordenamiento Jurídico Español".

El recurso de casación fue admitido por auto de fecha 9 de marzo de 2006, ordenándose también, por providencia de 14 de junio de 2006, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo el ABOGADO DEL ESTADO en escrito presentado en fecha de 18 de julio de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó "acuerde la desestimación del mismo, confirmando íntegramente la Sentencia recurrida, con imposición de las costas al actor".

Por providencia de fecha 17 de enero de 2007 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 28 de febrero de 2007, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Por D. Juan Miguel se interpone recurso de casación contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 14 de abril de 2003, por los que se desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por el propio recurrente contra la Resolución, de fecha 27 de septiembre de 2000, del Director General de Tráfico, por la que fue confirmada ---desestimando el recurso de alzada formulado por el mismo--- la dictada, en fecha de 17 de julio de 2000, por el Jefe Provincial de Tráfico de Madrid, que se denegó la solicitud por el mismo formulada de canje de permiso de conducción extranjero, sin perjuicio de obtención del permiso español a través de la tramitación ordinaria.

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo confirmando la Resolución impugnada, basándose para ello en la siguiente argumentación:

1. Que "la Administración denegó el canje porque el permiso presentado no estaba expedido originariamente por Alemania sino que procedía de una convalidación de otro expedido en Marruecos".

2. Que reiterando la anterior sentencia de la Sala de 31 de marzo de 2003 ---en la que se resolvía el canje de un permiso austríaco, por anterior canje de permiso obtenido en USA--- se señalaba que "la Directiva 91/439 de la Unión Europea establece el canje automático dentro de la Unión (art. 1-2 ), pero este automatismo no rige (art. 8-6 ) cuando el que se pretende canjear procede a su vez de un permiso expedido por tercer país extracomunitario, en cuyo caso los países de la Unión no están obligados. El Preámbulo del R. D. 772/97 de 30 de mayo, Reglamento General de Conductores, condiciona el canje de permisos procedentes de terceros países a la existencia de acuerdos bilaterales con los países que lo canjearon, en este caso Alemania, y ello para concretar, o mejor comprobar, que las condiciones que exigen sean, cuando menos, análogas a las previstas en el Reglamento español. Vemos pues, contra lo que dice la demanda, que la Directiva se ha incorporado a la normativa española y expresamente se cita en el referido Preámbulo y se desarrolla en los art. 24 y 30 del Reglamento ".

Contra la mencionada sentencia ha interpuesto la representación de D. Juan Miguel recurso de casación, en el cual esgrime dos motivos de impugnación, articulados ambos al amparo del artículo

88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), en el que, respectivamente, considera infringidos el artículo 24 de la Constitución Española, y, los artículos 24 y 30 del Reglamento General de Conductores, aprobado por Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo .

En relación con el primer motivo expone la representación del recurrente que, en realidad, la inicial resolución dictada se limitaba a la aplicación directa de la Directiva Comunitaria 91/439/CEE, de 29 de julio de 1991, en claro perjuicio para el recurrente, sin la invocación de las normas internas españolas que habían transpuesto la mencionada Directiva; por ello solicitó en la demanda ---según manifiesta--- la nulidad de la Resolución administrativa inicialmente impugnada, sin alegar las normas nacionales de transposición, y, sin embargo, la sentencia de instancia (Fundamento Tercero) confirma la actuación administrativa impugnada invocando preceptos reglamentarios de la normativa estatal en modo alguno invocados por la Administración ni en el acto administrativo impugnado ni en el escrito de contestación a la demanda, con lo cual se ha producido la indefensión de la recurrente, que no pudo rebatir dichos argumentos en la instancia, vulnerándose por ello, el artículo 24 de la Constitución Española .

El motivo ha de ser rechazado.

En el fondo lo que la recurrente plantea en relación con la sentencia es un vicio de incongruencia, de carácter positivo, como consecuencia de proceder a la confirmación de las resoluciones impugnadas con base en argumentos jurídicos no esgrimidos por la propia recurrente ni utilizados por la Administración ni en sus resoluciones ni en sus escritos procesales.

Hemos reiterado que la citada congruencia es un requisito procesal de la sentencia, cuya inobservancia constituye, en todo caso, infracción de las normas reguladoras de las sentencias --- que, en realidad, tendría que haber sido alegada por la vía del artículo 88.1.c) de la citada LRJCA --- contenidas tanto en la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881, como en la vigente Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC), así como en la Ley Orgánica 6/1985, de 1º de julio, del Poder Judicial (LOPJ), y en la citada LRJCA, y que puede, efectivamente, alcanzar, incluso, dimensión o trascendencia constitucional en determinados casos en que constituye vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva residenciable en amparo ante el Tribunal Constitucional.

Tanto la vigente LRJCA, como la derogada de 1956, contienen diversos preceptos relativos a la congruencia de las sentencias. Así, el actual artículo 33 de la LRJCA (43.1 de la de 1956 ), establece que la Jurisdicción Contencioso-Administrativa juzgará dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición, imponiendo, para comprobar la concurrencia del requisito de congruencia, la comparación de la decisión judicial con las pretensiones y con las alegaciones, aunque éstas deben entenderse como motivos del recurso y no como argumentos jurídicos. Así, venimos reiterando que en los escritos de demanda se albergan pretensiones de índole varia ---de anulación, de condena, indemnizatorios, etc.---, que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. Argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre la pretensiones, sino que requiere que lo haga sobre la base de los motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposición que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No así sucede ---sin embargo--- con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen, en rigor, cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso.

El artículo 67 de la vigente LRJCA (80 de la de 1956 ) establece que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso; Y los artículos 33.2 y 65.2 de la LRJCA (arts. 43.2 y 79.2 de la de 1956 ), tienden a conceder una cierta libertad al juzgador para motivar su decisión, siempre exigen que someta previamente a la consideración de las partes los nuevos motivos o cuestiones para salvaguardar los principios de contradicción y congruencia. Pues, para que los Tribunales de este orden jurisdiccional puedan tomar en consideración nuevos motivos, no alegados por las partes, es preciso, so pena incurrir en incongruencia, que los introduzcan en el debate, ya en el trámite de vista o conclusiones ---artículo 79.1 y 2 de la LRJCA ---, ya en el momento inmediatamente anterior a la sentencia ---artículo 43.2 de la misma---, siendo indiferente a estos efectos la naturaleza de tales motivos, de mera anulabilidad o de nulidad absoluta, pues sólo así queda debidamente garantizado el principio de contradicción.

Pues bien, la jurisprudencia ha considerado que el mencionado vicio de incongruencia, en sus distintas modalidades ---entendido como desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones concediendo más o menos, o cosa distinta de lo pedido---, puede entrañar una vulneración del principio de contradicción ---constitutiva de una denegación del derecho a la tutela judicial efectiva--- siempre y cuando la desviación en que consista la incongruencia sea de tal naturaleza que suponga una completa modificación de los términos en que discurrió la controversia procesal; adecuación o correspondencia, pues, impuesta por la congruencia, que exige deba extenderse tanto al resultado o efecto jurídico que el litigante pretende obtener con el pronunciamiento judicial postulado (petitum) como a los hechos que sustentan la pretensión y nutren su fundamento (causa pretendi). "Petición" y "causa", ambas conjuntamente, delimitan, pues, el alcance objetivo de la resolución judicial.

Mas, junto a esta noción general, precisan el alcance del requisito de la congruencia otras dos consideraciones: (1) que la incongruencia es relevante, incluso, desde la perspectiva del derecho a la tutela efectiva y del derecho de defensa constitucionalmente reconocidos (art. 24.1 y 2 CE ), cuando como consecuencia de ella se produce una modificación de los términos del debate procesal, con quiebra del principio de contradicción y menoscabo del fundamental derecho de defensa; y (2) que la congruencia procesal es compatible con el principio iura novit curia en la formulación por los Tribunales de sus razonamientos jurídicos. Pues la exigencia de congruencia "no comporta que el Juez haya de quedar vinculado rígidamente al tenor literal de los concretos pedimentos articulados por las partes en sus respectivos escritos forenses o a los razonamientos o alegaciones jurídicas esgrimidas en su apoyo" (STC 182/2000, de 10 de julio ).

A mayor abundamiento la jurisprudencia comunitaria así se ha manifestado en la STJUE de 29 de octubre de 1998 (Awoyemi):

"Para determinar si las disposiciones antes citadas de la Directiva 91/439 tienen efecto directo, debe recordarse que, según jurisprudencia reiterada, en todos los casos en que las disposiciones de una Directiva se presenten, desde el punto de vista de su contenido, como incondicionales y lo bastante precisas, los particulares están legitimados para invocarlas frente al Estado, bien cuando éste se abstenga de adaptar en el plazo debido el Derecho nacional a la Directiva, bien porque haya realizado al respecto una adaptación incorrecta (véase, por ejemplo, la sentencia 8 de octubre de 1987, Kolpinghuis Nijmegen, 80/86, Rec. p. 3969, apartado 7 )".

En el segundo motivo la parte recurrente alega, como ya hemos señalado, la vulneración de los artículos 24 y 30 del Reglamento General de Conductores, aprobado por Real Decreto 772/1997, de 30 de mayo, a la vista, según se expresa, de la Exposición de Motivos de la citada norma, y de lo dispuesto en los artículos 1.2 y 8.6 de la Directiva 91/449/CEE .

En síntesis, la recurrente critica la interpretación llevada a cabo por la sentencia de instancia en relación con el canje de los permisos de conducir expedidos por otro Estado Miembro de la Unión, en el supuesto, concreto, de que este permiso ---a su vez--- hubiese sido canjeado, por el citado Estado, por el expedido por un país tercero no perteneciente a la Unión Europea. En el supuesto de autos el recurrente ---ciudadano español---, que obtuvo su permiso de conducir en el Reino de Marruecos el 19 de diciembre de 1968, siéndole convalidado por Alemania el 24 de enero de 1975, pretende su canje en nuestro país en petición formulada en fecha de 14 de julio de 2000.

El artículo 1.2 de la expresada Directiva señala que "Los permisos de conducción expedidos por los Estados miembros serán reconocidos recíprocamente".

Pero en el 8.6 de la misma añade que "Cuando un Estado miembro canjee un permiso de conducción expedido por un país tercero por un permiso de conducción de modelo comunitario, se hará constar en éste dicho canje, así como cualquier renovación o sustitución posterior del mismo.

Sólo podrá efectuarse dicho canje previa entrega, a las autoridades competentes del Estado miembro que proceda al canje, del permiso expedido por un país tercero. En caso de que el titular de dicho permiso traslade su residencia normal a otro Estado miembro, éste podrá no aplicar las disposiciones del apartado 2 del artículo 1 ".

Pues bien, en la interpretación de estos preceptos comunitarios se fundamenta la argumentación de la parte recurrente, discrepando de la alcanzada por la Sala de instancia que, en síntesis, y como ya hemos expuesto, condiciona ---en estos supuestos de procedencia del permiso de un país tercero--- a la existencia de acuerdos bilaterales con los países que procedieron al inicial canje, y ello, además, con una concreta finalidad, cual es la de la comprobación de las análogas condiciones de obtención entre el permiso canjeado y las establecidas en la norma española (Reglamento General de Conductores).

Es cierto que estamos ante un supuesto de restricción de una norma comunitaria, pero expresamente prevista en la misma norma. Efectivamente, como regla general, así lo ha recordado la propia jurisprudencia comunitaria, (STJUE de 29 de abril de 2004. Asunto núm. C-476/2001), que en su parágrafo 45 señala:

"Según reiterada jurisprudencia, el artículo 1, apartado 2, de la Directiva 91/439 prevé el reconocimiento recíproco, sin ninguna formalidad, de los permisos de conducción expedidos por los Estados miembros ( sentencias antes citadas Skanavi y Chryssanthakopoulos, apartado 26, y Awoyemi, apartado 41). Esta disposición impone a los Estados miembros una obligación clara e incondicional que no deja ningún margen de apreciación en lo relativo a las medidas que deben adoptar para dar cumplimiento a la misma (sentencias Awoyemi, antes citada, apartado 42, y de 10 de julio de 2003, Comisión/Países Bajos, C-246/00, Rec. pg. I-7485, apartado 61 )".

Y en los parágrafos 70 y 71 la expresada sentencia comunitaria añadió, en la misma línea que:

"En la medida en que permite a un Estado miembro denegar el reconocimiento de la validez de cualquier permiso de conducción elaborado por otro Estado miembro a una persona que, en su territorio, sea objeto de una medida de restricción, de suspensión, de retirada o de anulación del derecho a conducir, el artículo 8, apartado 4, párrafo primero, de la Directiva 91/439, constituye una excepción al principio general de reconocimiento mutuo de los permisos de conducción expedidos por los Estados miembros, establecido en el artículo 1, apartado 2, de la misma Directiva .

Como se desprende del primer considerando de la Directiva, se estableció este principio para facilitar la circulación de las personas que se establezcan en un Estado miembro distinto de aquel en el que hayan aprobado un examen de conducir. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que las normativas que regulan la expedición y el reconocimiento mutuo de los permisos de conducción por los Estados miembros tienen una influencia a la vez directa e indirecta sobre el ejercicio de los derechos garantizados por las disposiciones del Tratado relativas a la libre circulación de trabajadores, a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios. En efecto, teniendo en cuenta la importancia de los medios de transporte individuales, la posesión de un permiso de conducción debidamente reconocido por el Estado de acogida puede tener una incidencia sobre el ejercicio efectivo, por parte de las personas sujetas al Derecho comunitario, de un gran número de actividades profesionales, por cuenta propia o por cuenta ajena, y más en general de la libertad de circulación (sentencias de 28 de noviembre de 1978, Choquet, 16/78, Rec. pg. 2293, apartado 4, y Skanavi y Chryssanthakopoulos, antes citada, apartado 23)".

Mas, el supuesto en el que nos encontramos cuenta con la especialidad del distinto origen del permiso a canjear, por cuanto el mismo, no procede inicial y originariamente del país comunitario en el que el solicitante venía residiendo (Alemania), ya que la eficacia con que el mismo cuenta en el citado Estado Miembro de la Unión Europea, ha devenido ---o ha surgido--- como consecuencia de su canje en el marco de las relaciones bilaterales con un país tercero (en este caso el Reino de Marruecos) con el expresado Estado comunitario (Alemania). Pues bien, para estos supuestos la norma comunitaria contempla (artículo 8.6 ) la posibilidad de no aplicar la norma general o el principio de plena y automática convalidación.

Es evidente que tal excepción no se encuentra en la norma española (artículo 24 del Reglamento General de Conductores ), ya que la misma contempla las excepciones a los permisos expedidos en los Estados Miembros de la Unión Europea, que no es el caso, por cuanto no se trata ---se insiste--- en un permiso "expedido" por un Estado Comunitario, sino "canjeado" por el mismo; la excepción comunitaria en que la sentencia de instancia se fundamenta tiene su apoyo, sin duda, en que el expresado nivel de exigencias para el canje, entre un determinado Estado Miembro y otro tercero ---con base en muy diversos motivos no estrictamente técnicos---, no puede ser extrapolado e impuesto de forma obligatoria a los restantes Estados Comunitarios.

Así lo ha reconocido expresamente la jurisprudencia comunitaria en la en la STJUE de 29 de octubre de 1998 (Awoyemi), antes citada, en su supuesto similar al de autos (eficacia en Bélgica de permiso, inicialmente expedido por Nigeria, canjeado por el Reino Unido):

"Por consiguiente, como ha subrayado el Sr. Abogado General en los puntos 37 a 41 de sus conclusiones, estas disposiciones imponen a los Estados miembros unas obligaciones claras y precisas, que consisten respectivamente en el reconocimiento recíproco de los permisos de conducir de modelo comunitario y en la prohibición de exigir el canje de los permisos de conducir expedidos por otro Estado miembro, sin considerar la nacionalidad del titular, ya que los Estados destinatarios no disponen de ningún margen de apreciación en lo relativo a las medidas que deben adoptar para atenerse a dichas exigencias.

Por ello, el efecto directo que debe reconocerse al apartado 2 del artículo 1 y al apartado 1 del artículo 8 de la Directiva 91/439, implica que los particulares están facultados para invocar dichos preceptos ante los órganos jurisdiccionales nacionales.

Únicamente ocurriría lo contrario si el interesado hubiese obtenido el permiso de conducir en el primer Estado miembro en canje de un permiso expedido por un país tercero. Efectivamente, del apartado 6 del artículo 8 de la Directiva 91/439 se desprende que los Estados miembros no están obligados a reconocer un permiso de esta índole y que, por lo tanto, en semejante hipótesis, la referida Directiva no impone una obligación incondicional".

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ), con la limitación, a la vista de las actuaciones procesales, de la limitación de la minuta de Letrado a los 600 euros.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.