STS, 31 de Mayo de 2005

Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional se ha seguido el recurso nº 4320/2002, promovido por DON Benito, y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, por el que se declara la caducidad de la concesión otorgada por Orden Ministerial 25-9-1947 para ocupar parcela de 135 m2 en la zona marítimo terrestre con destino a casa para vivienda y baños en la playa de la Isla de Mazarrón, Murcia.

Dicho Tribunal dictó sentencia en fecha 5 de abril de 2002, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: FALLAMOS: "Desestimar el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Don Benito contra la Orden de 31 de julio de 2.000, por el concepto de caducidad de concesión, a que las presentes actuaciones se contraen, que confirmamos por ser conforme a derecho. Sin expresa imposición de costas".

Notificada dicha sentencia a las partes por la representación de Don Benito, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 7 de mayo de 2.002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la parte recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 24 de junio de 2002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara en su día sentencia por la que: "se declare que no procede, por no ser ajustado a derecho, declarar la caducidad de la concesión administrativa, puesto que no concurre en el presente caso causa legal alguna que justifique la resolución de 31 de julio de 2.000 del Ministerio de Medio Ambiente"

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 21 de Octubre de 2.003, ordenándose también por providencia de fecha 10 de diciembre siguiente entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO) a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 13 de junio de 2002, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia "por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente"

Por providencia de 6 de abril de 2005 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 17 de mayo en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha de 5 de abril de 2002, en su recurso contencioso administrativo nº 975/2000, por medio de la cual se desestimó el formulado por D. Benito contra la Orden Ministerial del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 31 de julio de 2000, por la que se declaró la caducidad de la concesión otorgada por Orden Ministerial de 25 de septiembre de 1947 a D. Aurelio, y transferida a D. Jose Miguel y D. Benito por Orden Ministerial de 20 de febrero de 1976, para ocupar 135 m2 en la zona marítimo terrestre, con destino a la construcción de una casa para vivienda y baños, en la Playa de La Isla, en el término municipal de Mazarrón (Murcia).

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo declarando la conformidad con el ordenamiento jurídico de la Orden recurrida.

La Sala, tras realizar, en el Fundamento Jurídico Segundo, una síntesis de la jurisprudencia de esta Sala "en materia de declaración de caducidad de las concesiones", señala, en relación con el tema concreto planteado que "es cierto que el título concesional no menciona el número de metros cuadrados a ocupar. Ahora bien, según el título concesional la concesión se otorgó para la construcción de una vivienda y baños, debiendo ejecutarse las obras «con arreglo al proyecto aprobado, con las modificaciones que impongan estas condiciones o las que se introduzcan en el replanteo». De lo que se infiere que la concesión autorizaba sólo la ocupación de los terrenos precisos para dicha construcción. Pues bien, en el acta de reconocimiento final -folio 197-, si bien ciertamente se habla de una vivienda de dos plantas, se dice con claridad que la superficie ocupada es de 135 metros cuadrados, y lo cierto es que actualmente según el informe técnico no discutido la superficie ocupada es de 397,6 m2, es decir, un 191,65% más de lo autorizado. Lo que justifica por sí solo la declaración de caducidad en aplicación de lo establecido en la cláusula 15 de la concesión -folio 163-. Por lo demás no es cierto que se autorizasen obras que implicasen una mayor ocupación de zona de domino público marítimo-terrestre pues la autorización obrante al folio 113 se hizo en aplicación de lo establecido en el apartado 4º de la Orden de concesión folio 161 es decir, para el mantenimiento de las obras en buen estado y condiciones de normal utilización lo que no implica autorización para una mayor ocupación de terrenos. De hecho en la solicitud de autorización no se hace referencia a una mayor ocupación de terrenos, hablándose de obras de embellecimiento, no de ampliación -folios 112 a 115-. Procede, en consecuencia, la desestimación del recurso y la confirmación de la resolución recurrida".

Contra esa sentencia ha interpuesto el recurrente D. Benito recurso de casación, en el cual esgrime un total de seis motivos de impugnación que se articulan ---si bien no de forma expresa--- a través del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, y que en cada motivo se concretan.

En el primer motivo se consideran vulnerados los artículos 9.3 y 14 de la Constitución Española (CE), esto es, el principio de seguridad jurídica (al haberse visto impedido de saber o conocer las consecuencias derivadas de su actuación), así como el principio de igualdad (al haberse tratado de manera idéntica situaciones diferentes, al tratarse, el de autos, de un supuesto en el que no constaba la superficie a ocupar).

En el segundo motivo se infringe, según se expresa, el artículo 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, refiriéndose, en concreto, al nuevo párrafo 2º del mencionado precepto, que obliga a las Administraciones Públicas a respetar, en su actuación, los principios de buena fe y confianza legítima, derivados, según se expresa, del de seguridad jurídica; tal vulneración la deduce el recurrente de la contradicción existente entre las previas actuaciones autorizatorias de la Administración y la posterior declaración de caducidad.

En el tercer motivo se considera vulnerado el artículo 64 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC), negándose el incumplimiento de las condiciones pactadas en el momento de la concesión, en el que no se describen los terrenos a ocupar ni se limita la superficie de dominio público, tanto de edificación como de espacios libres; y sin que, por otra parte, la causa de caducidad estuviera recogida en la normativa de aplicación, anterior a la vigente Ley de Costas.

En el cuarto motivo se considera infringido el artículo 79.1.h) de la citada LC, tipo que requiere un invasión no autorizada, lo cual hubiera exigido que en el título concesional se especificara la superficie a ocupar y la descripción del terreno, lo cual ---se insiste en tal circunstancia--- no había acontecido; por otra parte se rechaza que la aplicación de tal norma (de la LC de 1988) pueda aplicarse retroactivamente a una concesión de 1947.

En el quinto motivo se entiende infringida la Disposición Transitoria 14.3 del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la LC, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1º de diciembre (RC), precepto del que deduce la obligación de la Administración de mantener, tras la entrada en vigor de la LC, toda concesión durante treinta años.

Por último, y en sexto lugar, se considera infringida la jurisprudencia que cita, en relación con el principio de igualdad, con la doctrina de los actos propios y con la declaración de caducidad de las concesiones administrativas.

Como hemos podido observar, al poner de manifiesto los motivos invocados, en el recurso de casación del recurrente subyace la duda de una realidad fáctica ---negada por el recurrente--- de la cual derivan casi todos los planteamientos que en su defensa realiza; y ella no es otra que la falta o ausencia de determinación de las condiciones físicas en que se otorga la concesión, esto es, cuantos metros cuadrados y en qué lugar de la Playa de la Isla, en Mazarrón, fueron autorizados a ocuparse en 1947.

Sin embargo si bien se observa el título concesional (OM de 25 de septiembre de 1947), podemos deducir, como hace la resolución administrativa y ratifica la Sala de instancia, que tales circunstancias no son ciertas.

Así en la Condición 1ª de la Orden se establece que "Se autoriza a don Aurelio para ocupar unos terrenos en la zona marítimo terrestre de la playa de la Isla del Puerto de Mazarrón, para construir con carácter permanente una casa con destino a vivienda y baños, ocupando un solar situado en la fachada opuesta al mar solicitado por D. Ángel Daniel, fijándose exacta situación cuando se verifique el replanteo". En la Condición 2ª, se añade que "Las obras se ejecutarán con arreglo al proyecto aprobado, con las modificaciones que impongan estas condiciones o las que se introduzcan en el replanteo". Y, en la 8ª que "Terminadas las obras, el concesionario lo pondrá en conocimiento de la Jefatura, a fin de proceder al oportuno reconocimiento, de cuyo resultado, se levantará acta que también será sometida a la aprobación de la Superioridad".

Pues bien, a los folios 198 y 199 del expediente figura la mencionada Acta de replanteo, con su plano anexo, suscrita en fecha de 31 de enero de 1948. En concreto se expresa en la misma que "se señaló sobre el terreno los límites de la parcela concedida, de acuerdo con las condiciones contenidas en la Condición primera de la Orden de concesión" así como que se "se tomarán los datos necesarios para el levantamiento del plano de situación de la parcela, cuyo plano se acompaña a la presente acta". En el plano anexo aparecen dibujados los "Terrenos concedidos a D. Aurelio", indicándose que los mismos cuentan con 135 m2, resultado de la multiplicación de las dimensiones de los mismos (10 x 13,50), que igualmente se expresan.

Y, al folio 197 del expediente aparece la denominada Acta de Reconocimiento Final de Obra, de fecha 31 de mayo de 1952, expresándose, en concreto que "del reconocimiento practicado resulta que la edificación de que se trata, ha sido construida en el sitio que se señaló en el replanteo, edificado una casa de dos plantas. Dicha edificación afecta la forma de un rectángulo de diez (10 metros) de fachada por trece metros y medio (13,50) de fondo, ocupando por lo tanto una superficie total de ciento treinta y cinco (135) metros cuadrados".

La misma fue aprobada por Resolución del Director General de Puertos y Señales Marítimas en fecha de 19 de junio de 1952 (folio 160), en la que expresamente se indica: "habiéndose ocupado una superficie de 135 m2, igual a la señalada en el acta de replanteo aprobada en 1º de marzo de 1948".

Tal dimensión, igualmente, es la que se refleja en la Escritura Pública, de fecha 9 de abril de 1975 (folio 181), de transmisión del inicial concesionario (D. Aurelio) al recurrente, D. Benito, y su padre, D. Jose Miguel, y que fuera autorizada por Orden Ministerial de 20 de febrero de 1976 (folio 173).

Consta también en el expediente (folio 144) Parte de Denuncia de 20 de abril de 1977 por realizarse "en la vivienda de su propiedad", por el padre del recurrente, obras consistentes en "enrasillar terraza de 60 m2, cambiar una escalera interior, colocar un toldo y pintar fachada"; tales obras habían sido autorizadas por el Ayuntamiento, y sin que por el Jefe Regional de Costas y Puertos, en comunicación de 27 de abril de 1977 se viera "inconveniente en acceder a lo solicitado". Con fecha de 29 de junio del mismo año se produce otro Parte de Denuncia por "dar principio a la construcción de una terraza sujeta por seis pilares", siendo las mismas autorizadas por el mismo Jefe Regional de Costas y Puertos, en comunicación de 21 de julio de 1977. Consta igualmente comunicación del Jefe de la Demarcación de Costas de Murcia, de fecha 10 de noviembre de 1996, manifestando no ver inconveniente para que se realicen las "obras de cambio de ventanas, pavimentos, saneamientos, alicatados de cocina y baños y pintura en general".

Sin constancia de mas autorizaciones, y como consecuencia de Expediente de revisión de canon de ocupación, en fecha de 2 de agosto de 1997, por parte de la Demarcación de Costas se detecta que la superficie del dominio público ocupada por el recurrente y su padre es de 206,94 m2, siendo la superficie otorgada de 135 m2.. Por otra parte, en Acta levantada por la misma Demarcación se detecta que ---con independencia del volumen construido--- la "ocupación total de dominio público es de 393,76 m2", superficie de la que 249,48 m2 se trata de "superficie de dominio público ocupada por edificaciones" (folio 123).

Partiendo de tal realidad fáctica, la declaración de caducidad de la concesión, en los términos realizados por el Ministerio de Medio Ambiente, y como ha confirmado la Sala de la Audiencia Nacional, se ajustan plenamente al Ordenamiento jurídico; la Condición 15ª de la Orden Ministerial que otorgó la concesión (que dispone que "El incumplimiento de cualquiera de las condiciones anteriores, será causa de caducidad de la concesión y, llegado el caso, se procederá con arreglo a lo determinado en las disposiciones vigentes sobre la materia"), así como ---al menos--- el apartado h) del artículo 79.1 de la LC ("Invasión del dominio público no otorgado"), constituyen un adecuado soporte jurídico de las resoluciones administrativa y judicial dictadas, y resultan de plena aplicación a la incontestable realidad física plasmada en el fundamento anterior.

De ninguna de las autorizaciones mencionada en el mismo (27 de abril de 1977, 21 de julio de 1977 y 10 de noviembre de 1996) puede deducirse ---ni expresa, ni implícitamente--- autorización alguna para una mayor ocupación del dominio público marítimo terrestre, que solo fue ---y siempre así se mantuvo--- para una superficie de 135 m2, esto es, como se señaló en el Acta de Replanteo correspondiente, para una parcela o solar de 10 x 13,5 metros.

Por todo ello, no podemos aceptar las vulneraciones e infracciones que se nos proponen desde una perspectiva de constitucionalidad o legalidad, o bien, como consecuencia de la interpretación por parte de la jurisprudencia del contenido de los mismos.

Debemos insistir en una realidad, fija e incontestable, cual es la de la superficie de dominio público autorizada a ocupar por la Orden concesional: 135 m2, y solo y durante toda la duración de la concesión 135 m2; por ello, debemos negar que la concesión, no tuviera establecida su concreta ubicación y su exacta dimensión, tal y como se deduce de los propios términos de la Orden Ministerial y de las Actas de Replanteo y de Reconocimiento Final de Obra que complementan la misma; así además lo reconoció el propio recurrente en la Escritura Pública de transmisión de la misma. En tal situación difícilmente podemos encontrar afectación alguna a los invocados principios de seguridad jurídica o igualdad, respecto del cual ni siquiera se realiza un cita comparativa concreta.

Igualmente los principios de buena fe y confianza legítima pueden verse afectados: Basta una observación ---y así lo hemos transcrito--- del contenido de las tres concretas autorizaciones posteriores a la concesión para comprobar el ámbito de las mismas, que, como hemos reiterado, en modo alguno implican ampliación del dominio público a ocupar.

Por ello, el incumplimiento de las condiciones (en concreto de la 15ª, en relación con la 1ª y 2ª) de la concesión ---amparadas por el artículo 64 de la LC---, así como del artículo 71.1.h), que se invocan como infringidos, debe ser con rotundidad rechazado, por resultar de obligada aplicación a la realidad fáctica expuesta.

Por último, en relación con la aplicación que se pretende de la Disposición Transitoria Decimocuarta Tres del RC, es cierto que, en los términos que se expresa, "se entenderán otorgadas por el plazo máximo de treinta años, a contar desde la entrada en vigor de la LC"; pero el precepto continúa diciendo "sin perjuicio de la posibilidad de revisión de otras cláusulas conforme a lo previsto en el apartado anterior", en el cual se expresa que "las concesiones podrán ser revocadas total o parcialmente, además de por las causas previstas en el título correspondiente, cuando resulten incompatibles con los criterios de ocupación del dominio público establecidos en la citada Ley".

Los motivos planteados, pues, han de decaer.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio). Esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cantidad máxima de 1.500'00 euros, (artículo 139.3 de la citada Ley), a la vista de las actuaciones procesales.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.