El papel de los Ayuntamientos en la Conservación del patrimonio cultural. Estado de la cuestión
| Autor | Fernando García Rubio |
| Cargo del Autor | Profesor Doctor de Derecho Administrativo URJC. Técnico de la Administración General |
| Páginas | 89-118 |
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El artículo 46 del la Constitución española de 1978 señala que los "poderes públicos garantizarán la conservación y promoverán el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran..."
Este principio rector de la política social y económica ubicado en el capítulo III del título I de la Carta Magna informa, tal y como establece el artículo 53.3 de la citada Lex Leguum, la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos aunque solo pueden ser alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que las desarrollen1.
A la hora de abordar el papel del los Ayuntamientos en la Conservación del patrimonio cultural debemos de partir como es lógico de dichas premisas Constitucionales dado el carácter de cabecera del ordenamiento jurídico-institucional de que goza la ley fundamental y la impronta y camino que dichos preceptos abren para un estudio de la actividad administrativa en la conservación del patrimonio histórico y por tanto como un Ente administrativo más, la de los propios Ayuntamientos.
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Por tanto y con carácter previo al desarrollo de la idea y con intención de concretar el ámbito de aplicación de la expresión constitucional "los poderes públicos" deberemos de analizar su aplicabilidad o no y en que medida a las Entidades locales y específicamente a los Ayuntamientos.
Esta expresión "los poderes públicos" que usa de forma reiterada la Carta Magna no es solo un mandato a los tres poderes constitucionales conforme a la teoría de Montesquieu de Legislativo, ejecutivo y judicial sino en la concepción descentralizada del estado que los artículos 2º y 137 de la Constitución determina, a todos los Entes de titularidad pública y por tanto también el "poder municipal"2.
Por tanto el mandato del artículo 46 de la Constitución vincula la actividad de los Ayuntamientos, pero eso si reservando su concreción y límites a lo que dispongan las leyes.
Siendo la capacidad legislativa de protección y conservación del patrimonio cultural en gran parte competencia de las Comunidades Autónomas conforme las competencias contenidas en cada uno de los respectivos estatutos de autonomía en la línea de las materias del artículo 148.1.16ª y 17ª, sobre patrimonio monumental de interés de la Comunidad y Cultura.
En este sentido debemos recordar que el Tribunal constitucional en su STC 17/1991 de 31 de enero ha forzado una interpretación de la ley 16/1985, de 25 de junio de patrimonio histórico español en la que la mayor parte de las competencias (declaración de B.I.C.) corresponden a las Comunidades Autónomas y que el título del artículo 149.1.28ª de la Constitución atribuido al estado le corresponde para competencias de lucha contra la expoliación y la exportación. Pudiendo las referidas Comunidades Autónomas establecer sistemas alternativos o complementarios de protección3.
En virtud de ese marco competencial las diferentes Comunidades Autónomas y el estado han ido aprobando las correspondientes leyes, a las que hay que unir las determinaciones de la Unión Europea tras el nuevo artículo 151 del Tratado y los diversos documentos del Consejo de Europa, cuyo papel impulsor del patrimonio cultural ha sido expresamente destacado por el referido artículo 151 TUE en su apartado 3º4.
Así en Castilla - La Mancha podemos citar las leyes 4/1990, de 30 de mayo del patrimonio artístico y 4/2001, de 10 de mayo de parques arqueológicos, en Madrid la ley 10/1998, de 9 de julio, del patrimonio histórico de la Comunidad de Madrid, la ley 12/1998 de 21 de diciembre de Baleares, sobre patrimonio histórico, etc.. E igualmente la ya anunciada ley 16/85 de patrimonio histórico español en el ámbito estatal.
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Como ya hemos señalado los municipios como poder público tienen que actuar en la defensa del patrimonio cultural en los términos que las leyes les habiliten y en ese sentido debemos destacar con carácter general que el artículo 25.2 de la ley 7/1985 de 2 de abril Reguladora de bases de régimen local señala: "El municipio ejercerá en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas en las siguientes materias:......e) patrimonio histórico-artístico".
Esta determinación específica competencial de la legislación básica estatal conforme a los dispuesto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución viene a continuar una tradición histórica ya señalada por las obligaciones que el artículo 36 de la ley 13 de mayo de 1933 por la que se regula el patrimonio artístico nacional confería a los ayuntamientos, determinando un marco lógico5 de lo que será cada actuación municipal.
Eso sí la habilitación requerirá de la expresa atribución por parte de la ley (estatal o autonómica dependiendo de los títulos competenciales) tal y como determina expresamente el artículo 25.3 LRBRL "Solo la ley determina las competencias municipales en las materias en este artículo, de conformidad con los principios establecidos en el artículo 2".
Debemos recordar que el artículo 2º de la LRBRL señala:
"1. Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las entidades locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción publica, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos.
2. Las Leyes básicas del Estado previstas constitucionalmente deberán determinar las competencias que ellas mismas atribuyan o que, en todo caso, deban corresponder a los Entes locales en las materias que regulen".
Por tanto la concreción competencial para los Ayuntamientos dependerá de ese régimen jurídico bifronte6 de legislación básica estatal y legislación autonómica de desarrollo en dicha materia de régimen local más la legislación estatal (Ley 16/85) sobre patrimonio y las correspondientes leyes autonómicas en la materia
Pero la capacidad para conservar el patrimonio cultural no dependerá tan solo de los Títulos competenciales directos sobre la materia, sino que cabe reseñar otra serie de ellosPage 92 que de forma tangencial o indirecta afectan tanto al ámbito del patrimonio cultural como al de las competencias municipales, en ese sentido debemos de destacar al margen de la clausura general de habilitación dispuesta por el artículo 25.1 LRBRL que señala:
"El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal".
La existencia toda una serie de competencias ya sean directamente implicadas como puede ser las urbanísticas (artículo 25.2.d) como la de parques y jardines; en el caso de los jardines históricos, las de ordenación del tráfico y protección medio - ambiental (apartados b) y f) del artículo 25.2 LRBRL) y como de forma especial son las actividades del apartado n) del reiteradamente citado artículo 25.2 LRBRL "Actividades o instalaciones culturales y deportivas: ocupación del tiempo, libre, turismo" que implican una capacidad genérica de actuación.
Con este marco genérico competencial que la legislación básica estatal sobre régimen local confiere a la Entidades Locales municipales con incidencia en el patrimonio cultural, deberemos antes de abundar sobre el marco competencial, realizar una visión sobre las fórmulas de intervención de que pueden disponer los municipios para ejercer algún tipo de competencia o bien directa o bien de carácter indirecto en el ámbito del patrimonio cultural.
En primer lugar debemos destacar que el carácter de Administración pública de que gozan los Ayuntamientos implica conforme el artículo 103.1 de la Carta Magna en relación con el artículo 9º de dicha norma su sometimiento expreso al principio de la legalidad, en su vertiente de legalidad administrativa perfilada por Hariou7 (leyes más reglamentos), por lo que de conformidad con el principio de vinculación positiva solo podrá actuar cuando una norma lo permita.
En ese sentido y dejando al margen las cláusulas genéricas competenciales previstas por la LRBRL debemos reflejar que en virtud del artículo 4º de dicha ley básica las Entidades locales territoriales pueden ejercitar diversas potestades que implican capacidades en el ámbito del patrimonio cultural.
En primer lugar podemos destacar la potestad reglamentaria como capacidad normativa de las citadas entidades locales8, que se ve reforzada por la regulación del art. 84.1 de la reiteradamente citada LRBRL que recoge como fórmula de intervención por parte de los Ayuntamientos en la actividad de los particulares.
La potestad reglamentaria que pueden ejercitar las Entidades locales en la defensa y conservación del patrimonio cultural es como todas las potestades un elemento no discrecional y como todo reglamento, de carácter supeditado a la ley en sentido formal, la-Page 93mentable pero inevitablemente para...
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