La autonomía tributaria de las regiones italianas a la luz del artículo 119 de la constitución
| Autor | Ma. Elena Manzano Silva |
| Cargo | Contratada FPU Facultad de Derecho de Cáceres - Universidad de Extremadura |
| Páginas | 25-61 |
La autonoma tributaria de las regiones italianas a la luz del artculo 119 de la constitucin
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La reforma del Título V de la Constitución italiana llevada a cabo el 18 de octubre de 2001, mediante la Ley constitucional 3/2001, supone la modificación de preceptos centrales del modelo de financiación de sus entidades territoriales. La redacción dada al actual artículo 119 del texto constitucional consagra el principio de autonomía financiera de los Municipios, Provincias, Ciudades Metropolitanas y Regiones disponiendo que "tendrán recursos Page 26 autónomos, con facultad de establecer y recaudar sus propios impuestos e ingresos". De la literalidad del precepto referido se desprende la autonomía de la que son titulares tales entidades en la determinación de sus propios recursos tributarios, potestad de la que hasta el momento no disponían y que sin duda resulta fundamental en la adopción de políticas propias. Si bien su interpretación sistemática en relación con artículos principales del texto constitucional limita considerablemente el poder tributario de que disponen, creando confusión y división en la doctrina especializada a la hora de pronunciarse sobre la extensión y límites de tal facultad.
Con la finalidad de delimitar el alcance de lo previsto en el artículo 119 de la Constitución italiana y responder a las demandas realizadas desde distintas Regiones, el Consejo de Ministros italiano aprobó, con fecha de 28 de junio de 2007, un Proyecto de Ley centrado en la concreción y desarrollo del sistema diseñado tras la reforma constitucional en torno a lo establecido en este artículo. Su aprobación por la Cámara de Diputados ha tenido lugar el 29 de septiembre de 2007 efectuando nimias modificaciones al texto original.
El presente trabajo tiene por objeto el análisis de la autonomía financiera de Estatuto ordinario otorgada a tales entidades a la luz de lo establecido en artículo remitido y de lo dispuesto en su normativa de desarrollo.
La autonomía de las Regiones italianas se consagra en el artículo 5 de la Constitución al indicar que: Page 27 "La República, una e indivisible, reconoce y promueve las autonomías locales; efectúa en los servicios que dependan del Estado la más amplia descentralización administrativa y adecua los principios y métodos de su legislación a las exigencias de la autonomía y de la descentralización."
Bajo la noción autonomía, el profesor SIMÓN ACOSTA engloba tres categorías en las que habitualmente se han agrupado diversas funciones atribuidas en origen al Estado, y de las que en virtud del reconocimiento constitucional pueden disponer las entidades subcentrales: "la función normativa o de creación de derecho objetivo; la función de aplicación directa de las normas establecidas; y la función de aplicación de las normas cuando se suscita controversia entre los interesados sobre el modo de aplicarlas"2.
En ejercicio de esas potestades, las entidades autónomas podrán dictar normas jurídicas, exigir su aplicación, así como determinar qué interpretación ha de darse a las mismas para dirimir posibles conflictos. Junto a la que podríamos identificar como la principal manifestación de la autonomía, se encuentran potestades que situadas en un rango muy próximo al de la capacidad normativa permiten que el ente autónomo consiga con éxito el desempeño de las competencias asumidas. Podemos destacar bajo la noción autonomía el poder de dotarse de sus propios órganos gubernativos, de disponer de facultad o actividad de dirección política, o de concretar aspectos relevantes de su Hacienda.
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La autonomía de los entes subestatales en el marco de su propia financiación conlleva la facultad de decisión en la obtención de recursos y en el gasto de los mismos con la finalidad de desarrollar las actividades que les son encomendadas. Es, podríamos decir, el derecho a decidir qué medios va a ser utilizado para recabar las dotaciones dinerarias necesarias y una vez han sido obtenidas, la potestad de destinar las cantidades precisas a la consecución de los objetivos planteados.3 "Autonomía financiera sería así libertad de obtener ingresos y libertad de realizar gastos"4
La autonomía financiera es considerada una de las principales manifestaciones de la voz autonomía. Como afirma MICHELI la autonomía de las entidades subestatales adquiere su máximo significado en el momento en que tiene como objeto la materia de la Hacienda pública y sus manifestaciones, en consecuencia, en la forma de la autonomía financiera.5 Para MORTATI constituye la piedra angular del sistema y se entiende como gestión autónoma de ingresos propios y como necesidad de proveer por sí misma a la satisfacción de sus necesidades.6
En el mismo sentido se expresan MARTINES, RUGGERI y SALAZAR, pues, aseguran que la autonomía financiera condiciona la propia autonomía de las Regiones, en especial su autonomía política, desde el Page 29 momento en que sin la necesaria potestad financiera las Regiones se encuentran con la imposibilidad de cubrir sus propias necesidades y de traducir sus políticas concretas en las funciones que les han sido asignadas.7
La autonomía financiera así concebida tiene un carácter instrumental, es un medio para conseguir un fin, constituido por el correcto desempeño de las competencias que le han sido encomendadas a las entidades autónomas, teniendo por lo tanto la autonomía financiera "el alcance que tengan las competencias que debe financiar"8. En relación con este carácter instrumental, el profesor SIMÓN ACOSTA entiende que "el verdadero objetivo del regionalismo como cauce para conseguir más altos niveles en la democratización del Estado...es la autonomía política y consiste en permitir a las comunidades decidir libremente, y aún contra las orientaciones de las mayorías políticas del Estado, sobre los problemas e intereses que afectan específicamente a dichas comunidades. Los medios financieros son instrumentos para conseguir ese objetivo" 9
Como es sabido, los tributos constituyen los principales instrumentos con los que cuentan las Administraciones para recabar ingresos. La aplicación de la autonomía a la concreción de los tributos nos da la noción de autonomía tributaria, definida por el profesor GALLO como: "potestad plena de imponer tributos y de incidir en las manifestaciones de capacidad contributiva realizadas en el territorio regional en modo y medida tales que consientan a las Re-Page 30giones desenvolver una política de ingresos";10 y esta facultad implica -asevera dicho profesor- "la autodeterminación normativa de los recursos tributarios en función del desarrollo de un libre poder de dirección político y políticoadministrativo del ente local".11
La autonomía tributaria gira pues en torno al establecimiento de impuestos, tasas y contribuciones especiales, plasmada en la facultad de dictar normas que ordenen su actividad en la concreción de sus recursos tributarios, de tal forma que el ente dotado de tal potestad pueda concretar los aspectos fundamentales de los mismos.
Con la finalidad de impulsar la administración regional en el transcurso de las últimas legislaturas han sido presentados al Parlamento italiano cerca de veinte proyectos de reforma constitucional sobre el ordenamiento territorial. Muchos de ellos moderados, previendo la modificación de uno o dos artículos, otros, la reforma completa del Título V de la Constitución, y quizás los más ambiciosos, no sólo instaban el cambio del título correspondiente sino también la parte orgánica e incluso los principios fundamentales.12
El antecedente más destacado a la reforma constitucional lo constituye la Ley núm. 59/1997, de 15 de marzo, de atribución de funciones y competencias a las Regiones y entidades locales para la reforma de la Administración Pública y para la simplificación administrativa, conocida también como "Ley Bassanini 1", Page 31 en la que se permitía al Gobierno que transfiriera a las Regiones y a los Entes Locales ciertas potestades legislativas, como afirma CASTILLO SOLSONA "el objetivo de esta ley...no fue tanto dotar de efectividad a las previsiones contenidas en el texto originario del Título V de la Constitución como desarrollar al máximo las potencialidades del principio de autonomía contenido en el artículo 5, sin reformar el texto constitucional"13. La delegación de funciones prevista quedó materializada en el Decreto Legislativo 143/1997 de 4 de junio, por el que se reconocían a las Regiones competencias en materia de agricultura, pesca y reorganización de la Administración central.14
El paulatino proceso de descentralización fiscal y de reforma de la financiación de las regiones continuó con la promulgación de la Ley delegada 133/ 1999 de 13 de mayo de disposiciones en materia de solidaridad interterritorial, racionalización y federalismo fiscal, y de su texto de desarrollo el Decreto Legislativo 56/2000 de 18 de febrero, de disposiciones en materia de federalismo fiscal, dictado en desarrollo del artículo 10 de la Ley número 133 de 13 de mayo de 1999. Con las normas señaladas se logra un importante avance en el modelo, si bien seguían sin ser corregidas las importantes carencias de que adolecía posponiendo el tratamiento de aspectos destacados para futuras reformas.
Junto a las referidas, cabe destacar la Ley Constitucional núm. 1/1999, de 22 de noviembre, por la que Page 32 se introdujeron cambios relevantes15 en el sistema de elección de los presidentes de las Juntas Regionales, al pasar estos a...
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