Perspectivas actuales de la autonomía financiera de las regiones en Italia
| Autor | Juan Calvo Vérgez |
| Cargo | Colaborador del Área de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Alcalá |
PERSPECTIVAS ACTUALES DE LA AUTONOMÍA FINANCIERA DE LAS REGIONES EN ITALIA
Juan Calvo Vérgez
Colaborador del Área de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad de Alcalá
I. CONSIDERACIONES PRELIMINARES
El ordenamiento jurídico del Estado italiano ha estado tradicionalmente fundamentado en los criterios de autonomía y descentralización, siendo el eje de su configuración política la Región, en torno a la cual se articula un sistema político con descentralización administrativa distinto de los esquemas tradicionales propios del Estado federal y del Estado unitario que configura un Estado regional. Si se pretende que la Región desarrolle una concreta actividad administrativa así como una función política dentro de dicho sistema, resulta imprescindible dotar a la misma de unos recursos económicos propios que constituyan sus fuentes de financiación y que contribuyan a la consolidación de la Región como institución con entidad propia. El poder financiero regional había de tener así su fundamento en la autonomía política y normativa de las Regiones1.
A la luz de esta consideración, la Constitución de la República italiana de 1947 (C.I.) acometió la regulación del contenido y del alcance de la autonomía financiera regional, la cual en palabras de PALAZZONI, constituye "la piedra angular del sistema regional italiano"2. En efecto, la Norma Fundamental italiana confería autonomía a las Regiones en su artículo 115 estableciendo que las mismas constituyen entes autónomos con funciones y poderes propios, según los principios fijados en la propia Constitución y en su Disposición Transitoria IX, e imponiéndose al Estado la obligación de adecuar sus Leyes a las exigencias de las autonomías locales, además de a la competencia atribuida a las Regiones.
Si bien la autonomía financiera se presentaba a priori como un elemento fundamental para la actuación de la Región, no podemos dejar de referirnos a la dificultad que plantea su determinación, dada no ya sólo su propia naturaleza, sino también la necesidad de conciliar el criterio de autonomía con el principio de unidad que, en mayor o menor medida, siempre debe presidir la estructura de todo Estado regional.
La autonomía de las Regiones puede ser contemplada desde una doble manifestación, de carácter político y normativo. La autonomía política de las Regiones se configura como la potestad de adoptar una función política distinta de las imposiciones estatales, mientras que la autonomía normativa de aquéllas conlleva una potestad legislativa así como una facultad de organizarse jurídicamente, siempre en conformidad con el criterio de unidad del Estado del que la referida facultad forma parte quedando incorporada a su ordenamiento jurídico. Tal y como señaló ZANOBINI, "la autonomía normativa regional implica la facultad de crear un propio derecho que sea declarado obligatorio por el Estado como las demás leyes y reglamentos"3.
Pues bien, para que la Región adquiera una operatividad propia, desarrolle una actividad administrativa y, en definitiva, ejerza una función política, precisa necesariamente de una autonomía financiera, a fin de disponer de sus propias fuentes de financiación4. La autonomía financiera de la Región entronca así directamente con la autonomía general de la misma, constituyendo un elemento indispensable en la configuración de su posición jurídica activa que le proporciona una cierta libertad de obrar dirigida a la consecución de sus propios fines.
La generalidad de la doctrina italiana se ha encargado de precisar la naturaleza, extensión e intensidad que deben caracterizar a la vertiente financiera de la autonomía regional. No parece haberse logrado sin embargo un consenso en torno a la determinación del contenido mínimo de la autonomía financiera. En efecto, no existe una definición comúnmente aceptada por todos los autores. A juicio de PIERANDREI, la autonomía financiera como la disponibilidad de medios necesarios para el cumplimiento de las funciones normales5. En opinión de PALADIN y TRIZIO, el concepto de autonomía financiera ha de identificarse con el poder de establecer, administrar y recaudar los propios tributos, esto es, con la autonomía tributaria6. Y para CASESE, la autonomía financiera constituye la medida de una capacidad general de autodeterminación de los ingresos7.
Desde nuestro punto de vista, es DE MITTA el autor que ofrece una visión más completa y uniforme del concepto de autonomía financiera8. Entiende este autor que la autonomía financiera, enmarcada en el concepto general de autonomía, no puede suponer sino un poder de determinar los medios y los fines, así como de establecer un presupuesto como expresión de una voluntad política de perseguir fines propios y en la forma considerada más adecuada a las propias necesidades. Esta afirmación resulta refrendada por MORTATI, para quien autonomía financiera es sinónimo de gestión de ingresos propios y de satisfacción de las propias necesidades9.
Por su parte, la Corte Costituzionale italiana defiende en sus Sentencias núm. 307/1983, 271/1986, 381/1990 y 369/1992 que la autonomía financiera debe ser entendida como "disponibilidad de las sumas adecuadas para el cumplimiento de las funciones normales correspondientes a las Regiones o de los medios para hacer frente a los gastos para cumplir sus funciones normales".
A nuestro juicio, si la Hacienda regional no tiene la posibilidad de disponer de sus propias fuente de ingresos se verá imposibilitada para desarrollar sus funciones como entidad jurídica con personalidad propia10. El sentido exacto y el alcance de la autonomía financiera ha de ser fijado acudiendo al ámbito general de la autonomía regional. La autonomía financiera regional ha de significar un poder de determinar los instrumentos y los objetivos, así como la facultad de establecer un presupuesto como expresión de una voluntad política de perseguir fines propios en la forma más adecuada a las propias necesidades y con el empleo de los medios estimados más idóneos.
Ahora bien, si no se concede a la región la posibilidad de satisfacer sus necesidades con medios propios, la libertad de actuación legislativa quedaría en una mera manifestación programática.
II. PODER NORMATIVO TRIBUTARIO DEL ESTADO VERSUS POTESTAD NORMATIVA TRIBUTARIA DE LAS REGIONES
Históricamente se ha venido reconociendo en el ordenamiento tributario italiano una cierta función normativa tanto a las Regiones como a los entes locales territoriales. Ahora bien, dicha potestad tributaria normativa ha encontrado una serie de límites, entre los que necesariamente se ha de situar en primer término a los establecidos en las Leyes del Estado. Esta circunstancia puede inducir a situar el poder tributario de las Regiones en una posición inferior a la que se reconoce al poder tributario estatal. ¿Significa esto que se ha de considerar el poder tributario de las Regiones como derivado, desde una perspectiva técnica, del poder del Estado?
La generalidad de la doctrina ha reconocido al respecto que el poder tributario del Estado ostenta un carácter originario. Sin embargo, existen un conjunto de límites en su actuación a raíz de los cuales surge la cuestión de si se ha atribuir la potestad tributaria originaria exclusivamente al Estado. De una parte, cabe entender que el Estado es el único ente soberano y, como tal, el único que puede tener un poder y una potestad de por sí. De otra, por el contrario, puede considerarse que, una vez recogida en la Constitución italiana la cesión de competencias por el Estado a las Regiones, aquél no puede ya intervenir en las diversas esferas de poder legislativo, administrativo y financiero de éstas.
Ha de precisarse por tanto si el poder financiero que corresponde a la región es un poder que le pertenece por naturaleza o si, por el contrario, lo recibe de un ente superior (el Estado). Siguiendo a MORETTI, cualquier ordenamiento posee una propia capacidad de producción normativa que resulta normalmente incondicionada en relación a los ordenamientos superiores hasta que agote su eficacia en el ámbito interno11. Entendía este autor que "también la disciplina de la actividad financiera, como cualquier otro objeto de normación, puede caer en el ámbito de estos poderes". Ahora bien, la cuestión a dilucidar es si estas conclusiones pueden ser aplicadas a la Región.
Si identificamos el fundamento de toda potestad tributaria en la existencia en el ente regional de un ordenamiento particular y reconocemos que la potestad legislativa de las Regiones constituye una potestad normativa primaria no parece existir problema alguno en afirmar la existencia de una autonomía normativa regional en materia tributaria12. Ahora bien, dado que el concepto de potestad normativa tributaria presenta diversos límites y condicionamientos, surge la necesidad de analizar su alcance.
Podría sostenerse como punto de partida que la Región posee un poder normativo de grado primario que se extiende a la disciplina del propio ordenamiento interno. Se trataría de un poder y potestad no ilimitados, sino por el contrario condicionados y vinculados. Sin embargo, el hecho de que se trate de un poder de grado primario no implica necesariamente que su naturaleza sea originaria. Más bien se excluye con ello la posibilidad de que constituya un poder delegado.
Refiriéndose a la función normativa general y, en particular, a la potestad tributaria, señalaba MICHELI que la citada función normativa viene reconocida del mismo modo a las Regiones y a los entes locales territoriales13. En opinión de este autor, la potestad tributaria normativa regional se halla sujeta a un conjunto de límites, entre los que se ha de aludir en primer lugar a los establecidos en las Leyes del Estado A pesar de que esta consideración podría inducir a situar el poder tributario de los entes regionales en una posición inferior a la que se reconoce al poder tributario estatal, precisa el autor que "no se ha de considerar al poder...
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