AUTO nº 18 DE 2014 DE TRIBUNAL DE CUENTAS - SALA DE JUSTICIA, 28 de Octubre de 2014

En las Actuaciones Previas nº 126/12, del ramo de CC.AA. -Informe de Fiscalización, Programa 131, Participación Ciudadana y Calidad Democrática, Ejercicio 2009-, Cataluña, la Delegada Instructora dictó, con fecha 13 de mayo de 2014, Providencia mediante la que se denegaba la práctica de diligencias complementarias solicitadas por Don Màrius García i Andrade, Letrado del Ilustre Colegio de Abogados de Barcelona, en nombre y representación de Don J. V. G., Don E. O. Q. y Doña M. J. B. L., por considerar suficientes las diligencias de averiguación efectuadas y la documentación obrante en el procedimiento para constatar, previa y provisionalmente, la presencia o no de indicios racionales de existencia de actos contrarios a la norma que, en su caso, llevasen al pronunciamiento de la existencia o no de supuesto de responsabilidad contable constitutivo de alcance.

Con fecha 20 de mayo de 2014, la Delegada Instructora practicó la Liquidación Provisional, que se plasmó en su correspondiente Acta, en la que hizo constar que los pagos de los gastos de desplazamientos mediante taxi, por importe de 2.123,28 €, en ella mencionados, reunían los requisitos para generar responsabilidad contable por alcance en los fondos de la Generalitat de Cataluña, declarando a Don E. O. Q. y Don J. V. G., como presuntos responsables solidarios de dicho alcance, por la citada cantidad, más los intereses legales, que ascendían a 224,83 euros, arrojando un total de 2.348,11 € (DOS MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y OCHO EUROS CON ONCE CÉNTIMOS).

En virtud de dicha Liquidación Provisional, y de conformidad con el artículo 47, apartado 1, letra f), de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, la Delegada Instructora dictó, también con fecha 20 de mayo de 2014, Providencia por la que se requería, con carácter solidario, a Don E. O. Q. y a Don J. V. G., para que reintegrasen, depositasen o afianzasen, en cualquiera de las formas legalmente admitidas, y en el plazo de diez días hábiles desde la notificación de dicha Providencia, el importe provisional del alcance más los intereses, bajo apercibimiento de proceder al embargo de sus bienes, en caso de no atender dicho requerimiento.

El Letrado Don Màrius García i Andrade, en nombre y representación de Don J. V. G. y de Don E. O. Q., mediante escrito de 21 de mayo de 2014, interpuso recurso al amparo del artículo 48.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, contra el Acta de Liquidación Provisional y las Providencias de denegación de diligencias complementarias y de requerimiento de pago, referenciadas anteriormente.

Por Diligencia de Ordenación de la Secretaria de la Sala de Justicia de 9 de junio de 2014, recibido el escrito del Letrado Don Màrius García i Andrade, en nombre y representación de Don J. V. G. y de Don E. O. Q., de interposición del recurso del artículo 48.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, se acordó abrir el correspondiente rollo de la Sala al que se asignó el nº 11/14, nombrar Ponente al Consejero de Cuentas, Excmo. Sr. Don Felipe García Ortiz y remitir oficio en solicitud de los antecedentes necesarios para la tramitación de este recurso.

Mediante Diligencia de Ordenación de la Secretaria de la Sala de Justicia de 2 de julio de 2014 se acordó admitir el recurso interpuesto contra la Providencia de 13 de mayo de 2014 y contra el Acta de Liquidación Provisional y la Providencia de requerimiento de pago, ambas de 20 de mayo de 2014, y dar traslado del mismo a las partes, a fin de que, en el plazo de cinco días, formularan, en su caso, las alegaciones que estimaran pertinentes.

El Ministerio Fiscal, mediante escrito de 4 de julio de 2014, evacuando el traslado conferido mediante la Diligencia de Ordenación de 2 de julio de 2014, solicitó la desestimación del recurso.

En similares términos se ha pronunciado la representación procesal de la Generalitat de Cataluña, quien, mediante escrito de 14 de julio de 2014, se opuso al recurso, solicitando su desestimación y la confirmación de las resoluciones recurridas.

Concluso el procedimiento, por Diligencia de Ordenación de la Secretaria de la Sala de Justicia de 22 de julio de 2014, se acordó pasar los autos al Excmo. Sr. Consejero Ponente, a fin de que se preparase la pertinente resolución, procediéndose el 2 de septiembre de 2014 a la remisión de los mismos.

Por Providencia de 20 de octubre de 2014 se acordó señalar para votación y fallo del presente recurso el día 27 de octubre de 2014, fecha en que tuvo lugar el acto.

En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales establecidas.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 48.1 y 54.2.d) de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, corresponde a la Sala de Justicia del Tribunal de Cuentas el conocimiento y decisión de los recursos formulados contra las resoluciones dictadas en las actuaciones previas a la exigencia de responsabilidades contables en vía jurisdiccional.

El Letrado Don Màrius García i Andrade, actuando en nombre y representación de Don J. V. G. y de Don E. O. Q., en su escrito de interposición del recurso del artículo 48.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, contra la Providencia de denegación de diligencias de 13 de mayo de 2014 y contra el Acta de Liquidación Provisional y la Providencia de requerimiento de pago, depósito o afianzamiento, ambas de 20 de mayo de 2014, dictadas todas ellas por la Delegada Instructora en las Actuaciones Previas nº 126/12, solicita a esta Sala de Justicia que acuerde la estimación del recurso y la retrotracción de las actuaciones al momento en que se produjo la vulneración de derechos de sus representados, generadora de indefensión.

Entiende esta parte que se ha producido indefensión derivada del hecho de que la Delegada Instructora no ha tenido en cuenta el Documento relativo a las “Buenas Prácticas en la Gestión del Gasto Público”, aportado por los recurrentes en respuesta al emplazamiento para presentación de alegaciones, documentos o cuantos elementos de juicio estimaran pertinentes. Considera que dicha norma es esencial para constatar de forma previa la existencia o no de responsabilidad contable y que, al omitirse en la instrucción, se han vulnerado los derechos de los recurrentes, generándoseles una clara indefensión al acordarse posteriormente la Liquidación Provisional sin tener en cuenta dicha norma. Añade el Letrado que, tal como se refleja en la citada Liquidación Provisional, tampoco se han tenido en cuenta las alegaciones planteadas por el Interventor en el marco del procedimiento y referidas a la constancia del certificado acreditativo de que los gastos realizados corresponden a actividades vinculadas al desarrollo de las funciones por razón del cargo.

El Ministerio Fiscal solicita, mediante su escrito de 4 de julio de 2014, la desestimación del recurso y la confirmación de las resoluciones recurridas, señalando que el recurso del artículo 48.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, únicamente procede contra las resoluciones dictadas en las actuaciones previas en que no se accediere a completar las diligencias con los extremos que los comparecidos señalaren o en que se causare indefensión y entiende que estas circunstancias no han concurrido en la actividad instructora, plasmada en el Acta de Liquidación Provisional, en la que se han recogido y valorado las alegaciones de Don Màrius García i Andrade. Añade, dicho Ministerio Público, que este recurso no permite a la Sala conocer del fondo del asunto ni declarar la existencia o inexistencia de responsabilidad contable y considera que, por todo ello, procede desestimar el recurso interpuesto.

Igualmente, la representación procesal de la Generalitat de Cataluña, por escrito de 14 de julio de 2014, solicita la desestimación del recurso y la confirmación de las resoluciones recurridas, basándose en que los recurrentes no han acreditado que la denegación de diligencias complementarias les haya privado de la posibilidad de obtener la protección jurisdiccional de sus derechos e intereses mediante la apertura del proceso correspondiente, requisito exigido para determinar la existencia de indefensión material. Añade que, por el contrario, del análisis de la tramitación de las actuaciones se desprende que los recurrentes no han sido privados de la posibilidad de ser oídos ni se les ha impedido la defensa efectiva de sus derechos e intereses legítimos, tal como se refleja en el Acta de Liquidación Provisional, en la que se analizan las alegaciones formuladas por aquéllos, concluyendo que no han sido acreditados documentalmente el origen y destino de cada viaje. Indica, asimismo, los puntos del Acta de Liquidación Provisional en los que se abordan las alegaciones y se exponen las razones que justificaron la denegación de diligencias complementarias, y considera que no se ha causado indefensión a los recurrentes, que han podido defender sus derechos e intereses antes y durante la celebración de la Liquidación Provisional y así lo han hecho, formulando alegaciones tanto escritas como verbales.

Además, señala que, de acuerdo con la doctrina de la Sala de Justicia, el Delegado Instructor no está obligado a practicar las diligencias que los interesados le propongan, sino aquéllas que estime suficientes para conseguir la finalidad de la instrucción, y que las diligencias de averiguación no pueden confundirse con los medios de prueba en sentido amplio que cabe aportar en fase de primera instancia con la extensión y contenido que prevé la Ley de Enjuiciamiento Civil. Recuerda la naturaleza de las Actuaciones Previas como preparatorias de los procedimientos jurisdiccionales y considera que, en el caso de autos, las manifestaciones de la Delegada Instructora en el Acta de Liquidación Provisional reflejan que las diligencias practicadas fueron suficientes para realizar la función que tiene asignada y señala que lo que se ha producido es una discrepancia con las conclusiones de la Delegada Instructora, pero no indefensión. Indica, además, la representación procesal de la Generalitat de Cataluña, que las pretensiones de los recurrentes no se corresponden con la naturaleza, finalidad y motivos del recurso del artículo 48.1 de la Ley 7/1988.

Antes de entrar a conocer las cuestiones planteadas por Don Màrius García i Andrade, se hace preciso poner de manifiesto las notas características de la vía impugnatoria, prevista en el artículo 48.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.

En primer lugar, se caracteriza por la limitación de su objeto, ya que únicamente procede contra las resoluciones dictadas en las actuaciones previas en las que no se accediera a completar las diligencias con los extremos que los comparecidos señalaren o en las que se les causare indefensión.

En segundo lugar, hay que tener en cuenta que se trata de un recurso especial y sumario por razón de la materia, en el que no se persigue un conocimiento concreto de los hechos objeto de debate en una segunda instancia jurisdiccional, sino que lo que la Ley pretende, a través del mismo, es ofrecer, a los intervinientes en las actuaciones previas, un mecanismo de revisión de cuantas resoluciones puedan cercenar sus posibilidades de defensa. Por ello, su finalidad no es, por tanto, conocer el fondo del asunto sometido a enjuiciamiento contable, sino únicamente revisar las resoluciones dictadas en la fase de instrucción que puedan impedir o minorar la defensa de quienes intervienen en las mismas.

Conviene recordar, además, que las Actuaciones Previas tienen carácter preparatorio del ulterior proceso jurisdiccional contable, por lo que tienen por objeto la práctica de las diligencias precisas para concretar los hechos imputados y determinar los presuntos responsables, así como, en el caso de que de las actuaciones llevadas a cabo se desprendieran indicios de responsabilidad contable, cuantificar de manera previa y provisional el perjuicio ocasionado en los caudales públicos, procediendo, seguidamente, a adoptar las medidas cautelares de aseguramiento que sean necesarias para garantizar los derechos de la Hacienda Pública que pudieran haberse vulnerado.

Entrando en el análisis de las alegaciones de los recurrentes, y teniendo presente el carácter tasado de los motivos del recurso del artículo 48.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, y la naturaleza previa y provisional de las conclusiones a las que se llega en las Actuaciones Previas, hay que señalar que la representación procesal de los recurrentes basa su recurso en la indefensión derivada de que la Delegada Instructora no tuvo en cuenta, a su entender, el Documento relativo a las “Buenas Prácticas en la Gestión del Gasto Público”, aportado por ellos, considerándolo esencial para constatar de forma previa la existencia o no de responsabilidad contable. Sin embargo, del examen del Acta de Liquidación Provisional se desprende que, si bien, mediante la Providencia de 13 de mayo de 2014, objeto del presente recurso, se denegó la solicitud de que se practicaran diligencias complementarias, planteada por el Letrado Don Màrius García i Andrade, adjuntado a su solicitud copia del citado Documento relativo a las “Buenas Prácticas en la Gestión del Gasto Público”, el contenido de dicho documento sí fue valorado por la Delegada Instructora y la denegación de diligencias fue motivada y justificada, sin que se produjera vulneración alguna de los derechos de los recurrentes, quienes pudieron realizar cuantas alegaciones y manifestaciones consideraron oportunas, tanto antes de la práctica de la Liquidación como durante la celebración de la misma. Así se refleja en el Acta en que queda plasmada dicha Liquidación, en cuyo Hecho Séptimo, tras repasar cada una de las alegaciones y resaltar el valor probatorio de los Informes de Fiscalización, se señala que el contenido del Informe de Fiscalización 27/2011, relativo al “Programa 131, Participación Ciudadana y Calidad Democrática, ejercicio 2009”, elaborado por la Sindicatura de Cuentas de Cataluña, no ha quedado desvirtuado por la aportación de nuevos documentos que acrediten de modo fehaciente el destino de los desplazamientos realizados mediante taxi, y que, en consecuencia, no cabe aceptar el contenido de tales alegaciones, que, por otra parte, no alteran el pronunciamiento respecto a los gastos de taxi objeto de controversia.

En el Acta de Liquidación Provisional se recogen también, a continuación de la conclusión sobre la existencia de alcance, su cuantía y los presuntos responsables, las alegaciones de los comparecientes y entre ellas, las del Letrado Don Màrius Garcia i Andrade, en la representación que ostenta, que reitera las presentadas ante la Delegada Instructora, manifestando las posibles vulneraciones del derecho de defensa de sus representados, al no haber sido aceptadas las diligencias complementarias solicitadas. En relación a dichas alegaciones, se reflejan, acto seguido, las manifestaciones de la Delegada Instructora referidas a la denegación de la práctica de diligencias solicitadas, a la invocación de la norma necesaria para determinar la existencia de un presunto alcance, a la determinación del dolo, culpa o negligencia atribuible a la conducta del Secretario y del Subdirector General de Gestión Económica, y a la acreditación aportada de la justificación de los desplazamientos.

De todo ello, se deduce que la Liquidación Provisional atiende y examina, de forma detallada y completa, las alegaciones de los recurrentes, resultando que lo que existe es, tal como apunta en su escrito de oposición la representante procesal de la Generalitat de Cataluña, una discrepancia con las conclusiones alcanzadas por la Delegada Instructora en dicha Liquidación, que habrá de dirimirse en el procedimiento de responsabilidad contable que, en su caso, se incoe. No en vano, ha venido declarando esta Sala que “si las partes legitimadas para comparecer en el acta de liquidación provisional no están de acuerdo con las valoraciones y conclusiones a las que llega el Delegado Instructor tras la realización de las diligencias precisas para fundamentarlo, su posible oposición deberá ser ejercitada en el juicio contable que se incoe, y corresponderá al juez de lo contable dirimir la contienda”.

A mayor abundamiento, es de resaltar que los Delegados Instructores no tienen por qué realizar todas las diligencias que les propongan los intervinientes en las Actuaciones Previas si consideran que, con las ya realizadas, disponen de un análisis suficiente, aunque sea provisional, de los hechos denunciados y su imputación, y que las diligencias que debe practicar el órgano de instrucción no pueden llegar a una exhaustividad o profundidad que las convierta en una anticipación de la fase probatoria que la Ley prevé para la primera instancia procesal. Mediante este recurso, esta Sala sólo puede valorar si la denegación acordada por el Delegado Instructor fue o no injustificada y causante de indefensión.

En efecto, siendo uno de los supuestos en los que se puede basar el recurso previsto en el artículo 48.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, , prosperará este motivo cuando sea notable una ausencia de investigación o aportación de datos básicos que impida un pronunciamiento sobre el asunto.

Debe analizarse, por tanto, si la actuación del órgano instructor, en relación con las diligencias solicitadas por los recurrentes, pudo ocasionarles indefensión, privándoles del legítimo ejercicio de su derecho a la defensa, en los términos consagrados en el artículo 24 de la Constitución Española.

La indefensión con relevancia constitucional supone que se prive al interesado de la posibilidad de impetrar la protección jurisdiccional de sus derechos e intereses mediante la apertura del adecuado proceso o realizar dentro del mismo las adecuadas alegaciones o pruebas. La Sala de Justicia recoge este concepto, afirmando (entre otros, en el Auto 33/2008, de 3 de diciembre) que “la doctrina general del Tribunal Constitucional para apreciar la existencia de indefensión exige, en relación con la tutela judicial efectiva (ex. art. 24 de la Constitución), que se haya producido un perjuicio real y efectivo para la posición jurídica y los intereses del afectado”.

Por tanto, la indefensión es una noción material que, para que tenga relevancia, ha de obedecer a las siguientes tres pautas interpretativas: de una parte, las situaciones de indefensión han de valorarse según las circunstancias de cada caso; de otra, la indefensión prohibida en el artículo 24.1 de la Constitución debe llevar consigo el menoscabo del derecho a la defensa y el perjuicio real y efectivo para los intereses del afectado y, finalmente, que el artículo 24.1 de la Constitución no protege situaciones de simple indefensión formal, sino de indefensión material en que razonablemente se haya podido causar un perjuicio al recurrente.

De acuerdo con todo ello, cabe concluir que en el desarrollo de las actuaciones de referencia no se produjo indefensión alguna y que las resoluciones dictadas por la Delegada Instructora, entre ellas la de denegación de diligencias complementarias, fueron conformes a derecho, sin que se hayan vulnerado, a través de ellas, los derechos de los recurrentes, dado que éstos pudieron alegar lo que consideraron procedente para la defensa efectiva de sus derechos e intereses legítimos, y no fueron preteridos en ninguno de los trámites esenciales del procedimiento, siendo además en el posterior procedimiento jurisdiccional donde podrán solicitar y practicar las pruebas que resulten pertinentes y donde se desarrollará el proceso en toda su extensión.

Una vez más, hay que recordar que el mecanismo de impugnación contemplado en el artículo 48.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, no se articuló por el Legislador para posibilitar a los recurrentes la controversia sobre las conclusiones o valoraciones previas del Delegado Instructor recogidas en el Acta de Liquidación Provisional, dado que las Actuaciones Previas son preparatorias del ulterior proceso jurisdiccional, carecen de la naturaleza jurisdiccional y del carácter contradictorio propio de dicho proceso, y, por tanto, no pretenden la clarificación sistemática y definitiva de cada punto controvertido, ni tienen valor condenatorio ni de sobreseimiento definitivo, sino fijar, a título provisional, los posibles indicios de responsabilidad contable, que se contrastarán con mayor detalle en las actuaciones posteriores, al seguirse el trámite procedimental correspondiente.

Las Actuaciones Previas, como ha venido reiterando esta Sala de Justicia, han sido concebidas, por el artículo 47 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, como un conjunto de diligencias regladas y tasadas, con la finalidad, por una parte, de obtener información sobre los supuestos de responsabilidad contable que se sometan al conocimiento de este Tribunal de Cuentas, lo que se lleva a cabo reclamando y reuniendo cuantos antecedentes fueran precisos y practicando las diligencias de averiguación que considere suficientes el instructor en aras de determinar, de modo indiciario, previa y provisionalmente, los hechos, las personas presuntamente responsables y el perjuicio causado al Erario Público y, de otra, adoptar las medidas cautelares de depósito, afianzamiento, o embargo de bienes de los presuntos responsables que garanticen en el futuro el posible reintegro de los daños originados al Tesoro Público.

En el supuesto que nos ocupa, la Delegada Instructora plasmó en el Acta de Liquidación Provisional, suscrita el 20 de mayo de 2014, el resultado de las averiguaciones practicadas, fijando los hechos susceptibles de generar responsabilidad contable -pago de gastos de desplazamiento mediante taxi realizados, en el ejercicio de 2009, por el Secretario de Relaciones Institucionales y Participación del Departamento de Interior de la Generalitat de Cataluña, por cuanto en la documentación aportada por éste no aparecen especificados los motivos, destino ni origen de dichos desplazamientos-, determinando el importe del alcance (2.123,28 € de principal más 224,83 € de intereses) y declarando como presuntos responsables solidarios de dicho alcance a Don J. V. G. y de Don E. O. Q.. Asimismo, dictó, en la misma fecha, la Providencia de requerimiento de pago, para que los citados presuntos responsables reintegraran, depositaran o afianzaran, en cualquiera de las formas legalmente admitidas, y en el plazo de diez días hábiles, el importe provisional del alcance más los intereses. En este sentido, cabe significar que, como ha venido declarando esta Sala (entre otras resoluciones, Autos de 27 de marzo de 2012 y 7 de febrero de 2013), la Providencia de requerimiento de pago o de afianzamiento, como es la recurrida, tiene su cobertura legal en el apartado 1.f) del artículo 47 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, y su finalidad no es otra que evitar que, en el curso del ulterior procedimiento de reintegro por alcance que pudiera incoarse, el demandado pueda ocultar sus bienes o devenir insolvente. Por ello, el Instructor ha de dictar dicha providencia por imperativo legal.

Por lo expuesto, cabe concluir que, en este caso, la Delegada Instructora ha actuado en todo momento conforme dispone la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, sin que haya infringido disposición legal alguna que hubiera podido causar a los recurrentes un perjuicio real y efectivo que diera fundamento a una indefensión materia, ni haya denegado diligencia alguna que supusiera una vulneración de la tutela judicial efectiva.

Por todo lo anterior, procede desestimar el recurso interpuesto, al amparo del artículo 48.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, por el Letrado Don Màrius García i Andrade, en nombre y representación de Don J. V. G. y de Don E. O. Q., contra la Providencia de denegación de diligencias complementarias de 13 de mayo de 2014, contra el Acta de Liquidación Provisional de 20 de mayo de 2014, y contra la Providencia de requerimiento de pago, depósito o afianzamiento, de la misma fecha, suscritas por la Delegada Instructora en las Actuaciones Previas nº 126/12, del ramo de CC.AA. -Informe de Fiscalización, Programa 131, Participación Ciudadana y Calidad Democrática, Ejercicio 2009-, Cataluña, debiéndose acordar la confirmación de dichas resoluciones.

En cuanto a las costas, no se aprecian circunstancias que aconsejen su imposición, dada la naturaleza especial y sumaria que caracteriza a este recurso innominado.

En atención a lo expuesto y vistos los preceptos citados y los demás de general aplicación

3. PARTE DISPOSITIVA

LA SALA ACUERDA: Desestimar el recurso interpuesto, al amparo del artículo 48.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, por el Letrado Don Màrius García i Andrade, en nombre y representación de Don J. V. G. y de Don E. O. Q., contra la Providencia de denegación de diligencias complementarias de 13 de mayo de 2014, contra el Acta de Liquidación Provisional de 20 de mayo de 2014, y contra la Providencia de requerimiento de pago, depósito o afianzamiento, de la misma fecha, suscritas por la Delegada Instructora en las Actuaciones Previas nº 126/12, del ramo de CC.AA. (Informe de Fiscalización, Programa 131, Participación Ciudadana y Calidad Democrática, Ejercicio 2009), Cataluña, debiéndose acordar la confirmación de las resoluciones recurridas.

Sin costas.

Notifíquese a las partes, con la advertencia de que contra esta resolución, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 48.2 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, no cabe recurso alguno.

Así lo disponemos y firmamos. Doy fe.