Artículo 137:La organización territorial del Estado
| Autor | Pablo Lucas Verdú; Pablo Lucas Mirollo De La Cueva |
| Cargo del Autor | Catedrático Emérito de Derecho Constitucional; Catedrático de Derecho Constitucional |
| Páginas | 431-460 |
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La descentralización territorial del poder se traduce en el establecimiento, dentro del ordenamiento general del Estado, de una pluralidad de entes parciales, dotados de propia personalidad y provistos de competencias y potestades constitucionalmente garantizadas, que se ejercen por sus instituciones específicas en un ámbito territorial determinado, sin dependencias ni controles jerárquicos de los órPage 432ganos centrales. Además, esas instituciones actúan con arreglo a la orientación política emanada democráticamente de su respectivo cuerpo electoral. Tales entes parciales, precisamente por la posición que ocupan, reciben el calificativo de autónomos y la esfera de poder que se les reconoce configura lo que se denomina autonomía.
Conviene, en consecuencia, abordar estas cuestiones en el contexto de nuestro ordenamiento constitucional y, por lo que ahora importa, a la vista de cuanto dispone el artículo 137 del texto fundamental. De acuerdo con cuanto en él se establece, municipios, provincias y Comunidades Autónomas son elementos de la organización territorial del Estado, y a todos ellos les garantiza la Constitución autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Aunque respecto de las Comunidades, esta disposición parece pronunciarse en términos condicionales 1, no cabe duda de que no sólo son, en el planteamiento constitucional, elementos necesarios de la organización territorial del Estado, sino también parte esencial de ella. En efecto, ni en el diseño del constituyente, ni en la regulación por él establecida, ni, desde luego, en la realidad de la aplicación de las normas constitucionales, se ha cuestionado que las Comunidades sean articulaciones necesarias, al igual que los municipios y las provincias, de la organización estatal.
Tal indeterminación del artículo 137 no ha implicado nunca "como es evidente" la posibilidad, siquiera teórica, de una estructura estatal sin Comunidades Autónomas. Por el contrario, la razón que la explica y a la que responde la redacción de este artículo reside en el procedimiento que, para la formación de tales entidades, dispuso el texto de 1978. Así, la identificación de la voluntad popular como origen de la autonomía política 2, es decir, la construcción de estos entes a partir de la iniciativa de las corporaciones locales, de las instancias preautonómicas y, en su caso, de los propios ciudadanos, impidió recoger en la propia Constitución la relación de Comunidades, pues su número y la extensión de la mayoría de ellas quedaron a expensas de lo que resultara de ese proceso autonómico. De ahí que este precepto se limite a concordar con tal esquema, sin cuestionar esa condición de las Comunidades Autónomas de elementos necesarios del ordenamiento territorial. Por lo demás, siendo suficientemente nítida la vocación constitucional hacia su extensión a todo el territorio español, está claro también que esa referencia "a las Comunidades Autónomas que se constituyan", no puede cumplir en nuestro sistema jurídico el cometido que estaba llamado a desempeñar, en el de 1931, el artículo 22 de la Constitución de aquel año 3. Y no puede hacerlo en el terreno de las normas, pero mucho menos en el de la realidad, vista la rápida, general e inPage 433tensa descentralización del poder político que hemos experimentado desde 1978: nuestro ordenamiento autonómico no permite jurídicamente esa vuelta atrás que, además, es políticamente imposible.
Las Comunidades Autónomas son, por otra parte, la pieza clave del diseño territorial contenido en la Constitución. No sólo por lo que representan de novedad en un ordenamiento hasta su aparición rígidamente centralizado y uniforme, sino, también, por los perfiles con los que el propio texto fundamental las configura. Desde esta perspectiva destacan frente a los demás elementos a los que se refiere el artículo 137 y pueden ser consideradas como la principal expresión de nuestra técnica de descentralización del poder político. Ahora bien, antes de explicar las razones que justifican esta afirmación, conviene efectuar una precisión respecto del contexto en el que tal descentralización se produce.
Según se ha dicho al introducir el Título VIII 4, ese proceso solamente tiene sentido en el marco de una misma comunidad jurídica. La descentralización únicamente tiene sentido si irradia desde un centro de referencia y opera en el ámbito de una estructura que la comprende. Son, precisamente, las relaciones 1-periferia las que conforman su sustancia, siempre que se den los requisitos que la doctrina ha establecido a partir de las distintas experiencias 1-positivas 5. Resulta de ésta una organización compleja, en la medida en que está integrada por una multiplicidad de ordenamientos que existen en su seno 6. Esa realidad unitaria en su vertiente externa y plural en su faceta interna es la que la Constitución denomina Estado. Ahora bien, es preciso explicar que este término se usa aquí en la más amplia de las significaciones con que el texto constitucional lo utiliza. En efecto, tal como lo ha subrayado la jurisprudencia, puede significar "la totalidad de la organización jurídicopolítica de la nación española, incluyendo las organizaciones propias de las nacionalidades y regiones que la integran y la de otros entes territoriales dotados de un grado inferior de autonomía", o bien "sólo el conjunto de las instituciones generales o centrales y sus órganos periféricos, contraponiendo estas instituciones a las propias de las Comunidades Autónomas y otros entes territoriales autónomos" 7. Es decir, en este segundo caso se está pensando en lo que la Constitución de 1931 llamaba "Poder central" 8.
Así pues, según cual sea la perspectiva que se adopte, las Comunidades Autónomas, las provincias y los municipios formarán parte o no del Estado. Es imPage 434portante señalarlo para despejar la confusión que puede originar el olvido de esta doble virtualidad de la terminología escogida por el constituyente. Estamos pensando en la tendencia a contemplar los entes autónomos territoriales en la dialéctica que habitualmente mantienen con los órganos centrales o comunes y en la consecuencia que esa actitud lleva aparejada: el oscurecimiento en la práctica de la otra dimensión que les caracteriza. Sin embargo, esa segunda vertiente es tan relevante como la primera. Apunta al momento unitario, a la capacidad integradora de un ordenamiento complejo 9 y a la vinculación de las autonomías territoriales a todos los valores, principios y objetivos que las normas fundamentales afirman para el ordenamiento en su conjunto. Es desde este punto de vista desde el que cabe afirmar, pues, que las Comunidades y las corporaciones locales forman parte del Estado: son entes territoriales que lo integran. Más aún que estas entidades 1-públicas solamente tienen sentido dentro del Estado y por así establecerlo la Constitución, del mismo modo que la autonomía que tienen reconocida y garantizada únicamente puede concebirse dentro y con respecto a ese marco general.
El artículo 2 de la norma fundamental reconoce que:
-La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas."
De esta manera vemos cómo la Constitución establece los tres pilares fundamentales de nuestra forma de Estado: la unidad, la autonomía y la solidaridad. De ellos interesa, en este momento, precisar el concepto de autonomía, puesto que, como acabamos de ver, si por un lado el artículo 137 reconoce la autonomía de las entidades territoriales que conforman el Estado, por el otro el artículo 2 habla del derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que integran la Nación española. ¿Se trata en ambos casos de lo mismo?
Parece que no son exactamente la misma cosa el derecho a la autonomía al que alude el artículo 2, que se refiere al establecimiento de un régimen de autogobierno mediante la creación de Comunidades Autónomas a partir de las reglas consignadas en los artículos 143 y siguientes de la Constitución, y la autonomía garantizada por el artículo 137. Esta última alude a la medida concreta del autogobierno, es decir, a las competencias y potestades, que han de poseer Comunidades, provincias y municipios, y a la manera de ejercerlas y defenderlas, para la gestión de sus respectivos intereses. Además, si en el artículo 2 los sujetos de la autonomía son las nacionalidades y regiones, en el artículo 137 lo son los enPage 435tes territoriales que acabamos de mencionar. No obstante, prescindiendo ahora del problema de la identificación de esas formaciones sociales 10, importa precisar el sentido de esa autonomía para determinar en qué coincide la que es propia de las Comunidades con la de los municipios y provincias y en qué se diferencia.
En este orden de cuestiones, es menester...
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