Artículo 141: La Provincia y otras entidades supramunicipales
| Autor | José Ramón Parada; Marian Bacigalupo Saggese |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo; Profesor Titular E.U. de Derecho Administrativo |
| Páginas | 518-540 |
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El origen de las provincias españolas se encuentra en la recepción en España "si bien no en su versión primigenia o revolucionaria de 1789, sino en la versión napoleónica" del modelo departamental francés. Esta recepción fue inicialmente obra de José Bonaparte, quien dividió España en 38 Departamentos, que después denominó Prefecturas y que inspirará las divisiones posteriores. Cada Prefectura se subdividió en tres Subprefecturas (la división provincial de Cataluña en cuatro provincias se estableció entonces). Las Cortes de Cádiz asumirán más tarde la filosofía centralizadora de la división territorial y del esquema departamental francés, aquí denominado provincial (a pesar de que el artículo 10 de la Constitución de 1812 enumera las diversas partes o reinos del territorio nacional utilizando la denominación tradicional: Península, Islas, América), y así el artículo 11 obligaba a hacer una división más conveniente, según una ley constitucional, cuando las circunstancias políticas de la Nación lo permitieran. El esquema provincial se completará "dejando para más adelante la división" en el capítulo II del Título IV de la Constitución de Cádiz, que regula el Gobierno político de las provincias y las Diputaciones provinciales, y en donde la combinación entre los criterios burocráticos y electivos es un preludio del doble carácter y naturaleza, estatal y local, de la provincia. En este sentido, se estableció que el Gobierno político de éstas residiría en el jefe superior, nombrado por el Rey, y que en cada una de ellas habría una Diputación provincial para promover su prosperidad, presidida por el jefe superior y que se compondría del Presidente, el Vicepresidente, el Intendente y siete individuos elegidos por electores de partido al otro día de haber nombrado los Diputados a Cortes.
En cuanto a las funciones que inicialmente se atribuyeron a las Diputaciones provinciales, no es fácil calificarlas, ni como estrictamente nacionales o estatales, ni como locales, a la vista de la enumeración que se hace en el artículo 335 de la Constitución de Cádiz: tutela y control sobre la actividad municipal, reparto de contribuciones, obras de utilidad provincial, etc. En todo caso, es claro que con la división provincial se perseguían fines de uniformidad organizativa y refuerzo en la unidad de la conciencia nacional española frente a la antigua variedad, como se desprende del discurso preliminar que alude a "facilitar la Administración de Justicia, la distribución y cobro de contribuciones y la comunicación interior de las provincias, acelerar y simplificar las órdenes y providencias del Gobierno y fomentar la unidad de todos los españoles, cualquiera que sea el reino o provincia a que perteneciesen".
Cumpliendo el mandato constitucional, la división provincial se estableció por primera vez por Decreto de las Cortes de 27 de enero de 1822, que crea 42 provincias. La crisis de la Constitución de Cádiz provocó la inoperancia de esta división, pero por Decreto "esta vez del Gobierno" se aprobó, el 30 de noviembre de 1833, la división provincial definitiva debida a Javier DE BURGOS. Esta segunda división es más respetuosa con los límites históricos, pues las provincias ya no se relacionan alfabéticamente y desconectadas de los antiguos reinos, sino que se Page 519 parte de aquéllos, dividiéndolos en más o menos provincias, según su extensión; además, se respetan en mayor medida los límites interregionales y se mantienen los enclaves históricos de unos reinos en otros. Por fin, el 1-Ley de 21 de septiembre de 1927 dividió la provincia de Canarias en las de Tenerife y Gran Canaria, con lo que se totalizó el número de cincuenta provincias.
En definitiva, la provincia española que resulta de esta división se presenta, más que como una división del territorio de España, como una división interna de sus viejos reinos, alguno de los cuales, como Navarra o las provincias vascas, mantienen sus antiguos límites; en términos generales, puede afirmarse, pues, que fue más moderada que la división francesa en departamentos, resultando un número de provincias equivalente a la mitad de éstos.
Es también una realidad incontestable que la provincia fue afirmándose a lo largo del siglo XIX y en el presente en el doble carácter, que ya estaba en sus orígenes, de división territorial del Estado y Corporación local. En el primer concepto sirvió para el establecimiento de los servicios del Estado que fueron asentando en la capital provincial sus respectivas sedes, como los Gobiernos Civiles y las más importantes Delegaciones ministeriales, sin que otras circunscripciones de ámbito supraprovincial "como las capitanías generales militares (que, no obstante, tenían su articulación a nivel provincial en forma de Gobiernos militares)" o infraprovincial "como los partidos judiciales" afectasen sustancialmente al protagonismo provincial.
Como ente territorial o corporación local, la provincia fue destacándose paulatinamente sobre la base de definir unos intereses provinciales como diversos de los municipales y estatales, materializándose en la gestión de determinados servicios públicos, fundamentalmente de índole asistencial, benéfica y sanitaria, y de suplencia de los municipios.
De todas formas, la Corporación provincial no perdió su marca de fábrica francesa que la sujetaba a la Administración del Estado a través de la Presidencia de la Diputación Provincial, que ejercía el Gobernador Civil, y un régimen de tutelas y controles excesivamente severo, que sólo se dulcifica temporalmente con el Estatuto Provincial de Calvo Sotelo de 1925 y la legislación republicana subsiguiente.
El artículo 141 de la Constitución de 1978 define la provincia como una "entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la agrupación de municipios" y también como "división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado". Este doble y explícito reconocimiento de la provincia como ente local y demarcación territorial del Estado supone una paradójica respuesta "y lo mismo ocurrió en la discusión en torno al texto final de la Constitución de 1931" a las reticencias u objeciones que desde algunos nacionalismos se formulaban contra la provincia, obstáculo, a su juicio, para una nueva descentralización y división del Estado sobre la base de la creación de una Page 520 también nueva entidad territorial, la Comunidad Autónoma. Pero la Constitución no sólo reconoce a las provincias en su doble dimensión local y estatal, sino que las equipara a los municipios y a las Comunidades Autónomas.
Sin embargo, la protección de la provincia ha quedado en nada en las Comunidades Autónomas uniprovinciales, en las que se ha aceptado su desaparición como ente local por integración en la Comunidad Autónoma respectiva (S.T.C de 28 de julio de 1981). De ahí que, a la vista de este supuesto y del diverso entusiasmo con que en las distintas Comunidades Autónomas se recibe la nueva consagración constitucional de la provincia, se puedan distinguir los siguientes modelos de organización provincial (LLISET BORRELL):
a) Desaparición de la provincia por integración en las Comunidades Autónomas uniprovinciales no insulares (Madrid, La Rioja, Cantabria, Murcia, Navarra y Asturias), que asumen las competencias, medios y recursos de las Diputaciones provinciales, que quedarán integradas en ellas con los siguientes efectos: disolución de los órganos políticos de la Diputación; integración de la Administración provincial en la autonómica, con asunción por ésta de todas las competencias y recursos; y sucesión de la Comunidad en las relaciones jurídicas de la Diputación Provincial (arts. 9 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico, y 40 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local).
b) Organización provincial fuerte, que tendrá lugar en todas aquellas Comunidades Autónomas en que, siguiendo el modelo previsto en los artículos 7 y 15 y siguientes de la Ley del Proceso Autonómico, las Diputaciones sumen (a las competencias asignadas como propias por la legislación de régimen local) las transferidas o delegadas por las Comunidades Autónomas "incluso las transferidas por el Estado a la Comunidad Autónoma" y, además, se hagan cargo de la gestión ordinaria de servicios propios de la Comunidad Autónoma. A este modelo de potenciación de la provincia frente a un mayor desarrollo de la Administración central de la Comunidad Autónoma responderá la organización de la Comunidad Autónoma Vasca, abocada a una suerte de federalismo provincial, si siguen triunfando las tesis tradicionales, inspiradas en el fuerismo carlista, sobre la corriente centralista y afrancesada que también se da en el nacionalismo vasco.
c) Por último, cabe hablar de una organización provincial débil para describir la situación y...
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