SAN, 6 de Julio de 2005
| Ponente | ERNESTO MANGAS GONZALEZ |
| Emisor | Audiencia Nacional. Sala Contencioso Administrativo, Sección 4ª |
| ECLI | ES:AN:2005:3737 |
| Número de Recurso | 197/2003 |
ERNESTO MANGAS GONZALEZJAVIER EUGENIO LOPEZ CANDELATOMAS GARCIA GONZALO
SENTENCIA
Madrid, a seis de julio de dos mil cinco.
VISTO por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional
el recurso contencioso-administrativo número 197/03, promovido por ESMARSA, S.A., representada
por el Procurador D. Juan Ignacio García Ponte, con asistencia Letrada, contra la desestimación
presunta, por silencio administrativo, y luego expresa, mediante resolución del Ministerio de Sanidad y Consumo de 24 febrero de 2004, de la reclamación de indemnización por responsabilidad
patrimonial de la Administración formulada mediante escrito presentado el 18 de junio de 2002 ante
dicho Departamento, habiendo sido parte demandada en el proceso la Administración General del
Estado, representada por el Abogado del Estado; cuantía 1.123.044,94 Euros.
Interpuesto el recurso contencioso-administrativo ante esta Sección, fue admitido a trámite reclamándose el expediente administrativo, para, una vez recibido, dar traslado a la parte actora a fin de que formalizara la demanda, lo que así hizo en escrito presentado en 11 de febrero de 2004 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos, terminó suplicando que se dicte sentencia por la que se declare la obligación del Mº de Sanidad y Consumo de indemnizar y reparar íntegramente a la demandante la totalidad de los daños que se le hayan causado como consecuencia de la Resolución de la Dirección General de Salud Pública de 3 de julio de 2001, que aconsejaba la inmovilización cautelar y transitoria dee cuantos productos se comercializasen al consumidor final bajo las denominaciones "aceite de orujo refinado y de oliva" y "aceite de orujo de oliva", y cuyo quantum se fija en la suma de 1.123.044,94 euros.
Emplazado el Abogado del Estado para que contestara la demanda, en escrito presentado en 26 de mayo de 2004 presentado en 26 de mayo de 2004 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó convenientes, terminó suplicando la desestimación del recurso.
Una vez evacuado por las partes el trámite de alegaciones conferido en relación con el expediente complementario remitido por la administración actuante, en el que figura la resolución expresa dictada en el expediente, se acordó mediante auto de 25 de junio de 2004 el recibimiento del proceso a prueba, y practicada la admitida con el resultado que obra en autos, y evacuado por las partes el trámite de conclusiones, se señaló para votación y fallo el día 11 de mayo de 2005 y posteriormente el día 29 de junio de 2005, en que tuvo lugar.
VISTOS los artículos legales citados por las partes y demás de general y pertinente aplicación, y siendo Ponente el Ilmo. Sr. D. Ernesto Mangas González, Magistrado de la Sección.
La Constitución Española, artículo 106.2, reconoce a los particulares, en los términos establecidos por la Ley, el derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.
Al propio tiempo, el texto constitucional, artículo 149.1.18ª, atribuye al Estado competencia exclusiva para establecer el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas.
Dicha previsión constitucional vino a hacerse realidad a través de la Ley 30/1992, artículos 139 y siguientes, al sentar el derecho de los particulares a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes de toda lesión que sufran en cualquiera de su bienes y derechos , salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, y que se trate de lesiones provenientes de daños que el particular no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas, según puntualiza la expresada Ley en su artículo 139.2.
Así pues, como sucedía bajo la legislación precedente, para que nazca la responsabilidad patrimonial de la Administración es necesaria una actividad administrativa (por acción u omisión - material o jurídica-), un resultado dañoso no justificado, y relación de causa-efecto entre aquélla y ésta, incumbiendo su prueba al que reclama, a la vez que es imputable a la Administración la carga referente a la existencia de fuerza mayor, cuando se alegue como causa de exoneración (Sentencias de 14 de julio 1986, 29 de Mayo de 1987, 14 de septiembre de 1989).
En el caso sometido a la consideración de la Sala, la entidad demandante, en cuanto dedicada a la actividad de extracción del aceite de orujo de oliva crudo, ejercita la acción de responsabilidad patrimonial de la Administración para la reparación de los perjuicios derivados de la resolución adoptada por la Dirección General de Salud Pública y Consumo (Ministerio de Sanidad y Consumo) con fecha de 03/07/2001, sobre inmovilización cautelar y transitoria de cuantos productos se comercializasen al consumidor final bajo las denominaciones de aceite de orujo refinado y de oliva y aceite de orujo de oliva , por considerar que dicha actuación administrativa ha sido determinante de una lesión patrimonial en la entidad demandante, constituida por un daño real, efectivo, concreto y evaluable económicamente en 1.123.044,94 euros; que entre la alerta alimentaria divulgada y el impacto negativo en el consumo y en el precio del aceite de orujo de oliva, ha existido un nexo causal adecuado, inmediato, exclusivo y directo; y que ha existido un a lesión antijurídica que la demandante no tiene el deber de soportar, al no ser imputables a la misma los daños causados en el sector orujero y en su propia empresa a causa de la divulgación de dicha alerta, dictada sin haberse respetado el principio de confidencialidad y sin que el aceite de orujo hubiese infringido normativa alguna, nacional o comunitaria, al tiempo de dictarse aquella. Considera al respecto la parte demandante que la señalada actuación administrativa era de dudosa aplicabilidad, al adolecer la situación de riesgo del requisito de inminencia y gravedad necesarios para hacer efectiva la recomendación en que consistía, máxime cuando antes de divulgarse una alerta confidencial es exigencia legal que se instruya un procedimiento administrativo previo con el objeto de comprobar la necesidad o no de la medida.
El Abogado del Estado opone sustancialmente que si bien es cierto que, al tiempo de declararse la alerta alimentaria las normativas nacional y comunitaria no establecían el límite máximo de HAP's del aceite de orujo de oliva, ello no puede entenderse como una patente que permita al sector comercializar el aceite en condiciones de riesgo para la salud, máxime cuando con la adecuada diligencia podría haberse evitado, reduciendo al mínimo, la presencia de HAP's; que esa falta de fijación de límite obedecía a la doctrina emanada del informe nº. 37 del Comité Mixto FAO/OMS, en el que se advertía de la naturaleza potencialmente cancerígena del citado compuesto, pero sin poder fijar la concentración a partir de la cual se producía el riesgo; que la presencia constatada de tal riesgo, unida a otros factores (generalidad de su presencia en el mercado, habitualidad del producto en la dieta, alerta suscitada en determinados países), es lo que determina la adopción de la medida de que se trata al amparo del art. 25 de la Ley General de Sanidad, atendido lo dispuesto en el Real Decreto 308/1983, en el Reglamento CEE 315/93, en la Ley 26/1984 y en el Real Decreto 44/1996; que la falta de adopción, por parte de la reclamante, de las medidas a que en función de las circunstancias venía obligada por la normativa expuesta, hasta que es declarada la alerta, excluye la relación de causalidad entre la actividad administrativa y el resultado dañoso, teniendo dicha reclamante el deber jurídico de soportar los perjuicios que se le hayan podido ocasionar como consecuencia de la medida adoptada por la Administración, puesto que concurriendo un daño efectivo, que no lesión, aun cuando se aceptase hipotéticamente la existencia de nexo causal, no cabe declarar la responsabilidad de la Administración , al no tratarse de un daño antijurídico, además de haberse tenido en cuenta, al adoptar la alerta, todos los aspectos señalados en la Comunicación de la Comisión Europea (Bruselas, 2.2.2000, COM 2000,1 final) sobre el recurso al principio de precaución.
En el expediente de alerta 2001/99 (pág. 4 a 76, expte.), figura:
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Que el 31 de mayo de 2001 el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación traslada al Ministerio de Sanidad y Consumo una nota difundida en medios de comunicación de la República Checa sobre los peligros del consumo de aceite de oliva procedente de España, al ser susceptible de contribuir a la creación a largo plazo de células carcinógenas, entendiéndose en aquel momento que se trataba de un problema puntual en el que no cabía descartar tendenciosidad con fines comerciales, a favor de otros Estados miembros la Unión Europea.
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Que no obstante, se evaluó el riesgo potencial de acuerdo con lo publicado al respecto por la Organización Mundial de la Salud y el IARC (páginas 11 a 55 del expediente, en las que se incluye el 37 informe del Comité Mixto FAO/OMS de Expertos en Aditivos Alimentarios, sobre determinados contaminantes, como el Benzo[a]pireno), coligiendo que procedía gestionar el problema como un riesgo grave para la salud, dada la toxicidad constatada de estos compuestos.
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Que el 3 de julio de 2001 se...
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STS, 9 de Marzo de 2010
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