El administrado
| Autor | Jesús González Pérez. |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo. Registrador de la Propiedad |
| Páginas | 9-64 |
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Hace unos años se rindió un merecido homenaje a ese gran humorista del administrativismo que es el Profesor Pi Suñer. Pues, aunque no lo creáis, no está reñido el humor con la Administración. Y buena prueba de ello es la atrayente personalidad de José María Pi Suñer. Pues bien: en ese Libro-homenaje que le dedicamos un conjunto de compañeros y discípulos colaboró el Profesor Jordana de Pozas con un trabajo cuyo título no podía ser más expresivo ni más propio para el momento: Humorismo y Administración. Y en este trabajo recuerda estas frases de Pérez Galdós, referidas al edificio y oficinas del Ministerio de Hacienda: «Ni Dante ni Quevedo soñaron, en sus fantásticos viajes, nada parecido al laberinto oficinesco, al campaneo discorde de los timbres que llaman desde todos los confines de la vasta mansión, al abrir y cerrar de puertas, y al taconeo y carraspeo de los empleados que van a ocupar sus mesas colgando capa y hongo; nada comparable al mete y saca de papeles polvorosos, de vasos dePage 10 agua, de paletadas de carbón, a la atmósfera tabacosa, a las órdenes dadas de pupitre a pupitre y al tráfago y zumbido, en el, de estas colmenas donde se labra el panal amargo de la Administración». 1.
Si el bueno de Pérez Galdós levantara la cabeza, comprobaría que mucho -menos hubieran podido soñar el laberinto de entidades, órganos, organismos autónomos y servicios que integran la actual Administración. Eso sí, con sus oficinas de iniciativas y reclamaciones, su normalización, su racionalización y sus espléndidos letreros indicadores.
Solamente el Ayuntamiento de Madrid, durante el pasado año 1964, ha concedido 35.467 licencias, cifra en la que se incluyen las licencias de apertura de establecimientos comerciales, las de industrias y las de obras de todas clases. Durante el mismo ejercicio, por los distintos servicios del citado Ayuntamiento, se impusieron 345.179 multas, sin contar las que fueron satisfechas por los administrados en el momento mismo de la imposición. Y todo ello cuando el Alcalde no procedía de la carrera fiscal y todavía no se había inventado la «Operación-Salamanca».
Estas cifras, estas elocuentes cifras, referidas a una sola de las unidades administrativas, y, precisamente a una unidad local, aunque sea la que desarrolla más vasta actividad, nos dan una perfecta idea de hasta qué punto se han extendido los fines de la Administración moderna. Si a las mismas añadiéramos las referentes a las unidades administrativas de las demás esferas, llegaríamos a la convicción de que no existe esfera o parcela de la realidad social que escape de la acción administrativa.
Y todo esto, ¿para qué? Me atrevo a creer que para el hombre, para la persona. Y digo me atrevo a creer porque, a fuerza de hablar de prerrogativas, de poderes exorbitantes, del interés público, de los servicios públicos, de la planificación, del desarrollo económico, uno llega a olvidarse que el fundamento y razón de ser de ésa ingente actividad administrativa, como el fundamento y razón de ser del Estado mismo, no es otro, en definitiva, que el hombre, su bienestar, hacer que su paso por la tierra sea más agradable, mejor.Page 11
El administrado, pues, es, o al menos debe ser, el centro del sistema. Sin embargo, no es así. Si cogéis cualquier libro, tratado. o manual de Derecho administrativo, aún de la época dorada del liberalismo, podréis observar que el administrado no tiene derecho ni siquiera a un título, ni a un capítulo, ni a una sección. Todo lo más que se le dedica es un epígrafe o apartado, como elemento de la relación jurídico-administrativa. Y si pasamos al terreno de las monografías, podremos asimismo comprobar que, frente a la copiosa bibliografía sobre otros temas, el del administrado, en sí, mismo considerado, apenas si ha merecido la atención de la doctrina, no ya española- donde pueden encontrarse algunos trabajos; muy logrados 2, sino extranjera.
El hecho no puede ser más significativo. La Administración y sus prerrogativas ha absorbido lo mejor de nuestra producción. Es cierto que el administrado aparece en algún capítulo como recurrente, como usuario de los servicios, como expropiado, como contribuyente...; pero no en el puesto central que le corresponde. Frente a este estado de cosas, siempre he mostrado mi predilección por la simpática figura que se conoce con el nombre humilde «administrado». Con sus virtudes y sus defectos. Con su inagotable paciencia y su tremendo afán de eludir obligaciones. Colaborando unas veces con la Administración y defraudándola siempre que puede.
Ya en el primero de los Cursos sobre los Problemas Políticos, de la Vida Local, celebrados en Peñiscola, al estudiar la reforma administrativa, proclamé su necesidad en función de ese pobre y sufrido administrado, «que no pasa día que no tenga que hacer cola, ante una ventanilla a hacer una declaración o a presentar una instancia, previa adquisición, naturalmente, de unos cuantos sellos que ha de adherir necesariamente a aquéllas». En el segundo Curso dediqué mi intervención al principio de igualdad, que sePage 12 ha colocado siempre cómo principio rector de la situación jurídica del administrado. Hace unos meses, por amable invitación de Victoriano Frías, en el Colegio de Abogados de Málaga, me ocupé del tema del administrado ante los servicios públicos. Y en los últimos Cursos de Peñíscola, del administrado en la esfera local.
Pero esto constituye la excepción. Lo normal, lo usual, es la despreocupación por el tema del administrado.
Si de los libros descendéis a la realidad, el panorama no es sustancialmente distinto. Os encontraréis con Congresos y Asociaciones de las clases medias, de los padres de familia, de los abogados, de los farmacéuticos; oiréis hablar de las cuestiones que afectan al hombre como miembro de una profesión o de una familia, como vecino de un Municipio o parte integrante de una clase social. Pero del hombre a secas, como hombre, como administrado, apenas si se habla.
Hemos llegado, justamente, al polo opuesto de la situación reinante en el momento de nacer el Derecho administrativo moderno, Cómo tantas otras veces- quizá pudiéramos decir que como siempre-, el pensamiento humano no ha sabido mantenerse en el punto medio, y ha ido de un extremo a otro. De una realidad social en que no existía más que el hombre- como hombre, como ciudadano- frente al Estado, a otra en que el hombre apenas si tiene realidad a no ser a través de instituciones más o menos naturales.
El fenómeno ha sido constatado brillantemente entre nosotros por el Profesor Jordana de Pozas, en una monografía sobre «Las Corporaciones profesionales», con estas palabras: «Debido a la tarea asumida por el Estado, que siguió a la revolución, de consolidar la obra unitaria de las monarquías absolutas, empleando cuantos medios tuvo a su alcance para acabar con una serie de instituciones intermedias entre el individuo y el Estado, al aparecer en 1918 la obra clásica de Macarel, en todo el territorio francés no existía para el Derecho público más que el Estado y el individuo y su obra fue un Derecho administrativo del Estado» 3.Page 13
Volvamos un poco al hombre. Sin exageraciones, volvamos al que forzosamente ha de ser el centro de todo sistema de gobierno y de administración. Y volvamos a él, no en su aspecto grandilocuente de ciudadano, sino en su aspecto más humilde, pero más realista y eficaz, de administrado.
Pasaron los tiempos en que el ciudadano era el tema central de la bibliografía de Derecho público. Pues acabó la lucha que el hombre tenía emprendida frente a los señores que encarnaban el poder absoluto para conquistar esa esfera de libertades, hoy consideradas elementales, que integran el estatuto del ciudadano. Pero el hombre está hoy frente a un enemigo mucho más peligroso, más poderoso y más arbitrario que los viejos poderes absolutos: la Administración pública.
Cualquiera que sea el Estado en que se encuentre o el régimen político que le informe. Desde las llamadas democracias populares hasta las manifestaciones más puras de la democracia, el administrado se encuentra ante un monstruo de poder que tuvo su nacimiento, precisamente, en nombre del propio individuo, para defenderle de los Parlamentos judiciales. Un autor argentino reciente, al referirse a una de las manifestaciones de ese poder -el poder de policía-, en un sugestivo trabajo, ha dicho: «Fácil es advertir en cualquier obra sobre la materia cómo el autor se encuentra con que ha creado o adoptado un pequeño Frankestein jurídico; un ente que escapa de su control, indomable, ávido dePage 14 expansión. El autor se dedica entonces tenazmente a encontrar «limitaciones al poder de policía» y enseñar cómo no puede violar las garantías constitucionales, cómo la Constitución es una protección nuestra que no existe en otros países, cómo la policía no puede desconocer la persona humana, cómo debe respetar la Ley... La práctica demuestra que los intentos de los autores no son suficientes para contener al poder de policía; éste holla la libertad y la dignidad humanas sin que los autores puedan hacer otra cosa que indignarse contra el Gobierno» 4.
Es necesario reducir la Administración pública a sus justos límites y garantizar al ciudadano una esfera de derechos, facultades y libertades en su faceta administrativa.
Y el vehículo para ello ha de ser la Ley por antonomasia, la Ley fundamental, la Constitución, Sólo si aquellas garantías han plasmado en normas de rango...
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