STS, 10 de Junio de 2004

El veintiocho de marzo de dos mil tres, se registró en este Tribunal el escrito de interposición del recurso. El día nueve de abril siguiente, y por Diligencia de Constancia se tuvo por presentado el recurso y se designó Magistrado Ponente dándose cuenta de la interposición. En la misma fecha se dictó Providencia por la que se tuvo por personado y parte a la Procuradora Doña Susana García Abascal, en nombre y representación de la sociedad mercantil Gestión Comercial de Recreativos S.A., entendiéndose con ella las sucesivas diligencias. Al tiempo, la Sala requirió a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo en los términos que establece el artículo 48 de la Ley de la Jurisdicción, ordenándole la práctica de los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la misma norma y disponiendo la formación de pieza separada para la tramitación de la suspensión solicitada.

El nueve de mayo de dos mil tres, se dictó Providencia en la que se tuvo por recibido el expediente administrativo y por personado y parte, al Sr. Abogado del Estado en nombre de la Administración demandada, entendiéndose con él, las sucesivas actuaciones.

El once de junio de dos mil tres, la Sala dictó Providencia, teniendo por formalizada en tiempo y forma la demanda, y al mismo tiempo se dio traslado al Sr. Abogado del Estado, con entrega del expediente administrativo, para que formulase la contestación a la demanda en el plazo legalmente establecido.

La Sala dictó Auto, en fecha dieciséis de junio de dos mil tres, fijando la cuantía del presente recurso en la suma de 76.508,08 euros. Por providencia de veintiséis de noviembre de dos mil tres, se concedió al recurrente diez días para la presentación de escrito de conclusiones sucintas. En providencia de diez de diciembre de dos mil tres, se concede, asimismo al demandado el plazo de diez días a fin de que presente escrito de conclusiones. Por diligencia de ordenación de fecha seis de febrero de dos mil cuatro, se tienen por evacuados los escritos de conclusiones, dejando pendientes los Autos para votación y fallo, para cuando por turno les corresponda.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día uno de junio de dos mil cuatro, en cuya fecha tuvo lugar.

La presente demanda se dirige por la representación procesal de Gestión Comercial de Recreativos, S.A., contra el acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros en su reunión del día 17 de enero de 2.003, en el que se resuelve la reclamación formulada por la recurrente de indemnización por responsabilidad del Estado legislador, en el sentido de desestimar la solicitud de indemnización.

Podemos sentar los siguientes hechos, en los que se funda la petición deducida en la demanda: 1. El 30 de junio de 1990 se publicó en el Boletín Oficial del Estado la Ley 5/1990, de 29 de junio, sobre Medidas en materia presupuestaria, financiera y tributaria por la que, entre otras cosas, se creaba (artículo 38.Dos.2) un gravamen complementario sobre la tasa fiscal que gravaba los juegos de suerte envite o azar, de aplicación a las máquinas recreativas de tipo B, por importe de 233.250 pesetas por máquina, que debía satisfacerse los veinte primeros días del mes de octubre de 1990.

2. En cumplimiento de dicha norma la recurrente, actuando en su condición de empresa operadora de máquinas recreativas tipo B, venía obligada a ingresar al Tesoro la cantidad de 233.250 pesetas por cada una de las máquinas de las que era titular y, según manifiesta y consta así, presentó con fecha trece de octubre de mil novecientos noventa y cinco, ante la Administración de Hacienda de Salamanca (Delegación de Hacienda de Madrid), los pagos fraccionados correspondientes al Gravamen Complementario y referidas a las máquinas recreativas de las que era titular y que habían generado diversas cartas de pago del modelo 010. Reseñaba los números de cada una de las liquidaciones.

3. Simultáneamente a la presentación de las declaraciones liquidaciones, presentó el diecinueve de octubre de mil novecientos noventa y cinco un escrito en el que, al amparo de lo dispuesto en los números 1 y 2 de la Disposición Adicional Tercera y en la Disposición Transitoria Segunda del Real Decreto 1.163 de 1.990, de 21 de septiembre, solicitaba de la Administración Tributaria la rectificación o ratificación de las declaraciones liquidaciones presentadas, las cuales impugnaba, así como en su caso, la devolución de los ingresos indebidamente realizados y de los intereses legales correspondientes.

   También en octubre de mil novecientos noventa y cinco solicitó aplazamiento de pago de las cuotas, que le fue concedido el treinta y uno de mayo de mil novecientos noventa y seis. Como consecuencia del impago de algunos de los pagos aplazados, se dictó providencia de embargo que fue recurrida en reposición, y desestimado este recurso, se interpuso reclamación económico administrativa el veintiuno de marzo de mil novecientos noventa y siete ante el Tribunal Económico Administrativo Regional de Madrid resuelta el dieciocho de diciembre de dos mil desestimando la misma, interponiéndose el diecisiete de diciembre de dos mil uno reclamación de responsabilidad patrimonial ante el Excmo Sr Ministro de Hacienda.

4. El Tribunal Constitucional dictó sentencia el 31 de octubre de 1.996 por la que declaró inconstitucional y nulo el artículo 38.Dos.2 de la Ley 5 de 1990, de 29 de junio.

5. Por acuerdo del Consejo de Ministros de diecisiete de enero de dos mil tres, se resolvió desestimar la reclamación.

La Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ha venido a consagrar expresamente la responsabilidad de la Administración por actos legislativos, estableciendo el artículo 139.3 que "Las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que estos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dicho actos". Responde sin duda esta regulación a la consideración de la responsabilidad del Estado legislador como un supuesto excepcional vinculado al respeto a la soberanía inherente al Poder Legislativo.

Se ha mantenido que si la Ley no declara nada sobre dicha responsabilidad, los Tribunales pueden indagar la voluntad tácita del legislador (ratio legis) para poder así definir si procede declarar la obligación de indemnizar. No debemos solucionar aquí esta cuestión, que reconduce a la teoría de la interpretación tácita la ausencia de previsión legal expresa del deber de indemnizar. No es necesario que lo hagamos, no sólo porque la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común es posterior a los hechos que motivan la reclamación objeto de este proceso, sino también porque, por definición, la Ley declarada inconstitucional encierra en sí misma, como consecuencia de la vinculación más fuerte de la Constitución, el mandato de reparar los daños y perjuicios concretos y singulares que su aplicación pueda haber originado, el cual no podía ser establecido a priori en su texto. Existe, en efecto, una notable tendencia en la doctrina y en el derecho comparado a admitir que, declarada inconstitucional una Ley, puede generar un pronunciamiento de reconocimiento de responsabilidad patrimonial cuando aquélla ocasione privación o lesión de bienes, derechos o intereses jurídicos protegibles.

Este mismo principio ha sido defendido desde tiempo relativamente temprano por nuestra jurisprudencia, separando el supuesto general de responsabilidad del Estado legislador por imposición de un sacrificio singular, de aquél en que el título de imputación nace de la declaración de inconstitucionalidad de la Ley. La sentencia de esta Sala de 11 de octubre de 1991, además de remitir la responsabilidad por acto legislativo a los requisitos establecidos con carácter general para la responsabilidad patrimonial de la Administración por funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos (que la lesión no obedezca a casos de fuerza mayor; que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado; que no exista el deber de soportarlo; y que la pretensión se deduzca dentro del año en que se produjo el hecho que motive la indemnización) y de afirmar que "en el campo del Derecho tributario, es obvio que la responsabilidad del Estado- legislador no puede fundarse en el principio de la indemnización expropiatoria", añade que "el primer hito señalado por el Tribunal Constitucional para la responsabilidad del Estado-legislador ha de buscarse en los efectos expropiatorios de la norma legal. Pero con ello no queda agotado el tema. Ciertamente, el Poder Legislativo no está exento de sometimiento a la Constitución y sus actos "leyes" quedan bajo el imperio de tal Norma Suprema. En los casos donde la Ley vulnere la Constitución, evidentemente el Poder Legislativo habrá conculcado su obligación de sometimiento, y la antijuridicidad que ello supone traerá consigo la obligación de indemnizar. Por tanto, la responsabilidad del Estado-legislador puede tener, asimismo, su segundo origen en la inconstitucionalidad de la Ley." La determinación del título de imputación para justificar la responsabilidad del Estado legislador por inmisiones legislativas en la esfera patrimonial (que ha vacilado entre las explicaciones que lo fundan en la expropiación, en el ilícito legislativo y en la teoría del sacrificio, respectivamente) ofrece así una especial claridad en el supuesto de Ley declarada inconstitucional.

Ciertamente, se ha mantenido que la invalidación de una norma legal por adolecer de algún vicio de inconstitucionalidad no comporta por sí misma la extinción de todas las situaciones jurídicas creadas a su amparo, ni tampoco demanda necesariamente la reparación de las desventajas patrimoniales ocasionadas bajo su vigencia. Para ello se ha recordado que los fallos de inconstitucionalidad tienen normalmente eficacia prospectiva o ex nunc (los efectos de la nulidad de la Ley inconstitucional no vienen definidos por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional "que deja a este Tribunal la tarea de precisar su alcance en cada caso", sentencia del Tribunal Constitucional 45 de1989, fundamento jurídico 11).

Como expuso el Tribunal Constitucional en Pleno, en sentencia de 2 de octubre de 1997, número 159 de 1.997, la declaración de inconstitucionalidad que se contiene en la sentencia del Tribunal Constitucional 173 de 1996, que declaró inconstitucional y nulo el artículo 38.Dos.2 de la Ley 5 de 1.990, de 29 de junio, no permite, según el Tribunal, revisar un proceso fenecido mediante sentencia judicial con fuerza de cosa juzgada en el que, antes de dictarse aquella decisión se ha aplicado una Ley luego declarada inconstitucional. No estando en juego la reducción de una pena o de una sanción, o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad, que son los supuestos exclusivamente exceptuados por el artículo 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, la posterior declaración de inconstitucionalidad del precepto no puede tener consecuencia sobre los procesos terminados mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada (sentencias del Tribunal Constitucional 45 de 1.989, 55 de 1.990 y 128 de 1.994).

El resarcimiento del perjuicio causado por el Poder Legislativo no implica dejar sin efecto la confirmación de la autoliquidación practicada, que sigue manteniendo todos sus efectos, sino el reconocimiento de que ha existido un perjuicio individualizado, concreto y claramente identificable, producido por el abono de unas cantidades que resultaron ser indebidas por estar fundado aquél en la directa aplicación por los órganos administrativos encargados de la gestión tributaria de una disposición legal de carácter inconstitucional no consentida por la interesada. Sobre este elemento de antijuridicidad en que consiste el título de imputación de la responsabilidad patrimonial no puede existir la menor duda, dado que el Tribunal Constitucional declaró la nulidad del precepto en que dicha liquidación tributaria se apoyó.

Las sentencias firmes dictadas, aunque esta situación sea ajena a este supuesto concreto, al no corregir el perjuicio causado por el precepto inconstitucional mediante el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad a la que acudieron otros Tribunales, consolidó la actuación administrativa impugnada. Con ello se impidió la devolución de lo indebidamente ingresado consiguiente a la anulación de la actuación viciada. Esta devolución se produjo, en cambio, en otros supuestos idénticos resueltos por otros órganos jurisdiccionales que creyeron oportuno plantear la cuestión. La firmeza de las sentencias no legitimó el perjuicio padecido por los recurrentes, directamente ocasionado por la disposición legal e indirectamente por la aplicación administrativa de la norma inconstitucional. Son precisamente dichas sentencias, de sentido contrario a las pronunciadas por los tribunales que plantearon la cuestión de inconstitucionalidad y la vieron estimada, las que ponen de manifiesto que el perjuicio causado quedó consolidado, al no ser posible la neutralización de los efectos del acto administrativo fundado en la Ley inconstitucional mediante la anulación del mismo en la vía contencioso-administrativa.

Lo hasta aquí expuesto lleva a la Sala a la estimación del recurso interpuesto, también en este caso, sin perjuicio de lo que luego habremos de añadir en cuanto a la prueba del daño, pues concurren los requisitos para que declaremos la obligación de la Administración del Estado de indemnizar los perjuicios ocasionados por la aplicación de la norma declarada inconstitucional. Ahora bien, debemos seguidamente examinar las pretensiones indemnizatorias que contiene la demanda, y si las mismas son merecedoras de una estimación total o parcial. Como expusimos en su momento la recurrente solicitó ser indemnizada por la suma ingresada y que ahora concreta en la cifra de doce millones setecientas veintinueve mil ochocientas setenta y tres pesetas pretendidas como consecuencia del abono de la cantidad de 233.250 pesetas del gravamen complementario establecido por cada una de las máquinas de las que era titular, más los intereses devengados desde la fecha de su pago. La indemnización debe comprender, en primer término, el importe de lo indebidamente ingresado a favor de las arcas públicas, es decir, la suma que resulte de multiplicar el valor del gravamen complementario por el número de máquinas que el recurrente poseía en el momento en que efectuó el pago. Y la realidad de ese hecho la determinaremos comprobando la documentación aportada en el periodo de prueba por la Administración Pública requerida a esos efectos.

Esta Sala, sin embargo, en aras del principio de total indemnidad que preside el Derecho de la responsabilidad, viene considerando, junto con el abono de intereses (sentencia de 20 de octubre de 1997), como uno de los instrumentos adecuados para hacer efectivo el principio de indemnidad que palpita tras la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración la consideración de la obligación pecuniaria de resarcimiento como una deuda de valor, que lleva a fijar la cuantía de la deuda actualizada al momento de su determinación o fijación, y no al momento de producción del daño (sentencias de 15 de enero de 1992 y 24 de enero de 1997). Otro de los procedimientos admitidos jurisprudencialmente para lograr la total indemnidad es el hoy consagrado por el artículo 141.3 de la Ley de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, con arreglo al cual la cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al índice de precios al consumo, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley General Presupuestaria.

Vista la solicitud de la demanda dirigida a que se reconozcan los intereses de la cantidad objeto de la indemnización, la Sala considera procedente acogerse a este mecanismo de actualización del valor de la deuda y, consiguientemente, cree que procede incluir en la indemnización que debe satisfacerse el interés legal procedente desde la fecha del ingreso hasta la de esta sentencia sobre la cantidad total resultante y efectivamente abonada. A partir de esta sentencia se aplicará lo dispuesto en el artículo 106 de Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa.

Veamos ahora que es lo que ha conseguido probar la recurrente en relación con las cantidades ingresadas. Mediante la oportuna prueba documental y por medio de certificación expedida por el Sr Jefe de la Sección de la Dependencia de Recaudación de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria quedó acreditado que entre el cinco de julio de mil novecientos noventa y seis y el cinco de octubre de mil novecientos noventa y ocho la recurrente por el concepto de gravamen complementario efectuó en el Erario veintinueve ingresos por diferentes importes y distintas fechas que se desglosan del siguiente modo;

Número de referencia contable Fecha de ingreso Cantidad

A286128090038967.- 05/07/1996 437.404 pts

A286128090038978.- 05/07/1996 437.404 pts

A286128090038989.- 05/07/1996 437.404 pts

A286128090038990.- 05/07/1996 437.404 pts

A286128090039000.- 07/10/1996 439.926 pts

A286128090039011.- 07/10/1996 443.872 pts

A286128090039022.- 07/10/1996 443.872 pts

A286128090039033.- 07/10/1996 443.872 pts

A286128090039044.- 07/10/1996 443.872 pts

A286128090039055.- 07/10/1996 443.872 pts

A286128090039066.- 05/12/1997 461.557 pts

A286128090039077.- 04/12/1997 470.567 pts

A286128090039088.- 05/01/1998 470.706 pts

A286128090039099.- 05/01/1998 472.385 pts

A286128090039100.- 04/02/1998 472.881pts

A286128090039110.- 04/02/1998 473.871pts

A286128090039110.- 05/03/1998 474.663 pts

A286128090039132.- 05/03/1998 475.214 pts

A286128090039143.- 03/04/1998 476.468 pts

A286128090039154.- 06/07/1998 480.220 pts

A286128090039165.- 05/05/1998 476.700 pts

A286128090039176. 05/05/1998 478.137 pts

A286128090039187.- 05/06/1998 478.373 pts

A286128090039198.- 04/06/1998 479.623 pts

A286128090039209.- 06/07/1998 481.060 pts

A286128090039210.- 04/08/1998 482.027 pts

A286128090039220.- 04/08/1998 482.500 pts

A286128090039231.- 07/09/1998 483.923 pts

A286128090039242.- 05/10/1998 484.032 pts

De la confrontación de la demanda y de las certificaciones emitidas por la Administración, la Sala deduce que falta en la certificación la referencia contable número A286128090039121 a la que se refiere la demanda, mientras que en la relación facilitada por la Administración se repite la referencia A286128090039110, si bien el importe de la misma en los dos casos varia, así como su fecha de ingreso. La Sala ante ese hecho se atiene a lo certificado por la Administración y computa ambas y no la omitida.

Ahora bien la suma de los ingresos certificados por la Administración alcanza la cifra de 13.463.809 pesetas o su equivalente de 80.919 ¤ con 12 céntimos de ¤, pero como la demandante solicitó en el suplico de la demanda la suma de 12.729.873 pesetas o lo que es lo mismo 76.508 ¤ con ocho céntimos de ¤ a esa cifra habrá que estar, y esa cantidad es la que la Administración habrá de abonar.

Por todo ello la Sala estima que han sido acreditados ingresos por la cifra total de 12.729.873 pesetas o 76.508 ¤ con ocho céntimos de ¤. Sobre esa suma debe satisfacerse el interés legal que proceda desde la fecha de cada ingreso hasta la de esta sentencia. A partir de esta sentencia se aplicará lo dispuesto en el artículo 106 de Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativo.

Debe estarse a lo dispuesto en materia de costas por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa vigente y, en consecuencia, declarar que esta Sala no aprecia circunstancias que justifiquen una condena en costas.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN