STS, 7 de Marzo de 2006
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 07 Marzo 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOMANUEL VICENTE GARZON HERREROJUAN GONZALO MARTINEZ MICOEMILIO FRIAS PONCEJAIME ROUANET MOSCARDO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de Marzo de dos mil seis.
Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 1302/2000, interpuesto por el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, contra el auto, de fecha 15 de abril de 1999, dictado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en la pieza separada de suspensión del recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 643/98 , en el que se impugnaba resolución del Tribunal Económico-administrativo Regional de Cataluña, de fecha 12 de febrero de 1998, desestimatoria de la reclamación que denegó la suspensión del acto administrativo impugnado. Ha sido parte recurrida doña Sofía, representada por el Procurador de los Tribunales don Isacio Calleja García.
En el recurso contencioso administrativo núm. 676/95 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, se dictó auto, con fecha 2 de septiembre de 1998 , cuya parte dispositiva es del siguiente tenor: "Se acuerda DECRETAR LA SUSPENSIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO SIN EXIGIR NINGÚN TIPO DE CAUCIÓN O GARANTÍA ALGUNA".
Contra dicho auto, el Abogado del Estado interpuso recurso de súplica que fue resuelto por auto de fecha 15 de abril de 1999 , cuya parte dispositiva es del siguiente tenor: "LA SALA ACUERDA: DESESTIMAR el recurso de súplica, de fecha 21.09.98 interpuesto por el Abogado del Estado, y ratificar la decisión adoptada por auto de fecha 02.09.98 ".
Notificado dicho auto a las partes, por el Abogado del Estado se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
El Abogado del Estado, por escrito presentado el 24 de noviembre de 2000, formaliza el recurso de casación e interesa resolución que anule el auto impugnado, disponiendo que la suspensión de la ejecutividad del acto administrativo recurrido ha de condicionarse a la prestación de garantía adecuada.
La representación procesal de doña Sofía, con fecha 17 de marzo de 2002, formalizó escrito de oposición al recurso de casación interpuesto contra el auto de 2 de septiembre de 1998 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña , que acordó la suspensión del acto administrativo impugnado sin prestación de garantías, solicitando que, tras la tramitación legal procedente, se dicte sentencia que confirme el auto recurrido, "con los demás pronunciamientos conforme a Derecho".
Por providencia de 15 de noviembre de 2005, se señaló para votación y fallo el 28 de febrero de 2006, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Presidente de Sección
El recurso de casación del Abogado del Estado se formula, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA , en adelante), por infracción de Ley, citándose como preceptos vulnerados los artículos 122, 123 y 124 de la anterior de la Jurisdicción de 1956 (LJ, en adelante ).
Se razona el motivo señalando que el auto impugnado otorga la suspensión excluyendo expresamente la prestación de garantía. Y el centro del asunto está "en el criterio de la Sala de instancia, de que para exigir una garantía en la suspensión de la ejecutividad de un acto administrativo, es preciso que la Administración acredite la existencia de un peligro o un perjuicio grave en caso de que la suspensión se acuerde sin garantía".
Según el Abogado del Estado, dicho criterio tiene un doble fundamento erróneo. Por una parte, supone una confusión de los artículos 122 y 123 con el 124 LJ . Los dos primeros preceptos exigen una mínima prueba o una presentación que racionalmente permita considerar acreditado tanto el perjuicio que la ejecución del acto pueda ocasionar al recurrente, como el perjuicio que la Administración podría sufrir en caso de suspensión de la ejecutividad de aquel. Sin embargo, a efectos de exigir la garantía, en caso de acordar la suspensión, la LJ no establecía esa necesidad de acreditación a cargo de las partes. Es decir, era el Tribunal el que debía exigir la garantía cuando de la suspensión del acto "pudiera resultar algún daño o perjuicio a los intereses públicos". "es decir, que se trata de un mandato que la Ley dirige al Juzgador, y el Juzgador, aunque nada se le haya acreditado, tiene que exigir la garantía al otorgar la suspensión, si resulta que de la suspensión se puede producir algún perjuicio para los intereses públicos" (sic). Por ello el Abogado del Estado considera que es errónea la apreciación del Tribunal, "porque es evidente, y lo evidente no necesita demostración, que el interés público en el cobro de las deudas tributarias, se ve perturbado si los contribuyentes pueden dejar de pagarlas, o dejar de garantizarlas, durante largos períodos de duración de los litigios contra los actos liquidatorios". En apoyo de su tesis el Abogado del Estado invoca la regulación del Reglamento de Procedimiento Económico Administrativo (RPEA, en adelante).
El segundo error, según el representante de la Administración del Estado, es "el distinto rasero con el que se aplican las cargas y presunciones respecto de la Administración del Estado y en relación con la parte recurrente. Porque se dice con frecuencia que la simple circunstancia de la cifra a la que se refiere el acto administrativo liquidatorio exime a la parte recurrente de mayores pruebas o de mayores razonamientos, para poder presumirse que la ejecución del acto administrativo le puede causar perjuicios de reparación imposible o difícil. Y, en este punto las Salas de instancia suplen la falta de prueba de la parte recurrente. Y, sin embargo, no se realiza el juicio paralelo, y evidente que también puede hacerse respecto del peligro que puede sufrir la Administración si no se garantiza el pago de la deuda tributaria, y se otorga la suspensión.
Por último, el Abogado del Estado invoca en apoyo de su recurso las sentencias de esta Sala de 10 de abril y 27 de mayo de 1999 .
La parte recurrida opone a la viabilidad procesal del recurso "un confusionismo impropio de la sede casacional" porque se citan como infringidos diversos preceptos, que tienen varios números cada uno, sin especificar el párrafo y el concepto concreto en que se consideran vulnerados. Se cita el artículo 123 de la Ley como un simple trámite, ya que ni una sola línea se dedica a razonar la supuesta infracción, y además el motivo baraja normas que regulan presupuestos diferentes.
Sin embargo, la redacción del escrito de formalización del recurso de casación no adolece de defectos formales que tengan la trascendencia obstativa que le atribuye la parte recurrida porque cumple suficientemente con la finalidad específica que procesalmente le corresponde. Da a conocer los preceptos legales que, según la Administración recurrente, han sido infringidos por las resoluciones de la instancia y, asimismo, expresa las razones de dicha infracción. Se trata de los artículos que la LJ, con la salvedad del artículo 125, dedicaba a la suspensión de la ejecución del acto o de la disposición objeto del recurso, esto es, los artículos 122 a 124. Y se manifiesta la disconformidad de la Administración recurrente con la interpretación que de los mismos hacen los autos recurridos, ofreciéndose una alternativa que es la que aquella considera ajustada a Derecho y que es sobre la que debe pronunciarse este Tribunal al resolver el recurso de casación interpuesto.
En relación con la cuestión suscitada por el motivo de casación que se analiza, es necesario recordar la constante línea jurisprudencial de esta Sala -por todas, Sentencias de su pleno de 6 de Octubre de 1998 y sentencias de 17 de junio, 5 de julio y 28 de diciembre de 1999, 30 de enero, 27 de abril y 1 de junio de 2000 -, según la cual, el ordenamiento fiscal vino a objetivar la producción de los perjuicios de imposible o difícil reparación a que hacía referencia, para otorgar la suspensión de la ejecución del acto impugnado, el art. 122.2 de la Ley de esta Jurisdicción , en la versión aquí aplicable de 27 de Diciembre de 1956, y lo hizo, como puntualiza la Sentencia de la propia Sala de 10 de Abril de 1999 , mediante el procedimiento de conceder la suspensión de la ejecutividad de los actos tributarios siempre que, en el momento de presentar la reclamación, se garantizase el pago de la deuda tributaria, según puede observarse en la normativa existente desde el artículo 22.1 del Texto articulado de la Ley de Bases 39/1980, de 5 de Julio, aprobado por Real Decreto Legislativo 2795/1980, de 12 de Diciembre , artículos 81 y concordantes del Reglamento de Procedimiento para las Reclamaciones Económico-Administrativas de 20 de Agosto de 1981 , 75.1 y concordantes del Reglamento vigente 391/1996, de 1 de Marzo , siendo especialmente significativo el artículo 30 de la Ley 1/1998, de 26 de Febrero, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes , cuando disponía: "1. El contribuyente tiene derecho, con ocasión de la interposición del correspondiente recurso o reclamación administrativa, a que se suspenda el ingreso de la deuda tributaria, siempre que aporte las garantías exigidas por la normativa vigente, a menos que, de acuerdo con la misma, proceda la suspensión sin garantía. 2. Cuando el contribuyente interponga recurso contencioso-administrativo, la suspensión acordada en vía administrativa se mantendrá, siempre que exista garantía suficiente, hasta que el órgano judicial competente adopte la decisión que corresponda en relación con dicha suspensión".
Pues bien; la jurisprudencia de esta Sala a que antes se hace referencia, encontró, en estas disposiciones, el reconocimiento implícito por la Administración de que la ejecutividad de tales actos produce perjuicios a los interesados. En este sentido, la referida sentencia del Pleno de 6 de Octubre de 1998, en su Fundamento Tercero, manifestó que "el propio comportamiento que se ha impuesto a sí misma la Administración Tributaria y que ha sido sancionado por normas de rango legal, obliga a interpretar el viejo art. 122.2 en el sentido de que el pago de las cuotas controvertidas puede acarrear daños de reparación difícil para el contribuyente, en tanto que no se produce aquél para la Hacienda Pública cuando el importe de la deuda tributaria quede suficientemente garantizado mediante el oportuno aval, caución o fianza", y, en su fundamento cuarto insistió en que procedía la suspensión del acto administrativo de gestión o ejecución tributaria recurrido siempre que, habiendo sido suspendido en vía administrativa, se solicitara en la jurisdiccional y se garantizara el pago de la deuda tributaria con la amplitud señalada el art. 58 de la Ley General Tributaria y en los términos establecidos en el art. 124 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 .
Debe aclararse, como señala la precitada Sentencia de 10 de Abril de 1999 , que la suspensión en vía jurisdiccional no se confunde con la que pueda haberse obtenido en vía administrativa, pues no existe un derecho indiscriminado para obtener la suspensión simplemente por la prestación u ofrecimiento de caución, sino solo el reconocimiento implícito por la Administración de que la ejecución inmediata puede causar daños o perjuicios de difícil reparación. La caución, se dirá siempre, no es el título para obtener la suspensión, sino su consecuencia.
En definitiva, la primera conclusión a que se llega en el presente recurso es que la exigencia de fianza o caución, para poder concederse la suspensión, es indeclinable, salvo en casos muy excepcionales; y que constituye una violación del art. 124 de la Ley de esta Jurisdicción que pueda otorgarse la misma relevando al interesado de su deber de prestar garantía, pues el mandato que contiene dicho precepto es taxativo: "cuando el Tribunal acuerde la suspensión exigirá, si pudiera resultar algún daño o perjuicio a los intereses públicos o de tercero, caución suficiente para responder de los mismos".
En relación al condicionante acabado de mencionar -"si pudiera resultar algún daño o perjuicio a los intereses públicos"-, el deber que la Ley Impone a la representación del Estado de concretarlos - art. 123.2 de la misma norma - no supone, conforme también declaró la tan repetida Sentencia de 10 de Abril de 1999 , la necesidad de agotar, hasta sus últimas consecuencias, el principio de la carga de la prueba, habida cuenta que, en la pieza de suspensión, ni hay propiamente fase probatoria, ni puede exigirse otra cosa que una alegación y ponderada puntualización de la probable concurrencia de tales perjuicios, del propio modo que tampoco al particular que alega, como fundamento de su pretensión suspensiva, daños y perjuicios de imposible o difícil reparación se le exige su absoluta acreditación. En este punto, como expresaba la Exposición de Motivos de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, el elemento decisivo para decidir no podría ser otro que el de ponderación de la medida en que el interés público pudiera exigir la ejecución del acto.
Por ello, la segunda conclusión que se puede sentar en este recurso, es la de que la representación del Estado no incumple deber procesal alguno cuando, al evacuar el trámite de alegaciones en la pieza de suspensión, se limita a oponer la posibilidad de una grave perturbación de los intereses públicos en juego, y también la de que el hecho de que no haya demostrado la realidad concreta de tales perjuicios no puede constituir motivo suficiente para acordar la relevancia de fianza en la suspensión.
Por las razones expuestas, se está en el caso de dar lugar al recurso, sin que, a la vista de lo preceptuado en el art. 102.2 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, sea procedente hacer una especial condena en costas, ni respecto de las de instancia, ni en cuanto a las causadas en este recurso.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos confiere el pueblo español,
Que debemos declarar, y declaramos, haber lugar al recurso de casación formulado por la representación del Estado contra los autos de la Sección Cuarta de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 2 de Septiembre de 1998 y 15 de abril de 1999 , recaídos en la pieza de suspensión del recurso contencioso-administrativo al principio reseñado, auto el indicado que se casa y anula. Todo ello, para el caso de que no se haya resuelto sobre la legalidad del acto impugnado, con declaración de la procedencia de la suspensión del acto tributario objeto de dicho recurso siempre que por la parte correspondiente se preste caución suficiente, en los términos establecidos por el art. 124 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, para responder de los daños y perjuicios que, para los intereses públicos, pudieran derivarse. Sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos Rafael Fernández Montalvo Manuel Vicente Garzón Herrero Juan Gonzalo Martínez Micó Emilio Frias Ponce Jaime Rouanet Moscardó PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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