La actividad administrativa en el dominado (284 - 565 d.C.)
| Autor | Carlos Varela Gil |
| Páginas | 161-218 |
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La pax Augusti con la que se había iniciado el Imperio comenzó a dar síntomas de agotamiento a fi nales del s. II d.C. La presión de los pueblos bárbaros y las repetidas sublevaciones internas requirieron la formación de un copioso ejército al que los Severos habían tratado de fidelizar a través de mejoras salariales. Este hecho provocó el incremento de la carga tributaria, lo que, junto a la crisis agraria y a las desacertadas políticas monetarias, ocasionó el paulatino abandono de las tierras de labor y el comienzo de una grave crisis económica. La inestabilidad financiera y la progresiva pérdida de los tradicionales valores romanos, así como la falta de una norma sucesoria clara, removieron los pilares en los que se asentaba el poder político del Principado y sumieron al Estado en improvisado escenario de encarnizadas guerras civiles.
La grave crisis social, económica y política sufrida por Roma a lo largo del s.III d.C. promovió el nacimiento de una nueva etapa en la que, reducido el senado a mero consejo urbano, el emperador se convirtió en el dueño y señor de todo el Imperio (dominus). Desde esa posición, y ayudado por cambios como la concesión general de la ciudadanía romana, despojó a Italia de sus privilegios y la incorporó en la organización provincial; acto seguido, fraccionó administrativamente el Estado en cuatro grandes prefecturas (Galia, Italia, Ilírico y Oriente). Esta separación no hizo más que fomentar las grandes diferencias existentes entre el este y el oeste y abrió el camino para que a finales del s.IV d.C. se produjera la definitiva división del Imperio en dos partes, Oriente y Occidente, cuyas singladuras desde entonces seguirían caminos diferentes. Page 162
Tras la definitiva separación del año 395 d.C., la mitad occidental continúa su andadura hasta el momento en el que la coronación del bárbaro Odoacro sella formalmente su fi nal (año 476 d.C.); por el contrario, la parte oriental no sólo sobrevivió a las invasiones del s.V, sino que con Justiniano alcanzó un efímero esplendor que la mantuvo viva hasta el año 1453 d.C., fecha en el que el Imperio otomano consigue vencer la resistencia de Constantinopla.
En el ámbito administrativo, la superación de la crisis social, económica y política sufrida por Roma durante la última parte del Principado requirió el nacimiento de un poder central sólido y capaz de hacer frente a las dificultades por las que atravesaba el Imperio. Así, en las postrimerías del s.III d.C. surgieron emperadores que, relegada la autoridad del senado al marco urbano, se erigieron en las máximas figuras del panorama político romano, en únicos señores de los designios del Estado.
Esta nueva estructura política afectó directamente a la Administración imperial: si durante el Principado el emperador y el senado se habían repartido de forma desigual la conducción de Roma, con la llegada del Dominado su dirección quedó en manos exclusivamente del primero, quien terminó de perfi lar una organización pública que ya se venía gestando en los siglos precedentes. En ella, Italia se integró en el territorio provincial, el Imperio quedó escindido administrativamente en cuatro prefecturas y un importante aparato burocrático se fue consolidando como motor de la actividad pública.
El cambio político del Dominado alteró la organización administrativa del Estado y afectó directamente a su personal. De este modo, una vez que el poder quedó monopolizado en manos del emperador, el empleo público pudo alcanzar una estructura altamente jerarquizada en la que la competencia delimitaba cada uno de los distintos ámbitos en los que se desarrollaba la actividad administrativa y en donde una compleja Administración central dirigía y coordinaba las funciones y servicios públicos desempeñados en los territorios.
La llegada del Dominado no supone un cambio radical con respecto a la Administración del Principado, sino simplemente la madu- Page 163 ración de las estructuras que habían comenzado a apuntarse durante los últimos tres siglos.
La romanización de los territorios extraitálicos, iniciada fundamentalmente a partir del Principado, experimenta su mayor avance con motivo de la concesión general de la ciudadanía romana en el año 212 d.C. Desde ese momento, no sólo la población del Imperio se equipara jurídicamente entre sí, sino que también su organización administrativa adopta unos patrones comunes que aproximan unas provincias a otras e Italia al resto del territorio imperial. Como consecuencia de ello, se incrementa la intervención del gobierno central en todas las regiones, especialmente en las orientales, donde la más avanzada sociedad que mantenían les había permitido conservar gran parte de sus instituciones autóctonas.
La dilatación de la actividad pública a lo largo del Imperio supuso la necesidad de fortalecer la Administración central, que pasó de ser un pequeño grupo de ofi cinas (cancillería imperial) a estar formada, en cada una de las dos partes del Imperio, por una serie de ministerios bajo los que se perfi laban ofi cios considerablemente ordenados. Asimismo, la Administración territorial, aunque en buena medida conservó su carácter militar380, fue desprendiéndose del personal castrense que había utilizado durante la etapa precedente y pasó a estar formada mayoritariamente por empleados civiles.
La presión que desde el s.II d.C. comenzaron a ejercer los distintos pueblos bárbaros en las fronteras del Imperio no sólo detuvo la expansión romana, sino que hizo de la conservación de sus límites la máxima preocupación estatal. De este modo, durante el Dominado, además de incrementar el contingente militar, el Estado acomete reformas en el ejército que facilitaron la defensa territorial381. Page 164
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Los efectivos militares pasaron de los 400.000 soldados que, aproximadamente, servían a Roma en el último siglo del Principado, a los 500.000 que lo hicieron a fi nales del s.V d.C.382. Además de ellos, el Estado incrementó su potencial militar gracias a los tratados de amistad que fi rmó con los pueblos bárbaros más romanizados y que, a cambio de establecerse en sus tierras, apoyaron al gobierno romano en la lucha contra los invasores.
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Sin embargo, el aumento de efectivos militares no fue el único cambio experimentado por la organización castrense, sino que además, el ejército necesitó plantear una estructuración diferente que le permitiera mantener una defensa más enérgica383. Así, una vez que Italia pierde sus antiguas prerrogativas, las cohortes que defendían la península y la capital desaparecen y todo el Imperio queda sometido a una defensa compuesta por: limitanei, tropas destacadas en las fronteras imperiales, especialmente en aquellas zonas en las que la presión extranjera era mayor; y comitatenses, ejército móvil situado en el interior y preparado para acudir rápidamente donde se le necesitara384.
Al frente de esta nueva confi guración marcial sigue situándose el emperador. Sin embargo, en contra de lo que sucedió durante el Principado, las funciones militares quedaron totalmente separadas de las civiles. De este modo, Diocleciano eliminó el poder militar de los gobernadores de provincia traspasándoselo a duces en las fronteras y a comites rei militaris en el interior385. Posteriormente, Constantino termina esta reforma apartando a los prefectos del pretorio de las altas competencias militares y sometiendo a los comites y duces Page 165
a magistri peditum y magistri equitum que situó, como máximos responsables del área militar, a las directas órdenes del emperador386.
Las funciones civiles se ejercieron fundamentalmente en el ámbito de la seguridad interior y en el de la prestación de servicios públicos a través de una organización tributaria más desarrollada.
a) Mantenimiento del orden interno y ejercicio de la jurisdicción
Como en las anteriores etapas, el mantenimiento de la paz social requirió la presencia de un aparato preventivo capaz de impedir ataques contra la seguridad interna y el establecimiento de órganos judiciales en donde dirimir los confl ictos interpersonales. Una vez concedida la ciudadanía romana a todos los habitantes del Imperio, tanto las fuerzas y cuerpos de seguridad del Estado como el aparato judicial encargado de administrar justicia se fueron homogeneizando en las distintas regiones. Así, salvando la competencia de los prefectos en las dos capitales del Imperio, los gobernadores se convirtieron en las autoridades principales encargadas tanto de la represión de los desórdenes públicos como de resolver, mediante la aplicación del derecho, los problemas interpersonales.
Cada municipio controlaba el mantenimiento del orden en sus calles, pero los asuntos que transcendían del ámbito local eran competencia de los gobernadores de provincia. Éstos, a su vez, atendían las directrices trazadas por los vicarios y, sobre todo, por los prefectos del pretorio, quienes procuraban la pacífi ca convivencia de las Page 166 provincias y de las diócesis. En Roma y Constantinopla, los praefecti urbi dirigieron los cuerpos antidisturbios, mientras los praefecti vigilium quedaron completamente subordinados a ellos. A las órdenes de estos altos dignatarios, tanto en las dos capitales como en el resto del territorio, se situaron empleados civiles que, fruto de un paulatino proceso de desmilitarización, lograron desplazar de estas funciones al personal castrense que las había ejercido hasta entonces387.
Las infracciones penales y civiles se dirimieron exclusivamente a través del procedimiento cognitorio388. Al...
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