STS 1525/2023, 22 de Noviembre de 2023
| Ponente | PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA |
| ECLI | ES:TS:2023:4939 |
| Número de Recurso | 1694/2022 |
| Procedimiento | Recurso de Casación Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015) |
| Número de Resolución | 1525/2023 |
| Fecha de Resolución | 22 de Noviembre de 2023 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 1.525/2023
Fecha de sentencia: 22/11/2023
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 1694/2022
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 14/11/2023
Ponente: Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Procedencia: T.S.J.PAIS VASCO CON/AD SEC.3
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López
Transcrito por: MTP
Nota:
R. CASACION núm.: 1694/2022
Ponente: Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 1525/2023
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, presidente
D.ª Celsa Pico Lorenzo
D. Luis María Díez-Picazo Giménez
D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
D. José Luis Requero Ibáñez
En Madrid, a 22 de noviembre de 2023.
Esta Sala ha visto el recurso de casación n.º 1694/2022, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE BARAKALDO, representado por el procurador don Jesús López Gracia y asistido por el letrado don José Javier Cortázar Larracoechea, contra la sentencia n.º 437/2021, de 15 de diciembre, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso de apelación n.º 1003/2020, interpuesto, a su vez, frente a la sentencia n.º 104/2020, de 20 de octubre, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 2 de los de Bilbao, en el recurso contencioso-administrativo n.º 349/2019.
Se ha personado, como parte recurrida, don Amadeo, representado por la procuradora doña Lorena Elósegui Ibarnavarro y asistido por el letrado don Esteban Echarandio Elósegui.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva.
El presente recurso de casación tiene por objeto la sentencia n.º 437/2021, de 15 de diciembre, de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, que desestimó el recurso de apelación n.º 1003/2020, interpuesto por el Ayuntamiento de Barakaldo contra la sentencia estimatoria dictada el 20 de octubre de 2020 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 2 de los de Bilbao en el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Sr. Amadeo contra el Decreto de Alcaldía de ese Ayuntamiento n.º 07659 de 30 de octubre de 2019, por el que se desestimó el recurso de reposición que interpuso contra el Decreto de Alcaldía n.º 06643 de 18 de septiembre anterior, que desestimó su solicitud de abono de la prima de jubilación voluntaria.
La sentencia ahora recurrida presenta parte dispositiva del siguiente tenor literal:
" FALLO
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de Apelación formulado por el AYUNTAMIENTO DE BARAKALDO contra la Sentencia nº 104/2020 dictada el 20 de octubre de 2020 por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº 2 de los de Bilbao en el Procedimiento Abreviado nº 349/2019 y, en consecuencia, la confirmamos".
Notificada a las partes, la representación procesal del Ayuntamiento de Barakaldo preparó recurso de casación contra la referida sentencia, que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco tuvo por preparado por auto de 3 de febrero de 2022, ordenando el emplazamiento de las partes y la remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.
Recibidas, por diligencia de ordenación de 23 de marzo de 2022 se tuvo por personados, de una parte, a don Jesús López Gracia, en representación del Ayuntamiento de Barakaldo, como parte recurrente, y, de otra, a doña Lorena Elósegui Ibernavarro, en representación de don Amadeo, como recurrida, quien se opuso a la admisión del recurso de casación.
Sometida a la deliberación de la Sala la resolución sobre su admisibilidad o inadmisibilidad, por auto de 15 de septiembre de 2022 la Sección Primera acordó:
" Primero.- Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal del Ayuntamiento de Baracaldo contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (recurso de apelación núm. 1003/2020), de fecha 15 de diciembre de 2021.
Segundo.- Precisamos que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es:
Determinar la naturaleza de los incentivos a la jubilación anticipada de los empleados públicos municipales acordados por las Corporaciones Locales, que tienen reconocidos un coeficiente reductor de la edad de jubilación por razón de su actividad y si, en el caso concreto, ha lugar a su percepción.
Tercero.- Identificamos como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las contenidas en los artículos 2 del R.D. 1449/2018, de 14 de diciembre, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de los policías locales al servicio de las entidades que integran la Administración local, los artículos 206.1, y el 208 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre).
Todo ello, sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.
Cuarto.- Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.
Quinto.- Comunicar inmediatamente al órgano jurisdiccional de apelación la decisión adoptada en este auto.
Así lo acuerdan y firman".
Por diligencia de ordenación de 20 de septiembre de 2022 se dispuso la remisión de las actuaciones a esta Sección Cuarta, para su tramitación y decisión, y se confirió a la parte recurrente el plazo de treinta días para presentar la interposición del recurso.
Recibidas, por escrito de 4 de noviembre de 2022 la representación procesal del Ayuntamiento de Barakaldo interpuso el recurso anunciado, en el que precisó las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia infringidas, solicitando de la Sala que dicte sentencia por la que:
"(...) de conformidad con el artículo 93.1 de la LJCA, estime el recurso de casación interpuesto, respondiendo a la cuestión de interés casacional objetivo en el sentido expuesto, declarando la naturaleza retributiva de la prima controvertida y su consiguiente ilegalidad, no habiendo lugar a su percibo por parte del Señor Amadeo, con imposición a la parte recurrida de las costas causadas en esta instancia".
Por segundo otrosí dijo que no era necesaria la celebración de vista.
La representación procesal de don Amadeo, en virtud de lo expuesto en su escrito de oposición de 16 de marzo de 2023, pidió a la Sala que:
"(...) dicte sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso de casación formulado de adverso, declarando la firmeza de la sentencia recurrida, con expresa condena en costas a la parte recurrente, y cuanto demás que proceda en Derecho".
Por otrosí digo primero, dijo que no consideraba necesaria la celebración de vista pública.
De conformidad con lo previsto en el artículo 92.6 de la Ley de esta Jurisdicción, atendiendo a la índole del asunto, no se consideró necesaria la celebración de vista pública, quedando el recurso concluso y pendiente de señalamiento.
Mediante providencia de 10 de noviembre de 2023 se señaló para la votación y fallo el 14 siguiente y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Pablo Lucas Murillo de la Cueva.
En la fecha acordada, 14 de noviembre de 2023, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente procedimiento.
Los términos del litigio y las sentencias de instancia y de apelación.
Don Amadeo, agente de la policía local del Ayuntamiento de Barakaldo, obtuvo la jubilación anticipada por reducción de la edad ordinaria, sin merma de la pensión ordinaria de jubilación, al amparo del Real Decreto 1449/2018, de 14 de diciembre, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de los policías locales al servicio de las entidades que integran la Administración Local.
Con motivo de dicha jubilación, el Sr. Amadeo solicitó la prima de jubilación voluntaria por edad prevista en los artículos 95 y 96 del entonces vigente Acuerdo Regulador de las Condiciones de Trabajo de los Funcionarios del Ayuntamiento de Barakaldo (con posterioridad a la fecha de presentación de tal solicitud, el Pleno del Ayuntamiento aprobó el Acuerdo Regulador de las Condiciones de Empleo del Personal del Ayuntamiento de Barakaldo 2018-2020, cuyos artículos 92 y 93 también contemplan la referida prima en términos sustancialmente idénticos a los empleados en el Acuerdo anterior).
Esa solicitud fue desestimada por Decreto de Alcaldía del Ayuntamiento de Barakaldo n.º 06643 de 18 de septiembre de 2019, confirmado en reposición por Decreto de Alcaldía n.º 07659 de 30 de octubre siguiente. Disconforme con tales Decretos, el Sr. Amadeo interpuso recurso contencioso-administrativo que fue estimado en primera instancia por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 2 de los de Bilbao, fallo confirmado en apelación por la sentencia ahora impugnada en esta casación y cuya parte dispositiva hemos reproducido en el antecedente primero.
Las alegaciones de las partes.
A) El escrito de interposición del Ayuntamiento de Barakaldo.
Inicia sus alegaciones abordando la naturaleza de la jubilación producida por aplicación de los coeficientes reductores previstos en el Real Decreto 1449/2018. Considera que la jubilación de los policías locales que tiene lugar por aplicación de esos coeficientes no constituye una jubilación anticipada voluntaria incluida en el ámbito de aplicación de los artículos 92 y 93 del referido Acuerdo Regulador, como erróneamente ha sostenido la Sala de instancia, sino una jubilación ordinaria y particular para ese colectivo, diferenciada de la prevista con carácter general por razón de la concreta actividad que desarrollan, que es lo que permite el referido Real Decreto en relación con el artículo 206 de la Ley General de la Seguridad Social.
Añade que los incentivos previstos en esos artículos del Acuerdo regulador solamente pueden ir referidos a la jubilación anticipada voluntaria regulada en el artículo 208 de la citada Ley General de la Seguridad Social, que no resulta de aplicación a la jubilación de los policías locales por aplicación de los coeficientes reductores, pues esta se enmarca en el ámbito de su artículo 206. Precisa, además, que este ha sido el criterio fijado por esta Sala Tercera para un asunto similar en sentencia de 5 de abril de 2022 (recurso de casación n.º 850/2021).
Centrándose ya en la concreta naturaleza de las primas objeto de controversia, señala que no tienen carácter asistencial sino retributivo, lo que determina su ilegalidad, pues carecen de cobertura legal y justificación, alterando el régimen retributivo de los funcionarios de las Administraciones Locales. Descarta que la vulneración de ese régimen retributivo pueda quedar convalidada por el contenido de la disposición adicional vigésimaprimera de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública y concluye afirmando que la posibilidad de establecer un nuevo concepto retributivo como una prima por jubilación anticipada requeriría su inclusión en una norma legal de alcance general, sin que un Acuerdo regulador o un plan de racionalización de recursos humanos tengan esa naturaleza y alcance. Precisa, finalmente, que así lo ha señalado esta Sala Tercera en sentencias de 16 de marzo, 5 de abril y 7 de junio de 2022 ( recursos de casación n.º 4444/2020, 850 y 2258/2021).
B) El escrito de oposición de don Amadeo.
Indica que el Acuerdo Regulador de las Condiciones de Trabajo de los Funcionarios del Ayuntamiento de Barakaldo contempla la prima controvertida como medida de racionalización de los recursos humanos, a fin de rejuvenecer la plantilla. Precisa, además, que esta regulación es de obligado cumplimiento de conformidad con lo previsto en el artículo 38.10 del Estatuto Básico del Empleado Público, pues proviene de acuerdos válidos fruto de la negociación colectiva del Ayuntamiento y su personal.
Considera que el Real Decreto 1449/2018 no impone la jubilación de los policías locales, siendo sus previsiones facultativas, y señala que las primas controvertidas no se dirigen a compensar circunstancias sobrevenidas de la naturaleza que inspiran las medidas asistenciales, determinantes de una situación de desigualdad, sino que se asocian a un supuesto natural, conocido e inevitable de la relación funcionarial, trasladándose a la obtención de una gratificación por factores físicos y económicos.
Aduce que el Acuerdo Regulador no justifica la percepción de la prima en la pérdida de un porcentaje de la pensión de jubilación e insiste en que se trata de una medida de racionalización de los recursos humanos y finaliza señalando que el propio Ayuntamiento no recurrió la sentencia n.º 195/2019 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 1 de los de Bilbao, en un caso idéntico al presente.
El juicio de la Sala.
Tal y como anunciaba el auto de admisión, sobre la cuestión de interés casacional hay una jurisprudencia consolidada referida tanto a policías locales como a bomberos, colectivos a los que, respectivamente, resultan de aplicación el citado Real Decreto 1449/2018 y el Real Decreto 383/2008, de 14 de marzo, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de los bomberos al servicio de las administraciones y organismos públicos.
Citamos así nuestras sentencias 344, 421, 682, 489, 1500, 1602 y 1742/2022, de 16 de marzo, 5 de abril, 7 de junio, 15, 16 y 30 de noviembre y 22 de diciembre, respectivamente, dictadas en los recursos de casación n.º 4444/2020, 850, 2258, 2954, 758, 2417 y 2595/2021, a las que se pueden añadir otras posteriores, como las recientes sentencias 1116, 1117 y 1139/2023, de 12, 13 y 18 de septiembre, dictadas en los recursos de casación n.º 7424, 6734 y 6620/2021, respectivamente.
En todas estas sentencias venimos casando y anulando las dictadas por la Sala de apelación del País Vasco a propósito de estas gratificaciones acordadas por distintos Ayuntamientos respecto de policías locales y de bomberos; tratándose del de Barakaldo lo hemos hecho en, entre otras y por citar las más recientes, sentencias 1156, 1154 y la antes referida 1116/2023, de 20 y 12 de septiembre (recursos de casación n.º 193/2022, y 7838 y 7424/2021).
En consecuencia, por razones de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la Constitución española), de igualdad en la aplicación de la ley ( artículo 14 de la Constitución española) y de coherencia con nuestra jurisprudencia, no podemos sino remitirnos a lo declarado en aquellas sentencias. Y así, respecto del tipo o naturaleza de la jubilación litigiosa, reiteramos lo siguiente:
-
Que estamos ante una jubilación ordinaria referida a un colectivo funcionarial -policías locales- que tiene adelantada su edad de jubilación por una norma específica, luego se trata de una excepción a la regla general y no se configura como una anticipación voluntaria de la jubilación general (cfr. artículo 67 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado como texto refundido por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre y artículo 208 de la Ley General de la Seguridad Social, aprobada también como texto refundido por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre).
-
Que la singularidad del caso radica en que los miembros de las policías locales se jubilan a los 59 o 60 años, según el tiempo de cotización acreditada, y pasan a percibir íntegramente la pensión de jubilación, sin la tradicional merma que tienen, con carácter general, el resto de los funcionarios públicos. Y ya se trate de policías locales como de bomberos, los preámbulos de los referidos Reales Decretos 1449/2018 y 383/2008 ofrecen una justificación coincidente: son grupos profesionales con trabajos de naturaleza excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre y acusan elevados índices de morbilidad o mortalidad y se condiciona su régimen a que los afectados acrediten en la respectiva profesión o trabajo el mínimo de actividad que se establezca.
Y, en cuanto a la concreta cuestión de interés casacional, a los efectos del artículo 93.1 de la Ley de esta Jurisdicción, reiteramos también lo siguiente:
-
Que no caben primas, gratificaciones, indemnizaciones o, en general, incentivos por jubilación anticipada de policías locales para el rejuvenecimiento de la plantilla. La razón es que tales incentivos tienen naturaleza retributiva, luego, al ser la relación funcionarial estatutaria, rige el régimen de las retribuciones funcionariales, por lo que sólo serán conformes a Derecho si tienen la cobertura de una norma legal general, relativa a la remuneración de los funcionarios de la Administración Local; en consecuencia, al no identificarse esa norma de cobertura es por lo que venimos sosteniendo que esos acuerdos municipales son inválidos.
-
Que la disposición adicional vigesimoprimera in fine de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, aun previendo medidas de incentivación de la jubilación anticipada, no hizo una regulación precisa para el supuesto de que dichas medidas tuvieran carácter retributivo y, por ello, no satisface la exigencia de que las gratificaciones por jubilación anticipada tengan cobertura en una norma legal de alcance general.
Todo lo expuesto conduce a estimar los recursos de casación y de apelación, a anular, en consecuencia, las sentencias de apelación y de instancia, y a desestimar el recurso contencioso-administrativo.
La respuesta a la cuestión planteada por el auto de admisión.
Por todo lo expuesto, en respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo que nos ha sometido el auto de admisión, procede reiterar la jurisprudencia establecida por esta Sala en los términos que se acaban de describir en el fundamento precedente.
Costas.
A tenor de lo establecido por el artículo 93.4 de la Ley de esta Jurisdicción, cada parte correrá con las costas causadas a su instancia y con las comunes por mitad en el recurso de casación. En cuanto a las de la apelación y del recurso contencioso-administrativo no se hace imposición por las dudas de Derecho que pudieron surgir.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido , de acuerdo con la interpretación de las normas establecida en el fundamento tercero,
(1.º) Dar lugar al recurso de casación n.º 1694/2022 interpuesto por el Ayuntamiento de Barakaldo contra la sentencia n.º 437/2021, de 15 de diciembre, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco y anularla.
(2.º) Estimar el recurso de apelación n.º 1003/2020, interpuesto por el Ayuntamiento de Barakaldo contra la sentencia n.º 104/2020, de 20 de octubre, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 2 de los de Bilbao y anularla.
(3.º) Desestimar el recurso contencioso-administrativo n.º 349/2019 interpuesto por don Amadeo contra el Decreto de Alcaldía del Ayuntamiento de Barakaldo n.º 07659 de 30 de octubre de 2019, que desestimó el recurso de reposición que interpuso contra el Decreto de Alcaldía n.º 06643 de 18 de septiembre anterior, que acordó la desestimación de su solicitud de abono de la prima de jubilación voluntaria anticipada.
(4.º) Estar respecto de las costas a los términos del último de los fundamentos.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
