STS 1333/2023, 26 de Octubre de 2023

Ante la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se ha seguido el recurso de contencioso administrativo nº. 487/2019, interpuesto por la Administración General del Estado, contra la resolución de 21 de mayo de 2018, de la Dirección General de Ordenación General de la Seguridad Social que desestima la solicitud de iniciación del procedimiento para la aplicación de coeficientes reductores a la edad de jubilación por aplicación del Real Decreto 1698/2011.

En el citado recurso contencioso-administrativo, el fallo de la sentencia es el siguiente:

"Que ESTIMANDO el recurso contencioso-administrativo promovido por la representación procesal de la Confederación General del Trabajo (CGT) contra Resolución de 21 de mayo de 2018, de la Dirección General de Ordenación General de la Seguridad Social, debemos declarar y declaramos que dichas resoluciones no son conformes a Derecho y las anulamos; condenando a la Administración en los términos prevenidos en el Fundamento Jurídico Quinto de la presente resolución. Todo ello, con expresa condena en costas a la Administración demandada hasta el máximo de 1.000 euros en todos los conceptos."

Contra esta sentencia fue preparado recurso de casación por la Administración General del Estado y la Sección Sexta de la Sala territorial lo tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos y el expediente administrativo a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.

Mediante auto dictado por la Sección Primera de esta Sala de 22 de junio de 2022, se acordó admitir a trámite el recurso de casación preparado por la Administración General del Estado acordando:

"1º) Admitir a trámite el presente recurso de casación preparado por el Abogado del Estado contra la a Sentencia nº 552, de fecha 11 de mayo de 2021, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sección nº 6 (recurso nº 487/2020).

2. ) Precisar que las cuestiones en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, es que se determine si, en virtud del artículo 10 b), del Real Decreto 1698/2011, de 18 de noviembre, por el que se regula el régimen jurídico y el procedimiento general para establecer coeficientes reductores y anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social, el procedimiento general en orden al establecimiento de ,coeficientes reductores para rebajar la edad de jubilación, o al establecimiento de una edad mínima de acceso a la pensión, en los supuestos a que se refiere este real decreto, se puede iniciar a instancia de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas a nivel estatal, sin concurrir ambas de forma conjunta, o es necesario siempre esa solicitud conjunta.

3. ) Identificar como norma jurídica que, en principio, ha de ser objeto de interpretación, el artículo 10 b), del Real Decreto 1698/2011, de 18 de noviembre, por el que se regula el régimen jurídico y el procedimiento general para establecer coeficientes reductores y anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social. "

En el escrito de interposición del recurso, presentado el 13 de julio de 2022, la parte recurrente solicita: "dicte sentencia estimatoria del mismo y anulatoria de la recurrida con los demás pronunciamientos legales expuestos en el último apartado de este escrito."

Conferido trámite de oposición mediante providencia de 13 de septiembre de 2022, la representación procesal de Confederación General del Trabajo presenta escrito el 11 de octubre de 2022 solicitando:"dicte Sentencia por la que se desestime íntegramente el Recurso de Casación interpuesto por la Abogacía del Estado y en consecuencia confirme la Sentencia de 30 de septiembre de 2021, de la Sección 6ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid."

Mediante providencia de 24 de julio de 2023, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el 24 de octubre de 2023, fecha en la que tuvieron lugar. Entregada la sentencia por el magistrado ponente el 25 de octubre de 2023.

Se impugna en este recurso de casación la sentencia dictada el 30 de septiembre de 2021 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (recurso nº. 487/2019).

La sentencia estima el recurso interpuesto por la Confederación General del Trabajo (CGT) contra las resoluciones administrativas que rechazaron la solicitud que el 1 de marzo de 2018 presentó al amparo del artículo 10.b) del Real Decreto 1698/2011, de 18 de noviembre, por el que se regula el régimen jurídico y el procedimiento general para establecer coeficientes reductores y anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social. Lo pretendido era la iniciación del procedimiento para el establecimiento de coeficientes reductores a la edad de jubilación al colectivo de trabajadores de las empresas auxiliares de instalaciones y mantenimientos de la industria petroquímica (refinerías y almacenaje).

La Administración dictó la resolución denegatoria el 21 de mayo de 2018 y lo hizo por considerar que según el indicado precepto reglamentario era precisa la actuación conjunta de las organizaciones empresariales y sindicales, no bastando con que la pretendan unas u otras por separado. La resolución de primer grado administrativo, confirmada luego en alzada por vía de silencio, indicaba: "de modo que, analizada la presente solicitud, se evidencia que la misma ha sido realizada de manera individual por la organización sindical Confederación General de Trabajadores en representación de los trabajadores, careciendo la solicitud de intervención de las organizaciones empresariales". También decía la resolución que "asimismo la solicitud carece de cualquier argumentación que justifique la existencia de los requisitos que exige el artículo 2 de la norma de referencia o razone la concurrencia de excepcionales condiciones de peligrosidad, penosidad, insalubridad o toxicidad, a fin de que sean establecidos coeficientes de reductores a la edad de jubilación para el colectivo señalado".

La sentencia de la Sala territorial ahora impugnada parte de una doble premisa:

1. ) Una fáctica, referida a que la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social (DGOSS) había considerado suficiente la solicitud individual para la iniciación del procedimiento hasta en 26 ocasiones anteriores, apartándose inmotivadamente de tal criterio en la concreta resolución que se impugna en la instancia;

2. ) Otra jurisprudencial, donde trae a colación una reiterada doctrina de nuestro Tribunal Constitucional referida; (i) a que la interpretación y aplicación de las normas jurídicas a los casos controvertidos es una tarea que compete en exclusiva a los órganos judiciales según el artículo 117.3 de la Constitución ( STC 239/2000, de 16 de octubre, FJ 5); y, (ii) a que cuando la interpretación y aplicación del precepto pueda afectar a un derecho fundamental será preciso aplicar el criterio, también reiteradamente sostenido por el citado Tribunal (por todas, STC 219/2001, de 30 de octubre, FJ 10), consistente en que los órganos judiciales han de guiarse por el denominado principio de interpretación de la legalidad en el sentido más favorable a la efectividad de los derechos fundamentales, lo que no es sino consecuencia de la especial relevancia y posición que en nuestro sistema tienen los derechos fundamentales y libertades públicas (por todas, STC 133/2001, de 13 de junio, FJ 5).

Sobre esa base la sentencia apoya su decisión estimatoria del recurso con estos argumentos:

"CUARTO. - Pues bien, en el presente caso está en juego la mayor eficacia de las funciones inherentes a legítimos objetivos sindicales en aquellos supuestos en que, como el que nos ocupa, se ha de examinar minuciosamente (sin que valga su mera mención en un lacónico párrafo final) la existencia de condiciones de peligrosidad, penosidad, insalubridad o toxicidad para la vida e integridad física de los trabajadores, máxime cuando éstos no pueden instar individualmente el inicio de las actuaciones. Por lo que hemos de concluir que la interpretación más eficaz para la efectividad de los derechos fundamentales es la postulada por la recurrente (y aplicada reiteradamente por la administración hasta ahora) en el sentido de que no es preciso que a las organizaciones sindicales más representativas se hayan de unir necesariamente las organizaciones empresariales para poder instar eficazmente la apertura del procedimiento para el establecimiento de coeficientes reductores a la edad de jubilación por aplicación del RD 1698/2011.

QUINTO.- Es por todo ello, y aplicando especialmente la jurisprudencia transcrita ut supra, que procede estimar el presente recurso contencioso- administrativo, anulando las resoluciones objeto del mismo, al objeto de reconocer a la central sindical recurrente el derecho a instar, sin precisar del concurso de organizaciones empresariales, el procedimiento para el establecimiento de coeficientes reductores a la edad de jubilación por aplicación del RD 1698/2011 al colectivo de trabajadores de las empresas auxiliares de instalaciones y mantenimientos de la industria petroquímica (refinerías y almacenaje), abstracción hecha del resultado del mismo, sin que los motivos secundarios aducidos por la Administración en la contestación provoquen modificación del citado parecer, al tratarse de motivos que, o bien han resultado tácitamente desestimados a la luz de lo expuesto ut supra, o bien son accesorios, y necesariamente decaen como consecuencia de la desestimación del principal, debidamente resuelto y cuya suerte siguen.".

El recurso de casación preparado por la Administración del Estado fue admitido a trámite por auto de 22 de junio de 2022, donde se fija como cuestión de interés casacional el determinar:

"si, en virtud del artículo 10 b), del Real Decreto 1698/2011, de 18 de noviembre, por el que se regula el régimen jurídico y el procedimiento general para establecer coeficientes reductores y anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social, el procedimiento general en orden al establecimiento de coeficientes reductores para rebajar la edad de jubilación, o al establecimiento de una edad mínima de acceso a la pensión, en los supuestos a que se refiere este real decreto, se puede iniciar a instancia de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas a nivel estatal, sin concurrir ambas de forma conjunta, o es necesario siempre esa solicitud conjunta.".

El auto precisaba que, sin perjuicio de la valoración posterior de la Sala sentenciadora, la norma a interpretar sería el artículo 10.b) del Real Decreto 1698/2011.

El escrito de interposición del recurso de casación presentado por la Administración del Estado solicita que se case la sentencia y que se declare que la correcta interpretación del artículo 10.b) del R.D. 1698/2011, de 18 de noviembre, determina la exigencia de que a las organizaciones sindicales se hayan de unir necesariamente las organizaciones empresariales para instar eficazmente la apertura del procedimiento para el establecimiento de coeficientes reductores a la edad de jubilación.

Parte para ello de indicar el origen normativo del precepto, de resaltar su carácter de excepción pues viene a modificar la regla general de edad de jubilación, y de precisar que la mención que el artículo 10.b) de la norma reglamentaria hace a las organizaciones empresariales y sindicales "más representativas a nivel estatal" fue anulada por sentencia de esta misma Sala y Sección de 22 de octubre de 2012 (recurso 816/2011).

A continuación, justifica la pretensión afirmando que resulta imprescindible la intervención de las organizaciones representativas de los empresarios del sector como partes interesadas en el procedimiento porque las consecuencias jurídicas, para el caso de que se apruebe la norma en cuestión, no solo recaen sobre los trabajadores, sino también sobre los empresarios, puesto que tanto unos como otros, son los que asumen el establecimiento de los coeficientes reductores a la edad de jubilación. En este punto resalta aspectos cruciales sin los cuales no puede sustanciarse el procedimiento general para establecer coeficientes reductores y anticipar la edad de jubilación en el sistema de la Seguridad Social:

- El establecimiento de coeficientes reductores, llegado el caso, se realiza respecto de la actividad laboral en concreto, no respecto de los trabajadores individualmente considerados ni respecto de los trabajadores de una empresa en concreto.

- El establecimiento de coeficientes reductores, llegado el caso, no sólo recae como obligación en los trabajadores, sino también en los empresarios.

Afirma que, por este motivo, el 7 de junio de 2017, la DGOSS dictó una Circular explicando, fundamentando y argumentando la exigencia de la presentación conjunta de la solicitud en los términos literales manifestados por el propio artículo 10. b) del Real Decreto 1698/2011, de 18 de noviembre. Indica que la Circular no obra en el expediente administrativo que fue remitido a la Sala por la Administración, ni se cita expresamente en la resolución del centro directivo que denegó la solicitud inicial de la CGT, pero es sobradamente conocida por todos los agentes sociales, incluido el sindicato recurrente. Resalta que tanto la fecha de la solicitud en vía administrativa (1 de marzo de 2018) como la de interposición del recurso contencioso-administrativo (4 de marzo de 2019) eran posteriores a la fecha de la Circular y nos trascribe el contenido de la Circular.

En su escrito de oposición la Confederación General del Trabajo sostiene lo que a continuación resumimos:

1. Que la interpretación literal del precepto reglamentario pone de relieve que la legitimación para solicitar el inicio del procedimiento corresponde tanto a los empresarios como a los trabajadores, sin que el empleo de la conjunción "y" determine que esa actuación debe ser conjunta.

   Mantiene que para comprender el sentido y alcance del artículo 10.b) del Real Decreto 1698/2011, es importante traer a colación el preámbulo de la Ley 21/2021, de 28 de diciembre, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones, el cual establece que se modificará reglamentariamente la legitimación para iniciar el procedimiento para el reconocimiento y aplicación de los coeficientes reductores por motivos de actividad para que empresarios y centrales sindicales soliciten conjuntamente el inicio del procedimiento.

2. Que la necesidad de que las organizaciones empresariales intervengan en el procedimiento no determina, por sí sola, la obligación de iniciación conjunta por las organizaciones empresariales y las sindicales. Es decir, intervenir en un procedimiento no es lo mismo que solicitarlo. Afirma que por previsión expresa de la norma reglamentaria (artículo 11.4), las organizaciones empresariales intervienen y participan en el procedimiento, pero ello no conlleva, según la norma, una solicitud conjunta con los sindicatos para activar el procedimiento. En definitiva, la norma regula una obligación de llamar a los interesados en el procedimiento sin necesidad de que lo inicien todos ellos.

3. Que la interpretación de la Abogacía del Estado sobre el artículo 10.b) del Real Decreto 1698/2011 vulnera el derecho fundamental a la libertad sindical pues lo desnaturaliza y vacía de contenido al suprimir la autonomía de las centrales sindicales y someter la acción sindical a la voluntad de las empresas.

   Cita aquí nuestra sentencia de 22 de octubre de 2012 (recurso 816/2011) donde reseñábamos la postura del Ministerio Fiscal en relación con la impugnación de los artículos 10.b) y 11.4 y 5 del Real Decreto 1698/2011: "Deja constancia de la doctrina aplicable del Tribunal Constitucional (sentencias 200/2006 (RTC 2006, 200) y 32/1990 (RTC 1990, 32), así como de la jurisprudencia de la Sala que concreta en la sentencia de 16 de junio de 2010 (RJ 2011, 946) (casación 20/2008) y, a la luz de ella, señala que la materia tratada por el Real Decreto 1698/2011 (RCL 2011, 2134) está íntimamente conectada con el núcleo esencial de la acción de una organización sindical: la defensa de las condiciones laborales y, además, se refiere a determinados sectores de la actividad laboral especialmente penosos. Ambos aspectos, explica, "abocan a una conclusión, la de que las exigencias de que, conforme a la regla de la proporcionalidad, la participación de los sindicatos en toda clase de cuestiones o aspectos que se susciten en relación con estos sectores de la producción se hagan más rígidas y exigentes, puesto que, como bien dice el sindicato demandante afectan a su propia razón de ser y a un ámbito especialmente sensible como es el de la salud de los trabajadores".".

   Alega también que el Tribunal Constitucional ya ha reconocido en numerosas sentencias que en el contenido del derecho fundamental a la libertad sindical del artículo 28 CE se integra también la vertiente funcional, el derecho a la actividad sindical, es decir, el derecho de los sindicatos a ejercer aquellas actividades dirigidas a la defensa, protección y promoción de los intereses de los trabajadores, en suma, a desplegar los medios de acción necesarios para que puedan cumplir las funciones que constitucionalmente les corresponden. Les garantiza un ámbito esencial de libertad para organizarse a través de instrumentos de actuación de la forma que consideren más adecuada a la efectividad de su acción, dentro, claro está, del respeto a la Constitución y a la Ley. En el artículo 28.1 CE se integra, pues, el derecho a llevar a cabo una libre acción sindical, comprensiva de todos los medios lícitos y sin indebidas injerencias de terceros ( STC, Sala Segunda, núm. 94/1995, de 19 junio, recurso de amparo núm. 473/1993).

4. Finaliza alegando que la contestación a la demanda introduce hechos y alegaciones novedosas en vía jurisdiccional en contra de la previsión del artículo 87.bis) y 93.3 de la LJCA: la existencia de la Circular es un hecho novedoso en el procedimiento, que no fue alegado por la DGOSS en la resolución que denegaba la solicitud del sindicato CGT. Además, la mencionada Circular no obra en las actuaciones ni tampoco está publicada en Diario Oficial alguno, por lo que su existencia y su contenido no pueden motivar la inclusión de nuevos hechos, además de que no pueden contrastarse por esta parte. Finalmente, niega todo valor y alcance jurídicos de la Circular haciendo cita de la sentencia de esta Sala de 4 de febrero de 1994 cuando afirma que las circulares son reglamentos internos u organizatorios que no crean o innovan el ordenamiento jurídico, del mismo modo que viene reflejado en el artículo 6.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del régimen jurídico del sector público, pues permite a los órganos administrativos separarse de éstas cuando dispone que "el incumplimiento de las instrucciones u órdenes de servicio no afecta por sí solo a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir". La falta de publicación de la Circular evita cualquier valor externo y hace que no vincule a terceros ajenos a la relación de dependencia especial que une a quienes encarnan los órganos jerárquicamente dependientes en el seno de la Administración con el superior que los dirige.

El artículo 10 del Real Decreto 1698/2011 dispone que "El procedimiento general en orden al establecimiento de coeficientes reductores para rebajar la edad de jubilación, o al establecimiento de una edad mínima de acceso a la pensión, en los supuestos a que se refiere este real decreto, podrá iniciarse: b) [...], a través de las organizaciones empresariales y sindicales, mediante petición razonada no vinculante y en relación con alguna de las actividades en las escalas, categorías o especialidades, a que se refiere el artículo 2."-

Este precepto y la norma reglamentaria que lo incluye son el desarrollo normativo de las previsiones que sobre la materia fijaba el artículo 161 bis del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (TRLGSS 1994), y que fue introducido por la reforma realizada por ley 40/2007, de 4 de diciembre. Este artículo 161 bis viene a admitir la modificación de la edad de jubilación que establece el artículo 161, sin previsión procedimental alguna y deriva esa regulación del procedimiento a la vía reglamentaria. Ese desarrollo reglamentario está en el RD 1968/2011, que incluye el artículo 10.b).

Esa misma previsión legal se incluye en los artículos 205.1 (edad de jubilación) y 206 (modificación) del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (TRLGSS 2015). El artículo 206 admite la modificación de esa edad de jubilación sin previsión procedimental alguna y deriva esa regulación del procedimiento a la vía reglamentaria, manteniéndose en vigor el Real Decreto 1698/2021 y su artículo 10.b).

En este momento y a los efectos que luego diremos, ponemos de relieve que el artículo 206 del TRLGSS 2015 ha sido modificado por la ley 21/2021, de 28 de diciembre (en vigor desde el 1 de enero de 2022, según su disposición final octava), y que ahora sí, al sentar las bases generales para el desarrollo reglamentario del procedimiento, incluye la necesidad de actuación conjunta de las organizaciones empresariales y sindicales para solicitar el inicio del procedimiento de modificación.

Con esta exposición sobre el origen del precepto a interpretar, analizaremos el recurso de casación interpuesto, avanzando ya que llegaremos a su desestimación pues la interpretación que debe hacerse del precepto reglamentario trascrito no es la dada y mantenida por la Administración, sirviendo para ello los acertados argumentos que se despliegan tanto en la sentencia de la Sala territorial como en el escrito de oposición al recurso de casación. No obstante damos respuesta al planteamiento de este recurso de casación exponiendo lo siguiente:

1. ) En relación con el argumento referido a la literalidad de la norma reglamentaria, consideramos que el empleo de la conjunción copulativa "y" entre ambos tipos de organizaciones (empresariales y sindicales) no predetermina la existencia de una obligación de actuación conjunta.

   Según la Real Academia Española la conjunción copulativa "y" forma conjuntos cuyos elementos se suman". Trasladado a nuestro caso ello implica que la dicción legal organizaciones empresariales y sindicales forma un conjunto de organizaciones a las que les reconoce legitimación para iniciar el procedimiento (se suman como legitimados), pero mantiene la independencia de cada una de ellas para realizarlo, sin imponer la actuación conjunta, de manera que no impone o supedita la capacidad de ninguna de ellas a la de la otra.

   Prueba de ello es que cuando se ha querido que así sea se ha impuesto expresamente esa necesidad de actuación conjunta, siendo claro ejemplo la redacción dada al artículo 206 de Ley General de la Seguridad Social, aprobada por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por la Ley 21/2021, de 28 de diciembre, de garantía del poder adquisitivo de las pensiones y de otras medidas de refuerzo de la sostenibilidad financiera y social del sistema público de pensiones. Ese artículo 206.2 tiene, ahora sí, el siguiente tenor literal: "En los términos que se establezcan reglamentariamente, el inicio del procedimiento deberá instarse conjuntamente por organizaciones empresariales y sindicales". Pero antes no se imponía la actuación conjunta de las organizaciones empresariales y sindicales.

2. ) De manera similar hay que rechazar el alegato referido a que esa pretendida legitimación única y conjunta sea consecuencia de la necesidad de que las organizaciones empresariales no queden al margen del procedimiento, como si su intervención dependiese exclusivamente de que participe en la acción de iniciar el procedimiento. Cobra así todo su sentido la previsión de participación y alegación de todos los interesados que impone el artículo 11.4 del propio Real Decreto y que aduce el sindicato CGT en su escrito de oposición al recurso de casación.

3. ) Tampoco consideramos admisible la alegación que acude al carácter de excepción de la norma que habilita para el establecimiento de coeficientes reductores para rebajar la edad de jubilación. Una cosa es que la regla general sea el establecimiento de una concreta edad de jubilación y otra muy diferente que la excepción a ella, representada por la posibilidad de su modificación, implique que el procedimiento de modificación a instancia de organizaciones empresariales y sindicales deba ser iniciado conjuntamente. La excepcionalidad de la norma no puede alcanzar a la limitación de legitimaciones para poner en marcha el procedimiento de modificación. Una y otra cosa son confundidas en el escrito de interposición del recurso.

4. ) Ningún valor cabe reconocer en este proceso a la Circular que habría dictado la DGOSS puesto que: (i) la decisión administrativa no se apoya en ella; (ii) no hay constancia alguna sobre su existencia y alcance al no estar incorporada a las resoluciones administrativas, al expediente administrativo, al proceso de instancia, ni a este proceso, donde únicamente se cita en el escrito de oposición. Tampoco se hace mención a su publicación; (iii) como acertadamente indica el escrito de oposición de la CGT, el alcance y eficacia interna de la Circular impide que pueda tener el efecto pretendido por el escrito de interposición.

5. ) Cuando esta Sala conoció y resolvió el recurso interpuesto contra el Real Decreto 1698/2011 ( STS de 22 de octubre de 2012, recurso 816/2011), con el resultado de anular la expresión "más representativas a nivel estatal" que se empleaba en el artículo 10.b) para identificar a las organizaciones sindicales que podían iniciar el procedimiento de modificación de la edad de jubilación, ya pusimos de relieve que tal adición incidía negativamente en el desarrollo de las funciones típicamente sindicales y creaba situaciones de desigualdad que impedían limitar la capacidad de acción a aquellas organizaciones que no ostentasen esa condición cualificadora, vulnerando el derecho de libertad sindical que les reconoce el artículo 28 de la Constitución.

   Ahora debemos seguir y avanzar en esta línea argumental puesto que la interpretación que sostiene la Administración vulnera ese derecho fundamental a la libertad sindical, que abarca el derecho a la actividad sindical, pues lo desnaturaliza y vacía de contenido al suprimir la autonomía de las centrales sindicales y someter la acción sindical a la voluntad de las empresas, condicionando a ello el derecho de los sindicatos a ejercer aquellas actividades dirigidas a la defensa, protección y promoción de los intereses de los trabajadores, afectando en este caso a un ámbito especialmente sensible como es el de la salud de los trabajadores por la realización de actividades laborales que implican el sometimiento a un excepcional índice de penosidad, peligrosidad, insalubridad o toxicidad.

Con base en los anteriores argumentos damos contestación a la cuestión de interés casacional, afirmando que el artículo 10.b), del Real Decreto 1698/2011, de 18 de noviembre, permite que el procedimiento de modificación de coeficientes correctores de la edad de jubilación se inicie a instancia de las organizaciones empresariales y sindicales sin necesidad de que ambas estén obligadas a actuar en forma conjunta.

Y la consecuencia de tal doctrina es que el recurso de casación debe ser desestimado, con confirmación de la sentencia recurrida.

Consideramos necesario hacer tres precisiones finales en relación con este pronunciamiento:

1. ) Hay que resaltar que el recurso de casación interpuesto contra la sentencia de instancia no alcanza a aquella parte del fundamento de Derecho quinto que rechazaba los motivos secundarios empleados en la contestación a la demanda por la Administración afirmando "sin que los motivos secundarios aducidos por la Administración en la contestación provoquen modificación del citado parecer, al tratarse de motivos que, o bien han resultado tácitamente desestimados a la luz de lo expuesto ut supra, o bien son accesorios, y necesariamente decaen como consecuencia de la desestimación del principal, debidamente resuelto y cuya suerte siguen". Esos motivos afectaban al argumento empleado en la resolución administrativa indicando que "asimismo la solicitud carece de cualquier argumentación que justifique la existencia de los requisitos que exige el artículo 2 de la norma de referencia o razone la concurrencia de excepcionales condiciones de peligrosidad, penosidad, insalubridad o toxicidad, a fin de que sean establecidos coeficientes de reductores a la edad de jubilación para el colectivo señalado". Ese extremo quedó al margen del recurso de casación.

2. ) La posibilidad de que se inste el inicio del procedimiento por organizaciones empresariales y sindicales separadamente no elimina el carácter no vinculante de esa iniciativa, tal y como se desprende del propio artículo 10.b) del Real Decreto al disponer que la propuesta de inicio se llevará a cabo "mediante petición razonada no vinculante" y como esta Sala tuvo ocasión de decir en su sentencia de 22 de octubre de 2012 (recurso 816/2011) al afirmar que esa iniciativa "En realidad, no implica capacidad de decisión distinta de la poner en marcha la fase previa de un procedimiento sobre el que solamente la Administración tiene facultades resolutivas a las cuales queda, por tanto, supeditada la suerte del mismo y en el que lo único que se garantiza a los promotores es la recepción de informes y estudios o la comunicación de que hay que modificar, conforme a la normativa vigente, las condiciones de trabajo".

3. ) En referencia a lo ya dicho en el último párrafo del fundamento de Derecho quinto de esta sentencia, dejamos indicado que el valor de nuestra decisión será meramente declarativo pues hoy día la norma legal aplicable - artículo 206 del TRLGSS- impone la actuación conjunta de las organizaciones empresariales y sindicales y, desde su entrada en vigor, en tal sentido deberá ser interpretado el artículo 10.b) del Real Decreto 1698/2011. En nuestro caso la decisión administrativa - 21 de mayo de 2018- y la interposición del recurso jurisdiccional de la instancia -4 de marzo de 2019- son de fecha muy anterior a la entrada en vigor de la Ley 21/2021, de 28 de diciembre, que según su disposición final octava se produjo el 1 de enero de 2022. Esta Ley 21/2021 no incluye ninguna previsión de retroactividad. Solo en su disposición final segunda se regula una previsión de adaptación del marco regulador establecido en el Real Decreto 1698/2011, de 18 de noviembre.

En materia de costas procesales, de conformidad con el dispuesto en el artículo 139.3, en relación con el artículo 93.4, de la LJCA, cada parte abonará las costas de la casación causadas a su instancia y las comunes por mitad.