STS 1307/2023, 23 de Octubre de 2023

La representación procesal de Dª. Flora, D. Jesus Miguel y D. Juan Ramón, mediante escrito presentado el 24 de junio de 2021, interpuso recurso contencioso- administrativo contra el Real Decreto 457/2021, de 22 de junio, por el que se indulta a D. Luis Pablo, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo. Recibido el expediente administrativo, se tuvo por personados y parte recurridas al Abogado del Estado y a la representación procesal de D. Cayetano.

La parte recurrente formalizó su demanda mediante escrito presentado el 27 de octubre de 2021, en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos jurídicos que consideró procedentes, terminó suplicando a la Sala "...dictar Sentencia por la que, estimando el presente recurso, revoque, anule y deje sin efecto Real Decreto 457/2021, de 22 de junio, por el que se indulta a don Luis Pablo".

Solicitó que se fije la cuantía en indeterminada, el recibimiento del pleito a prueba, en concreto, la práctica de la prueba documental y el trámite de conclusiones.

Por auto de 22 de febrero de 2022 se acordó, tras dar traslado a todas las partes, haber lugar a la alegación previa de inadmisión -al amparo del artículo 58.1 LJCA- formulada por la Abogacía del Estado y, en consecuencia, se declaró la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo -con el voto particular discrepante de dos de sus Magistrados-.

El anterior auto fue recurrido en reposición por la representación procesal de Dª. Flora, D. Jesus Miguel y D. Juan Ramón, recurso que fue estimado por posterior auto de 8 de junio de 2022 revocando el de 22 de febrero -con el voto particular discrepante de dos de sus Magistrados-.

El Abogado del Estado, se opuso a la demanda con su escrito presentado en fecha 30 de junio de 2022 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala:

"resuelva mediante sentencia que:

1. INADMITA el recurso interpuesto por falta de legitimación activa "ad causam" de la parte recurrente.

2. Subsidiariamente, DESESTIME íntegramente el recurso.

3. En ambos casos, con condena de la parte recurrente al pago de las costas procesales".

En su escrito se opone al recibimiento a prueba, considera innecesaria la vista y no se opone al trámite de conclusiones.

La representación procesal de D. Cayetano presentó escrito de contestación a la demanda el 5 de julio de 2022 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala:

"tenga por CONTESTADA LA DEMANDA por esta parte remitiéndome íntegramente a mi escrito de fecha 10 de marzo de 2022, al que doy por reproducido por razones de economía procesal, y por ADHERIDO al escrito de CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA presentado por la ABOGACÍA DEL ESTADO frente al recurso interpuesto por Flora, Jesus Miguel Y Juan Ramón contra el Real Decreto 457/2021, de 22 de junio, por el que se indultó a Luis Pablo".

Mediante decreto de 7 de julio de 2022 se fijó la cuantía del presente recurso en indeterminada, y por auto de 14 de julio siguiente se acordó no recibir el recurso a prueba que había solicitado la parte recurrente, y concederle el plazo de diez días a fin de presentar su escrito de conclusiones sucintas.

La parte recurrente evacuó el trámite de conclusiones mediante su escrito presentado el 5 de octubre de 2022 del que se dió traslado a las partes recurridas, que presentaron sus conclusiones, la representación procesal de D. Cayetano y la Abogacía del Estado presentaron, el 14 y el 19 de octubre de 2022 respectivamente, las suyas, quedando las actuaciones conclusas y pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno corresponda.

Mediante auto de 19 de enero de 2023, esta Sala y Sección acordó estimar justificada la abstención del Excmo. Sr. D. Florian y tenerlo por apartado definitivamente del recurso y de todas sus incidencias.

Por providencia de 14 de marzo de 2023 se acordó unir a las actuaciones el oficio de la Sala de lo Penal de este Tribunal y el testimonio del auto dictado en la Causa Especial 20907/17, dirigido al recurso 2/199/21, dando traslado del mismo a las partes para que en el plazo de diez días alegasen lo que a su derecho conviniese. Han presentado sus alegaciones pertinentes la parte recurrente y la representación procesal de D. Cayetano.

Mediante escrito presentado el 15 de junio de 2023 la representación procesal de la parte recurrente comunicó la baja de su letrado, y la asistencia como nuevo letrado de D. José Ramon González Barriga, lo que se tuvo por manifiesto.

ÚNDÉCIMO.- Mediante providencia de 5 de julio de 2023 se acordó continuar el procedimiento, quedando las actuaciones conclusas y pendientes de señalamiento, y designando Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Ángel Ramón Arozamena Laso. Por providencia de 11 de julio de 2023 se señaló para la votación y fallo de este recurso el día 14 de septiembre de 2023, fecha en que tuvo lugar el acto.

El objeto del recurso.

Dª. Flora, D. Jesus Miguel y D. Juan Ramón impugnan en el presente recurso el Real Decreto 457/2021, de 22 de junio, por el que se indulta a D. Luis Pablo (BOE de 23 de junio).

El Real Decreto impugnado tiene el siguiente contenido:

"Visto el expediente de indulto de don Luis Pablo, condenado por la Sala Penal del Tribunal Supremo, en sentencia de 14 de octubre de 2019, como autor de un delito de sedición a las penas de 9 años de prisión y 9 años de inhabilitación absoluta, con la consiguiente privación definitiva de todos los honores, empleos y cargos públicos que tenga el penado, aunque sean electivos, e incapacidad para obtener los mismos o cualesquiera otros honores, cargos, o empleos públicos y la de ser elegido para cargo público durante el tiempo de la condena, por hechos cometidos en el año 2017, considerados los informes del Tribunal sentenciador y del Ministerio Fiscal, y atendiendo a las circunstancias del condenado y, en particular, a los motivos de utilidad pública que se exponen en la propuesta del Ministro de Justicia, de acuerdo a la información que obra en el citado expediente, se estima que concurren las citadas razones de utilidad pública, a propuesta del Ministro de Justicia, y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 22 de junio de 2021.

Vengo en indultar a don Luis Pablo la pena privativa de libertad pendiente de cumplimiento, a condición de que no vuelva a cometer delito grave en el plazo de cinco años desde la publicación del real decreto".

La posición de las partes.

1. La demanda.

   En muy breve síntesis, los recurrentes cuestionan la constitucionalidad de la Ley reguladora del Indulto basada en que, según su opinión, permite que se otorguen indultos basados en "razones políticas" habilitando a que un poder político (el Gobierno) extinga la responsabilidad criminal por "razones políticas" travestidas de "utilidad pública", sin límites, es decir, sin que lo pidan los indultados, sin su arrepentimiento y sin el informe favorable del Fiscal y del Tribunal sentenciador.

   Para los recurrentes, estamos ante indultos inconstitucionales porque se basan exclusivamente en razones políticas (la utilidad pública) concepto de la Ley del Indulto que no encontraría amparo en la Constitución, al ser aquélla ley preconstitucional y por tanto no susceptible de habilitar al Gobierno para que ejerza el indulto por razones exclusivamente políticas.

   A su juicio, los indultos impugnados van contra el valor de la justicia del artículo 1 CE porque no se habrían ponderado las circunstancias del condenado, mediante los informes del Fiscal y del Tribunal sentenciador y se ha entregado la motivación del indulto a la discrecionalidad de la política.

   Igualmente, vulnerarían los principios de igualdad y legalidad ( artículos 14, 9.3 y 25 CE) y exponen los recurrentes que la afectación al principio de legalidad exige que la ley de indulto sea orgánica porque se refiere al derecho a la legalidad penal que es un derecho fundamental de los ciudadanos. Finalmente confrontan el indulto con la legalidad procesal y el principio de división de poderes, el monopolio de la potestad jurisdiccional de ejecución de las sentencias y la obligación de cumplirlas ( artículos 117.3 y 118 CE).

   A ello añade la demanda la arbitrariedad del indulto tanto jurídica como fáctica. Sobre la arbitrariedad fáctica parte de que la justificación de los indultos es sedicente y expone su valoración de la misma.

   Los recurrentes cuestionan el soporte fáctico del expediente. Dicen que lo que debe justificarse es el beneficio que el indulto produce al indultado y a la sociedad. A su juicio, partiendo de que los indultados no solicitaron el indulto y no consta su arrepentimiento, se preguntan qué sucedería si los indultados vuelven a cometer el delito, cuestionando que el indulto haga menos proclives a los indultados y a sus seguidores a la sedición. Respecto del beneficio para la sociedad, se niega cuestionando la motivación recogida en la propuesta motivada del expediente y apuntando que no ha tenido en cuenta la convivencia fuera de Cataluña y la realidad social española en su conjunto, para exponer que el independentismo catalán no es la opción política mayoritaria y cuestionar el apoyo de los obispos catalanes, o plantearse que no se incluyan estudios demoscópicos sobre los beneficios del indulto para la sociedad catalana y española. Concluyen que debe haber una correlación entre beneficiados y perjudicados y que son perjudicados los que piensan que la concesión de los indultos es un error, señalando que no es razonable que se condene por el perjuicio causado a todos los españoles y luego se indulte a quienes lo causan, citando y transcribiendo parcialmente las sentencias constitucionales dictadas sobre el proceso que conduciría finalmente a la condena penal en las que se destacó la afectación del mismo a la soberanía nacional.

   En cuanto a la arbitrariedad de la decisión, tras relatar los hechos por los que fueron condenados, alterando la paz social, consideran ilógico que quienes alteran la convivencia y paz social sean indultados para recomponer dichas convivencia y paz social.

   Apuntan también el argumento de la insuficiencia de rango normativo de la Ley de 18 de junio de 1870 estableciendo reglas para el ejercicio de la gracia de indulto (en adelante, Ley del Indulto), planteando la parte que dicha materia queda incursa en la reserva de Ley Orgánica recogida en el artículo 81 CE.

2. La Abogacía del Estado.

   1. Han comparecido en el recurso para oponerse a la demanda la Abogacía del Estado y don Cayetano, este último para adherirse "in totum" a los argumentos de la defensa de la Administración. En la oposición al recurso, constituye el primero de los fundamentos la reiteración de la falta de legitimación de la parte recurrente, cuestión que ya se había suscitado como alegación previa y fue entonces rechazada por este Tribunal. Se reitera ahora esa ausencia de legitimación y se suplica con carácter preferente la inadmisibilidad del recurso, reiterando los argumentos que ya se habían aducido en el incidente previo, con rechazo de los fundamentos que sirvieron a este Tribunal para denegar la inadmisibilidad. Esta cuestión sobre la inadmisibilidad ha sido respondida por la defensa de los recurrentes en sus conclusiones, y ya antes en la oposición a la alegación previa, al considerar que, por las peculiaridades que concurren en el proceso, debe reconocerse su legitimación y rechazarse la inadmisibilidad, dada la naturaleza del delito penado, atendidos además el artículo 19.1.a) LJCA y la Ley 4/2015, de 27 de abril, del Estatuto de la víctima del delito.

   2. En relación con los motivos sustantivos, se razona en la contestación a la demanda que no puede hablarse de un indulto colectivo dado que el Real Decreto impugnado solo concede el indulto al mencionado condenado. Y sobre la pretendida arbitrariedad y desviación de poder, se hace un examen exhaustivo de la Ley del Indulto de la que, a juicio de la defensa de la Administración, no se puede concluir la pretendida nulidad suplicada en la demanda, debiendo desestimarse el recurso, como petición subsidiaria.

   3. La Abogacía del Estado entiende que la argumentación central de la demanda se basa en fundamentar la legitimación de los demandantes en las vulneraciones de derechos fundamentales padecidas como diputados del Parlamento de Cataluña en el año 2017 cuya esfera jurídica de actuación se habría visto perjudicada como consecuencia de los indultos, solicitando que se restablezcan los efectos de la pena indultada.

   Sin embargo, entiende la Abogacía del Estado, que la doctrina de esta Sala es muy clara en el sentido de que la condición de diputados y senadores, y por analogía, de los parlamentarios autonómicos, no es suficiente para conceder legitimación con carácter general ni, en particular, para impugnar los Reales Decretos de concesión de indulto. Invoca al respecto diversos precedentes de esta Sala, algunos referidos en concreto a la impugnación de reales decretos de concesión de indultos.

   Considera que las SSTC 41 y 42/2019, carecen de relevancia a la hora de fundamentar la legitimación activa en este proceso, pues ha de acotarse su valor en sus justos términos.

   Se trata -explica- de recursos de amparo que fueron promovidos por diputados del Grupo Parlamentario de Ciutadans en el Parlamento de Cataluña. Hace referencia, a continuación, a la sentencia núm. 459/2019, de la Sala de lo Penal de este Tribunal Supremo, cuyo relato de hechos describe minuciosamente las resoluciones del Tribunal Constitucional que, conteniendo anulaciones, suspensiones o requerimientos, han tenido incidencia en la estrategia concertada por los penados, sin que aparezcan mencionadas las SSTC 41 y 42/2019, lo cual demuestra su nula relevancia en el proceso penal.

   Y es que, en efecto, esas SSTC 41 y 42/2019 se limitaron a declarar que los acuerdos impugnados habían vulnerado el derecho de los recurrentes a ejercer las funciones representativas con los requisitos que señalan las leyes ( artículo 23.2 CE) concluyendo que: "Para restablecer a los recurrentes en la integridad de su derecho basta con declarar la vulneración del mismo, toda vez que los acuerdos impugnados fueron aprobados en una legislatura del Parlamento de Cataluña ya finalizada y en el curso de un procedimiento legislativo que culminó con la aprobación de una ley declarada inconstitucional y nula en su integridad por la STC 124/2017".

   Por lo tanto, sigue diciendo, las Leyes del Parlamento de Cataluña 19 y 20/2017 y los Acuerdos del Pleno y de la Mesa del Parlamento de Cataluña a que alude la demanda no fueron anulados por las SSTC 41 y 42/2019 sino por otras resoluciones del Tribunal Constitucional, tal como aparece descrito en los hechos probados de la tan citada sentencia de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo núm. 459/2019 o en el FJ 3º de las propias SSTC 41 y 42/2019.

   En conclusión, estas SSTC se limitaron a restablecer el ius in officium de los cargos públicos representativos que interpusieron esos recursos de amparo frente a los órganos de gobierno del Parlamento de Cataluña que les habían impedido el pleno y correcto desempeño de su función representativa.

   Explica, a continuación, la representación del Estado que los delitos de sedición y de malversación protegen bienes jurídicos colectivos, pues son delitos contra la sociedad, por ello los demandantes no tienen la condición de víctimas, ni directas ni indirectas, de los delitos de sedición y malversación ni se personaron en la causa penal. Y si, como afirman, tenían la condición de víctimas, debieron personarse en el proceso penal y no lo hicieron.

   Esta Sala, añade, ha reconocido legitimación para recurrir las decisiones de concesión de indultos a las víctimas que intervinieron como acusación particular en el proceso penal y como interesados en el procedimiento de indulto, pero a sensu contrario no puede reconocerse legitimación a quien no ha sido acusación particular en el proceso penal. En todo caso, los demandantes no pueden considerarse víctimas de los delitos ahora parcialmente indultados ni se mostraron parte en la causa penal en la que esos delitos fueron castigados, pero, incluso en la hipótesis de que lo hubiesen intentado, su intervención en la causa especial no podría haber sido como acusación particular sino sólo popular, la cual no les habría otorgado legitimación para intervenir en el procedimiento de indulto.

   Tampoco la condición de miembro de un partido político les atribuye legitimación para recurrir. El ejercicio del derecho de gracia es una cuestión ajena al ámbito de actividad de los partidos políticos por lo que no existe conexión entre el Real Decreto impugnado y las actividades de los partidos políticos y de sus miembros. Se refiere a la doctrina de esta Sala sobre la legitimación de los partidos políticos. Y entiende que si, conforme a la misma, éstos carecen de legitimación para impugnar los Real Decreto de otorgamiento o denegación de indultos, mucho menos puede invocarse la condición de miembro de un partido político para intentar fundar esa legitimación y tampoco la condición de miembro de las Cortes Generales o, en este caso, del Parlamento de Cataluña.

   Sin que la conclusión anterior, dice por fin, suponga crear ámbitos de inmunidad de jurisdicción ya que no está en cuestión el control judicial de los reales decretos de concesión de indultos, siempre que ese control sea solicitado por quien ostente legitimación para ello, pues el indulto no es una de las materias en que en nuestro Derecho se reconoce la acción popular.

   Y solicita la inadmisión del recurso por falta de legitimación de la recurrente o, subsidariamente, la desestimación del recurso.

3. El codemandado.

4. Cayetano se adhiere a la solicitud de inadmisión del recurso formulada por la Abogacía del Estado y a la desestimación del recurso.

Sobre la inadmisibilidad del recurso.

El orden de los pronunciamientos que nos impone el artículo 68 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa obliga a examinar, con carácter preferente, la inadmisibilidad que del recurso se suplica por las partes demandadas, como, por otra parte, impone la lógica procesal porque, de estimarse dicho óbice formal, no procedería el examen de la pretensión accionada en la demanda. Sobre esta cuestión se ha suscitado una intensa polémica, con abundante argumentación, a favor y en contra, que este Tribunal se ve obligado a examinar con esa misma intensidad, en aras de una siempre efectiva tutela judicial.

En las SSTS 1147/2023, de 19 de septiembre (recurso núm. 213/2021 ) y 1213/2023, de 2 de octubre(recurso núm. 215/2021 ) esta Sala ha declarado la inadmisión, por falta de legitimación, de los recursos interpuestos por el partido político VOX contra el Real Decreto 463/2021, de 22 de junio, por el que se indulta a don Jose María y el Real Decreto 457/2021, de 22 de junio, por el que se indulta a don Luis Pablo, deliberados conjuntamente con este recurso núm. 205/2021, por lo que en este fundamento de Derecho tercero reiteramos los razonamientos que allí se hacen.

1. Consideraciones preliminares. Es obligado comenzar por recordar, al examinar la invocada inadmisibilidad por la defensa de la Administración, que esa pretensión fue ya suplicada en el trámite de alegaciones previas, habiéndose suscitado en ese incidente preliminar este mismo debate en términos casi similares a los que ahora se suscitan en la contestación a la demanda y en la fase de conclusiones de los actores.

   Ha de hacerse constar que la decisión sobre las alegaciones previas fue compleja por la composición de esta misma Sala y Sección -mermada en su planta- viéndose obligada a la modificación de los magistrados que la integran por las vacantes legales y la ausencia de los nuevos nombramientos. Sea como fuere, es lo cierto que en un primer auto de 22 de febrero de 2022; se decidió estimar la inadmisibilidad y proceder al archivo de las actuaciones. La decisión contó con un voto particular emitido por dos de los cinco magistrados que formaron Sala, al considerar que no parecía oportuno que, por la complejidad del presente proceso, procediera declarar la inadmisibilidad en una fase tan temprana de su tramitación, habida cuenta de que los recurrentes no habían tenido oportunidad de aportar elementos de prueba en justificación de su legitimación. Interpuesto recurso de reposición contra la mencionada decisión, se resuelve por el auto de 8 de junio de 2022, estando modificada la composición de la Sección con relación a la que dictó aquel primer auto, decidiendo estimar el mencionado recurso y desestimar la inadmisibilidad, ordenando la continuación de la tramitación del proceso. Dicho auto contenía un voto particular de dos de los cinco magistrados que integraron la Sala, que consideraron que el recurso debía desestimarse y confirmarse el auto originario dictado en el incidente, con archivo de las actuaciones.

   No es necesario, para no hacer más prolija esta sentencia, traer a colación los argumentos que se adujeron en uno y otro auto en favor y en contra de la petición de inadmisibilidad, pero sí dejar constancia de que el argumento central discrepante en uno y otro auto fue considerar, o no, si en aquel momento procesal de tan incipiente desarrollo del proceso era procedente resolver al respecto, como cabe concluir de lo que se razona en dicho auto: "Los complejos perfiles de la legitimación activa -recordemos que no es un concepto unívoco, sino que depende de las concretas circunstancias que concurran en cada supuesto- en este tipo de delitos, unido a la reiterada discrepancia en el seno de la Sección, evidencia que no existe la claridad y firmeza exigible a una decisión de tal calado en este trámite (y ello con independencia de la que, al final y en trámite de sentencia, pueda adoptarse)".

   A la vista de las anteriores circunstancias debe recordarse, y así consta en las actuaciones, que el artículo 58 de la Ley procesal autoriza a los demandados a quienes se hubiese rechazado la inadmisibilidad del proceso invocada como alegaciones previas, a suplicar nuevamente dicha inadmisibilidad aduciendo la misma u otras causas, a excepción de la falta de competencia del Tribunal, en su contestación a la demanda, lo cual obliga al Tribunal que conoce del proceso a pronunciarse nuevamente sobre dicho óbice formal en la sentencia, conforme impone el ya citado artículo 68, en relación con el 69 de la Ley Jurisdiccional, sin vinculación alguna a lo decidido en el incidente previo.

   En ese momento nos encontramos, en el bien entendido de que, habida cuenta de la motivación meramente coyuntural con que se decidió la inadmisibilidad en el trámite de alegaciones previas, es ahora el momento en que este Tribunal está obligado a examinar, con libertad de criterio y una vez conocidas la totalidad de las alegaciones de las partes y la aportación de prueba de que han podido servirse, de manera completa y definitiva, la alegada inadmisibilidad. No hay vinculación alguna a lo ya decidido, habida cuenta, ha de insistirse, que los mismos autos que se dictaron en el incidente previo se fundaban en las circunstancias en que se suscitó allí el debate.

2. La legitimación como presupuesto subjetivo del proceso y su régimen en la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

   No parece necesario, en el debate así delimitado, el examen conceptual de la legitimación, sin perjuicio de remitirnos a los autos reseñados de 22 de febrero y 8 de junio de 2022. Es suficiente con recordar que constituye un presupuesto esencial del proceso sin el cual no puede constituirse la relación jurídico procesal que, al margen de la relación jurídica material, es la que se genera con la mera interposición del recurso, siendo también necesario dejar constancia de que dicha relación es de carácter público, de tal forma que se configura por normas imperativas donde la voluntad de las partes no puede alterar la previsiones legales más que cuando la propia norma lo autorice. Hasta tal punto constituye la legitimación un presupuesto subjetivo del proceso que sin su concurrencia no puede constituirse la relación procesal y, por tanto, no puede iniciarse, por lo que todo lo actuado sin dicha concurrencia estará viciado de ineficacia, caso de haberse iniciado pese a todo el proceso. Señalemos finalmente que, por tratarse de un presupuesto procesal, regido por normas imperativas, la ausencia de legitimación incluso debe ser suscitada de oficio por el mismo Tribunal que conoce del recurso, si bien para ello deberá dar audiencia a las partes, acudiendo al trámite establecido en el artículo 65.

   Constituye la legitimación activa y, más precisamente, la legitimación ad causam que es a la que aquí nos referimos -como recuerda la reciente STS de 2 de noviembre de 2021, rec. 76/2020, en línea con una constante jurisprudencia- la cualidad que habilita a las personas físicas o jurídicas para actuar como parte demandante en un determinado proceso. Y se vincula, en nuestro orden jurisdiccional, a la relación que media entre el sujeto promotor del recurso y el objeto de la pretensión que se deduce. De modo que el recurso sólo puede iniciarse por quien tiene legitimación, pues no se reconoce con carácter general la acción pública, salvo previsión legal expresa.

   Así, lo que caracteriza a la legitimación (nos referimos, conforme a la regulación legal, a la denominada por la doctrina legitimación ad causam, porque en nuestra Ley jurisdiccional la ad procesum se confunde con la capacidad para ser parte) es la necesaria relación o vínculo que debe existir entre el objeto del proceso y quien lo insta. Esto es, si el objeto del proceso es, en el sistema de nuestra Ley, una determinada actividad administrativa y unas concretas pretensiones que se accionan por quien lo insta (artículos 25 y 31), para que concurra la legitimación debe existir un vínculo entre el recurrente y esa actividad y pretensiones, porque solo entonces concurrirá el presupuesto subjetivo para instar el proceso y, en definitiva, para que pueda examinarse la pretensión en él accionada. Ese esquema solo tiene como única excepción cuando esté habilitada la acción pública, en que no se precisa de dicha relación o vínculo, estando legitimada en esos supuestos cualquier persona que tenga capacidad procesal.

   En nuestra Ley Jurisdiccional se regula la legitimación activa en el artículo 19 en el que, conforme a lo señalado, se ha determinado el vínculo o relación que puede servir para conferir ese presupuesto, lo cual se hace en término de cierta confusión porque, si bien se establece un vínculo o relación principal referido a la titularidad de "un derecho o interés legítimo" de las personas físicas o jurídicas que se vea afectado por la actividad administrativa impugnada (apartados a y c), es lo cierto que el precepto recoge otros supuestos de relación, como son el de los "intereses colectivos" (apartado b); la mera afectación (apartado b), la defensa de las competencias propias o de los fines en el caso de las Administraciones públicas (apartados d, e y g) e incluso la mera habilitación legal (apartados b, h e i). En definitiva, el vínculo o relación que debe existir entre el sujeto que insta el proceso y su objeto es estar afectado en sus derechos e intereses legítimos, concepto jurídico indeterminado éste último que una jurisprudencia inconcusa de este Tribunal Supremo, que exime de cita concreta, declara que comporta que la estimación del recurso produzca un efecto positivo (beneficio) o evite uno negativo (perjuicio) para el recurrente, siempre que esos efectos sean actuales o futuros, pero, en todo caso, reales y ciertos.

   A ella se refiere el artículo 19 LJCA que en sus diversos apartados desglosa un catálogo de supuestos en los que, como regla general, se vincula la legitimación activa a la defensa de un derecho o interés legítimo, tal y como deriva de la configuración en el artículo 24 CE del derecho a la tutela judicial efectiva "de los derechos e intereses legítimos".

   A continuación aquella STS de 19 de septiembre de 2023 (recurso núm. 213/2021) examina la legitimación de los partidos políticos y la actuación en el proceso penal del partido político allí recurrente, VOX, como acusación popular. En los mismos términos, STS 1213/2023, de 2 de octubre (recurso núm. 215/2021). A todo ello nos remitimos.

La inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación de los diputados del Parlamento de Cataluña recurrentes.

1. Es así doctrina reiterada de esta Sala -que todas las partes conocen y citan en sus respectivos escritos- la necesidad de invocar la afectación de un interés en sentido propio, cualificado y específico, distinto del mero interés por la legalidad, de forma que concurra una relación entre el sujeto que acciona y el objeto de la pretensión que determine que la anulación de lo impugnado produzca para aquél un efecto positivo (un beneficio) o evite uno negativo (un perjuicio), actual o futuro, pero cierto, que debe repercutir de manera clara y suficiente en la esfera jurídica de quien acuda al proceso, criterio que reitera la jurisprudencia constitucional. El interés legítimo supone que la actuación administrativa impugnada pueda repercutir directa o indirectamente, o en el futuro, pero de un modo efectivo y acreditado, no meramente hipotético, en la esfera jurídica de quien la impugna, sin que baste la mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento (por citar sólo algunas, SSTS de 25 de mayo de 2006, de Pleno, recurso núm. 38/2004; de 3 de marzo de 2014, de Pleno, recurso núm. 4453/2012; o la más reciente de 2 de noviembre de 2021, recurso núm. 76/2020, antes aludida, entre otras muchas).

   El interés legítimo se delimita, así, caso a caso, en atención a la pretensión ejercitada, en función de si la anulación que se pretende de la actividad administrativa impugnada "supone un concreto beneficio o la evitación de un singular perjuicio a quien ejercita la acción, esto es, una utilidad específica que va más allá del interés genérico de que las Administraciones públicas actúen conforme a derecho" ( STS de 15 de julio de 2010, recurso núm. 23/2008). Esta ventaja ha de ser concreta y efectiva, y ha de ser identificada en la interposición de cada recurso contencioso administrativo. No es suficiente, como regla general, que se obtenga el beneficio de carácter cívico que lleva aparejado el cumplimiento de la legalidad ( STS de 18 de enero de 2005, recurso núm. 22/2003). Con éstas u otras palabras similares se pronuncia desde antiguo una constante jurisprudencia.

   La concurrencia de un interés legítimo es, pues, la regla general para el reconocimiento de la legitimación activa a una persona física o jurídica en la interposición de un recurso contencioso administrativo y así se expresa en el apartado a) de artículo 19.1 LJCA.

   En definitiva, quien acciona ante esta jurisdicción debe "resultar afectado" en un interés cualificado y específico, en los términos expuestos, por la resolución que impugne. Al margen de ello, la legitimación activa en este orden jurisdiccional requiere la expresa habilitación del legislador y en los términos en que la ley configure la acción pública ( artículo 19.1.h) LJCA).

2. Los recurrentes, diputados del Parlamento de Cataluña en 2017, se consideran legitimados para la impugnación del Real Decreto de indulto recurrido, al amparo del artículo 19.1.a) LJCA, por entender afectado por él un interés legítimo.

   Este interés legítimo derivaría de considerarse perjudicados por el delito por entender que sufrieron de manera específica y singular las consecuencias de los hechos delictivos cometidos por los condenados hoy indultados. Explican que el delito de sedición por el que han sido condenados sólo fue posible "mediante el despliegue del pilar parlamentario" con la aprobación de las conocidas como leyes de transitoriedad y de referéndum de autodeterminación, utilizando "una apariencia de un procedimiento parlamentario que desconoció total y absolutamente los derechos de mis representados", en cuya defensa interpusieron recursos de amparo ante el Tribunal Constitucional en los que se reconoció la vulneración de su derecho fundamental de participación política, artículo 23 CE, por estos graves defectos de tramitación parlamentaria ( SSTC 41/2019 y 42/2019).

   Entienden, por ello, que los delitos objeto del indulto que recurren, sedición y malversación, les han afectado de manera singular, de forma que no les guía "el mero interés genérico en la defensa de la legalidad, sino uno concreto y específico: el de la legalidad que protege sus derechos y que fue violentada"; los recurrentes "no son, en este proceso, meros ciudadanos, son representantes del pueblo de Cataluña que vieron violentados sus derechos precisamente para hacer posible la sedición", por ello, "disfrutan de un interés cualificado respecto del mantenimiento de la responsabilidad criminal por los hechos sediciosos que les afectaron como ciudadanos, pero, sobre todo, como representantes de los ciudadanos de Cataluña, mediante la lesión de sus derechos en el seno parlamentario, en cuya defensa llevaron a cabo una específica y singular actividad de protección, no sólo de sus derechos, sino de los de todos los ciudadanos".

   Refieren, por tanto, en definitiva, su legitimación a la lesión de sus derechos fundamentales como parlamentarios en el curso de la tramitación de aquellas leyes.

   Ahora bien, su condición de perjudicados por el delito objeto de indulto parcial en el acto impugnado no puede hacerse derivar de tal extremo porque no es la vulneración de tales derechos la determinante de la condena impuesta en la sentencia penal condenatoria. Así, en los autos dictados rechazando la petición de suspensión cautelar del Real Decreto impugnado (autos de 13 de julio de 2021), hemos descartado que tales derechos sean objeto o resulten afectados por el pronunciamiento judicial penal condenatorio al que se refiere el perdón que aquí se cuestiona. Así se dijo en aquellos autos:

   "Pero es que, además, tales derechos e intereses, tal y como se describen por los recurrentes en otros apartados de su escrito, no son objeto ni resultan afectados por el pronunciamiento judicial penal, (...).

   Los recurrentes invocan la vulneración de sus derechos como miembros del Parlamento de Cataluña, durante la tramitación parlamentaria de las denominadas ley "de referéndum de autodeterminación" y ley "de transitoriedad jurídica y fundacional de la república", como declaró el Tribunal Constitucional en sentencias 41/2019 y 42/2019, de 27 de marzo, en los recursos de amparo interpuestos al efecto, en las que se reconoció la inobservancia del procedimiento legislativo y que resultaron afectadas las facultades que integran el ejercicio de la función legislativa de los recurrentes y los derechos de todos los ciudadanos a participar en los asuntos públicos mediante representantes.

   Se trata del ejercicio de tales derechos fundamentales, susceptibles de amparo, que obtuvieron la correspondiente tutela mediante los recursos pertinentes ante el Tribunal Constitucional, resueltos por las citadas sentencias.

   Es claro que tales derechos fundamentales no forman parte del interés jurídico, penalmente protegido, que constituye el tipo penal de los delitos de sedición y malversación de caudales públicos a que se refiere la condena impuesta en la sentencia de la Sala Segunda de este Tribunal Supremo. Ningún pronunciamiento de la sentencia se refiere o afecta a los derechos invocados por los recurrentes y ninguna incidencia tiene para los mismos el cumplimiento o no de la pena.

   Los recurrentes tratan de atraer su interés en el caso señalando la importancia de dichas leyes, en cuya elaboración se conculcaron sus derechos como parlamentarios, para las posteriores acciones constitutivas de los tipos delictivos apreciados por el Tribunal Supremo y las correspondientes condenas, entre otras, a las penas privativas de libertad objeto de indulto. Sin embargo, no tienen en cuenta que, en todo caso, lo que se valora por el Tribunal penal (...) es la incidencia de dichas leyes en la realización del tipo delictivo y, por lo tanto, en la vulneración del interés jurídico penalmente protegido, a cuya reparación responde la condena penal, y no valora ni se pronuncia, ni siquiera indirectamente, sobre la incidencia de la conducta penalmente tipificada en derechos ajenos al proceso, como los invocados por los recurrentes, que se refieren al ejercicio de sus derechos como parlamentarios y que ya fueron objeto de la correspondiente tutela por el Tribunal Constitucional".

   No es la vulneración de estos derechos fundamentales de los recurrentes como parlamentarios lo que determina la condena de los ahora indultados, sino la incidencia de aquellas leyes -con las graves lesiones constitucionales en su tramitación y contenido declaradas en múltiples pronunciamientos del Tribunal Constitucional desoídos por aquéllos y su contumaz desatención por los condenados- en la conducta típica sancionada. En ningún momento se refiere la sentencia penal condenatoria como fundamento de la condena a la lesión de estos derechos fundamentales, del ius in officium de los parlamentarios, sino a la dimensión objetiva que aquellas graves lesiones constitucionales, y la reiterada desatención por los condenados de los pronunciamientos del Tribunal Constitucional que así lo declararon, supusieron en la realización del tipo delictivo, en coherencia con los bienes jurídicos protegidos por el delito que no es la protección de aquellos derechos fundamentales de los parlamentarios, su ius in officium, sino -como se refleja en la sentencia penal- el orden público, el funcionamiento de las instituciones del Estado de Derecho, incluida la institución parlamentaria, la obstrucción de la legítima voluntad legislativa, gubernativa o jurisdiccional, el conjunto de condiciones que permiten el normal desarrollo de la vida ciudadana en el marco convivencial de la organización democrática del Estado, o, en el caso de la malversación, la protección de los fondos públicos. Esto es, bienes de titularidad colectiva, intereses generales de los que son titulares el conjunto de los ciudadanos cuya defensa ante esta jurisdicción no tienen legalmente atribuida los recurrentes ni como particulares ni como diputados.

   Por esta razón, los argumentos de los recurrentes para sostener su legitimación en la conculcación de sus derechos como parlamentarios se sitúan al margen del interés jurídico penalmente protegido por los delitos de sedición y malversación a que se refiere la condena que parcialmente se indulta. Y por ello, no podemos apreciar que pueda derivarse para los recurrentes de la anulación del perdón que aquí se recurre una incidencia singular, cualificada y específica en un interés personal y propio como afectados por los hechos delictivos ya que el interés legitimador que se esgrime como afectados por el delito no ha sido determinante de la condena cuyos efectos se eliminan por el Real Decreto impugnado y a la que el indulto se encuentra indisociablemente unida.

   No se aprecia pues esa conexión directa, estrecha y concreta entre su actividad parlamentaria y la condena penal que ahora ha sido indultada parcialmente.

3. Esta Sala ha admitido la legitimación de la víctima del delito para impugnar ante este orden jurisdiccional las resoluciones que eliminan la pena mediante su perdón y compartimos con los recurrentes que tal condición de víctima o perjudicado, en definitiva, la afectación por el delito, hace nacer un interés legítimo en la impugnación de su perdón determinante de aquella legitimación al amparo del artículo 19.1.a) LJCA, con independencia de que se hubiera ejercido la acción penal en el previo proceso penal o se hubiera dejado legítimamente su ejercicio en manos del Ministerio Fiscal. Como dijimos en nuestra sentencia de 20 de noviembre de 2013 (recurso núm. 13/2013) "[S]i la víctima tiene interés en la condena también lo tiene en el perdón y en su contenido". Pero como cabe apreciar, tal doctrina se vincula a la condición de ser víctima, perjudicado u ofendido por el delito. Ni la extensión más amplia, ex artículo 24 CE, que pueda darse a estos conceptos o a la noción más general de afectado o dañado por el delito como fuente de legitimación de la impugnación de decisiones de concesión de indulto puede construirse, insistimos, fuera del reproche penal que supone la sentencia condenatoria sobre la que el indulto de forma indisociable se proyecta, al margen de los hechos castigados y del interés jurídico protegido por la condena.

4. De las dificultades de articulación de la legitimación activa ante esta jurisdicción de los representantes parlamentarios -tanto si se considera que los recurrentes actúan en su propio nombre como si lo hacen en su calidad de representantes parlamentarios-, da cuenta nuestra jurisprudencia (sentencia de Pleno de 5 de marzo de 2014, recurso núm. 64/2013; sentencia de 19 de mayo de 2014, recurso núm. 72/2010; sentencia de 12 de junio de 2018, recurso núm. 597/2017; autos de 14 de noviembre de 2019, recurso núm. 105/2019, o de 12 de abril de 2021, recurso núm. 166/2021), también en materia de indultos (auto de 6 de noviembre de 2012, recurso núm. 179/2012), en la que se destaca que "su campo de actuación propio es el de la representación política, pero no el de la genérica defensa de la legalidad ante los Tribunales". Y ello es lo que ocurre en el presente caso.

   La defensa de la Constitución, de sus valores y principios, y del Estado democrático y del funcionamiento de sus instituciones, también de la institución parlamentaria, como objeto de la actividad de los representantes parlamentarios es un aspecto inherente a la acción política, pero no supone el establecimiento de una relación específica entre su función y cualquier acto administrativo que pueda interpretarse como contrario a los valores constitucionales defendidos en sede parlamentaria. La condición de parlamentario no atribuye la representación de la sociedad ni del interés general ni de los bienes jurídicos colectivos en la jurisdicción contencioso administrativa. Ninguna previsión del legislador así lo establece.

   Como recuerda nuestra jurisprudencia, la mayor intensidad con la que se manifiesta el derecho a la tutela judicial efectiva al abordarse el acceso a la jurisdicción no puede llevarnos a reconocer por esta vía a favor de los representantes parlamentarios, al margen de los presupuestos establecidos en el artículo 19 LJCA, una acción general para impugnar cualquier actuación gubernamental en defensa de los principios y valores constitucionales, para ello es necesario que la ley así lo contemple ( artículo 19.1.h) LJCA).

5. Los hoy recurrentes justifican su legitimación en su condición de perjudicados por el delito, que según entienden solo fue posible mediante el despliegue del pilar parlamentario, con la aprobación de las leyes de transitoriedad y de referéndum, utilizando una apariencia de procedimiento parlamentario que desconoció total y absolutamente sus derechos, cuya vulneración se reconoció en SSTC 41/2019 y 42/2019. Sin embargo, la sentencia dictada en el proceso penal en ningún momento alude, como bien jurídico protegido y lesionado por los hechos delictivos, a los derechos de concretos parlamentarios, que no se toman en consideración en la determinación de los hechos probados ni en el juicio de tipicidad, por el contrario, en los hechos probados se indican las sentencias del Tribunal Constitucional que anularon las referidas leyes de transitoriedad y de referéndum y otras actuaciones declaradas inconstitucionales, que después van a considerarse a efectos del correspondiente juicio de tipicidad, tanto del delito de sedición como del de desobediencia.

   Y ello resulta congruente con los elementos que conforman el tipo delictivo de sedición, descrito por la Sala, como "porción de injusto que abarca el artículo 544 del CP", "movilizar a la ciudadanía en un alzamiento público y tumultuario que, además, impide la aplicación de las leyes y obstaculiza el cumplimiento de las decisiones judiciales"; precisando que los sediciosos "limitan su afán al impedimento u obstrucción de la legítima voluntad legislativa, gubernativa o jurisdiccional -la aplicación de las leyes, el ejercicio de funciones por autoridad, corporación oficial o funcionario público, o el cumplimiento de sus acuerdos, resoluciones administrativas o judiciales-"; y para la distinción con otros tipos delictivos señala la Sala que "aunque sea dudosa la exigencia -no siempre ausente en la jurisprudencia-, de una específica finalidad política o social, será necesario que afecte a la colectividad interesada en la efectividad de las funciones a que hicimos referencia".

   Y es desde estas consideraciones del bien jurídico, público e institucional, protegido por el delito de sedición, distinto de otros bienes jurídicos afectados, constitutivos o no de delito, como es el caso de los concretos derechos de los recurrentes como parlamentarios, que la Sala efectúa la calificación de los hechos como delito de sedición examinando cada uno de los elementos del tipo en el fundamento de Derecho B). 4, sin que incida sobre los concretos derechos o situación jurídica de los parlamentarios recurrentes. Es decir, el delito se habría cometido igualmente aunque en la tramitación y aprobación de las leyes se hubieran respetado los derechos de los parlamentarios.

6. Los recurrentes consideran que la conexión que reclama la legitimación no se produce exclusivamente en el caso de las víctimas de los delitos, señalando que no se puede descartar la existencia de perjudicados por los delitos que no revistan la condición de víctimas, invocando el artículo 2 de la Ley 4/2015, del Estatuto de la víctima del delito, sin embargo, dicho precepto se refiere en todo caso a las víctimas del delito directas o indirectas, considerando entre las primeras: "a toda persona física que haya sufrido un daño o perjuicio sobre su propia persona o patrimonio, en especial lesiones físicas o psíquicas, daños emocionales o perjuicios económicos directamente causados por la comisión de un delito"; y entre las segundas, "en los casos de muerte o desaparición de una persona que haya sido causada directamente por un delito, salvo que se tratare de los responsables de los hechos: (...)" y reseña distintos grados de parentesco que no hace al caso.

   Es decir, en todo caso se trata de víctimas, directas o indirectas, por su relación con las primeras, del delito, estableciendo expresamente que: "las disposiciones de esta Ley no serán aplicables a terceros que hubieran sufrido perjuicios derivados del delito".

   De manera que la propia Ley excluye su aplicación a terceros y por tanto no puede invocarse la condición de tercero perjudicado al amparo de la misma.

7. Los propios recurrentes insisten en que sufrieron unos concretos perjuicios en sus derechos como parlamentarios, entrando en contradicción con sus reiteradas afirmaciones en el sentido que los beneficios que pudieran reportarles la anulación de los indultos no serían otros distintos a los de todos los ciudadanos y en razón del cumplimiento de la finalidad de la pena.

8. Tampoco se entiende justificada la legitimación pretendida desde la consideración, según la cual los indultos en cuestión presentan la singularidad de tratarse de los primeros indultos por razones políticas de delitos de sedición, en cuanto nunca antes en toda la historia de la democracia española el Gobierno había acordado unos indultos que obedecen exclusivamente a razones políticas (utilidad pública) y que afectan a delitos de tanta gravedad.

   Este planteamiento, en primer lugar, se refiere genéricamente a la historia de la democracia española, sin mayor concreción y sin que se haga referencia a la existencia de otras condenas por delitos de sedición o de semejante gravedad en los que se haya obrado de manera distinta, por el contrario, como ponen de manifiesto las partes recurridas, se han producido indultos en otros casos recientes. En segundo lugar, no tiene en cuenta que la singularidad del indulto por delitos de sedición y rebelión no solo no es novedosa sino que ya se tuvo en cuenta por el Legislador en 1870, en cuyo artículo 3 considera inaplicable la excepción o exclusión del indulto a los reincidentes, para tales delitos, excepción de la excepción que permite la aplicación del indulto a los reincidentes por delitos de sedición y rebelión, y que se mantiene ampliada en la redacción del precepto tras su modificación por la Ley 1/1988, ya en este periodo democrático, excepción que, además, según resulta de la exposición de motivos de la Ley de 1870, se justifica precisamente en razones específicas, señalando que: "Los reos de sedición y rebelión podrán, no obstante, ser indultados, aunque se hallaren en estas circunstancias. La naturaleza de los delitos de esta clase, el carácter y condiciones de la sociedad de nuestra época, y aun altas consideraciones de gobierno, demuestran la necesidad de esta excepción". Excepción que no solo se mantiene sino que se amplía en el periodo democrático actual, por el artículo 2 de la Ley 1/1988, de 14 de enero. En tercer lugar, la justificación de la concurrencia de alguna de las razones que permiten el ejercicio del derecho de gracia, como la utilidad pública, afecta a la legalidad del mismo, pero la legitimación no deriva del mero interés en la legalidad sino de que el acto cuestionado, en este caso el indulto y el no cumplimiento de la pena, incidan en derechos o intereses de los recurrentes, lo que no es el caso.

9. En estas circunstancias, descartado el interés concreto invocado por los recurrentes, el recurso no tiene otro objeto que la defensa de una determinada posición política sobre la concesión del indulto y la legalidad del mismo, cuestionándose incluso la constitucionalidad de la Ley de 1870, planteamiento que no habilita para adquirir la condición de parte en el proceso contencioso-administrativo a ningún ciudadano (en general), sin que se justifique la aplicación de una excepción por la condición de parlamentario condición que, además, permite defender sus posiciones en ambos ámbitos, político y legislativo, promoviendo en su caso, las correspondientes modificaciones legislativas que clarifiquen y delimiten el ejercicio del derecho de gracia y su adecuación al régimen constitucional, en el sentido que estimen conveniente.

Sobre las costas.

En relación a las costas procesales, de conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, procede la imposición de las costas a la parte recurrente, si bien la Sala, haciendo uso de las facultades reconocidas en el párrafo tercero del mencionado precepto y atendidas las circunstancias del caso, fija en cuatro mil euros (4.000 €), más IVA, la cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos y solo para la Abogacía del Estado, quedando excluidas las ocasionadas por la intervención, meramente testimonial, del Sr. Cayetano.