STS 1206/2023, 29 de Septiembre de 2023

En el recurso contencioso-administrativo número 39/2021 la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó sentencia el 23 de diciembre de 2021, cuyo fallo dice literalmente:

"Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso - dministrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Manuel Jiménez López de Lemus en representación de la COMUNIDAD DE SERVICIOS A LA OMUNIDAD VERENIA SL, contra la inactividad de la Consejería de Educación e la Junta de Andalucía descrita en el antecedente de hecho primero de esta entencia. Sin costas."

La Sala de instancia fundamenta la decisión de desestimar el recurso contencioso-administrativo, con base en la exposición de las siguientes consideraciones jurídicas:

" SEGUNDO.- Cuestión semejante a esta ha sido resuelta por sentencia de esta misma Sala y Sección de fecha 23 de diciembre de 2021 , recaída en el recurso nº 72/2021 , con criterios que ,por tanto, hemos de reiterar. Así decíamos :

" Alega la recurrente lo siguiente:

1. : Que en virtud de Acuerdo suscrito en Sevilla en fecha 20 de junio de 2011 entre la Consejería y diversas organizaciones sindicales, patronales y titulares de centros de primer ciclo de educación infantil, entre ellos, la entidad Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía, se establecía en su apartado segundo, que: "...Hasta tanto sean de aplicación las conclusiones del estudio realizado por el Grupo de Trabajo, los centros que cuenten con convenio de colaboración para la financiación de los puestos de educación infantil primer ciclo, mantendrán el status previo al momento de traspaso de esta etapa a la Consejería de Educación, en cuanto a los criterios de bonificación del precio público a través del pago a los centros".

2. : Que según dicho status previo, la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía, venía sufragando con normalidad y habitualidad, las cantidades dejadas de abonar por las familias sobre los correspondientes precios públicos y sobre los servicios que disfrutaban tales familias, entre los que se encontraban los de aula matinal, comedor escolar (en un porcentaje del 100%, en todos aquellos que superaban el 75 % de ocupación de las plazas disponibles) y actividades extraescolares, percibiendo por tales conceptos una cantidad mensual, incluyendo la correspondiente al mes de agosto.

3. : Que estos extremos son expresamente reconocidos por el Director General de Planificación y Centros, en el informe obrante en el expediente: "se ha podido constatar que el centro de educación infantil Nuestro Padre Jesús, S.L. tenía convenio en vigor con la entonces Consejería de Educación y por tanto, es uno de los centros que tenía derecho a percibir las cantidades correspondientes al mes de agosto en el curso 2011/2012; así como las cantidades correspondientes a diferencias de comedor del curso 2012/2013, desde septiembre a enero".

4. : Que "tras reclamarse por parte de Coordinadora de Escuelas Infantiles, en representación de este centro, entre otros, en diversas ocasiones, como respuesta únicamente se obtuvo la negativa en base a la inexistencia de instrumento jurídico que permitiera su abono", y "se decidió, por acuerdo unánime en Asamblea general de Coordinadora de Escuelas Infantiles", interponer recurso, seguido en esta misma Sala y Sección (384/2015) resuelto por sentencia de 12 de marzo de 2020 de signo estimatorio.

5. : Que, sin embargo, se rechaza su pretensión porque, según la Administración, "no ha podido constatar que la entidad titular del centro Nuestro Padre Jesús, S.L. haya presentado documentación alguna que acredite de manera indubitada que la citada entidad se encontraba asociada a Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía en el momento de realizarse la interposición del recurso contencioso-administrativo P.O. 384/2015, por lo que, a juicio de este Centro Directivo, no puede entenderse que esta representase los intereses económicos y profesionales del centro de educación infantil Nuestro Padre Jesús, S.L., toda vez que el interés legítimo tutelado que el TC reconoce a Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía ( STC 121/2019 FJ3) lo es en tanto en cuanto existen vínculos económicos y profesionales entre las escuelas asociadas y Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía".

6. : Que los acuerdos que se negocian y firman en la Mesa de Educación Infantil, con las distintas patronales y sindicatos, tienen efectos para todos los centros adheridos al plan de ayudas a las familias, mediante Convenio suscrito entre el centro en cuestión y la Consejería de Educación; y no únicamente para los centros que estén representados por las distintas asociaciones presentes en la Mesa, y, por tanto, "cae por su propio peso, en virtud Teoría de los Actos Propios de la Administración demandada: Si Coordinadora de Escuelas Infantiles, al igual que el resto de organizaciones, representa, no únicamente a sus afiliados, sino a un sector completo, el de escuelas infantiles adheridas al plan de ayuda a las familias, cuando plasma su firma en un acuerdo con la consejería de educación (puesto que el contenido de ese acuerdo, forma parte de los convenios de todos los centros, afiliados y no afiliados); no puede ahora ampararse en que la representación que ostenta Coordinadora, lo es únicamente respecto de sus afiliados, y no del resto. A mayor abundamiento, el acuerdo de febrero de 2013, que vino a sustituir el de 20 de junio de 2011, no fue rubricado por esta patronal. Por esta misma regla, no debería aplicársele a sus centros afiliados, y aquellos conservarían el derecho de cobro del todas las compensaciones de agosto desde 2013 hasta la actualidad, al continuar en vigor, para estos, el Acuerdo de 20 de junio de 2011". Cita al respecto lasentencia Tribunal Supremo, Sala de lo Social, de 22 de octubre de 2013, que recoge la doctrina jurisprudencial según la cual "la tramitación de un proceso de conflicto colectivo no solo paraliza el trámite de los individuales ya iniciados sobre el mismo objeto sino que sirve para interrumpir la prescripción de las acciones pendientes de ejecutar".

7. : Que "de cualquier manera, el centro era afiliado en la fecha de interposición de demanda de Coordinadora de Escuelas Infantiles, 20 de septiembre de 2013, como se acredita con el extracto de domiciliaciones de las cuotas de afiliados en la entidad la Caixa", que aporta con el escrito de demanda.

Por su parte, la Administración se opone a la pretensión actora alegando que se funda en la existencia del citado Acuerdo de 20 de junio de 2011, y se vincula "ineludiblemente" a la aludidasentencia de esta Sala de 12 de marzo de 2020, dictada en los autos 384/2015 , pero es precisamente por lo que se indica en dicha sentencia, que el informe de la Dirección General de Planificación y Centros obrante en el expediente concluye que no procede el pago pretendido por cuanto no se ha podido comprobar que la entidad recurrente "haya presentado documentación alguna que acredite de manera indubitada que la citada entidad se encontraba asociada a Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía en el momento de realizarse la interposición del recurso contencioso-administrativo P.O. 384/2015, por lo que, a juicio de este Centro Directivo, no puede entenderse que esta representase los intereses económicos y profesionales del centro de educación infantil ..., toda vez que el interés legítimo tutelado que el TC reconoce a Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía ( STC 121/2019 FJ3) lo es en tanto en cuanto existen vínculos económicos y profesionales entre las escuelas asociadas y Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía. En consecuencia, esta Dirección General considera que la entidad Escuela Infantil Mercucho S.C no ha acreditado los presupuestos exigidos para que le sea de aplicación lo establecido en el fallo de la sentencia núm. 596/2020, de 12 de marzo de 2020 ".

En efecto, con fecha 16 de marzo de 2017 esta Sección Tercera desestimó el recurso número 384/2015 interpuesto por la Federación de Asociaciones de Educación Infantil; Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía (en adelante, Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía) por el siguiente motivo:

"la recurrente no es por si misma, titular de las prestaciones. Son las propios centros individualmente considerados, como ella misma reconoce en su escrito de conclusiones, los que tendrán en su caso y tras reclamar a la Administración, acción vía inactividad para formular su petición de reclamar las prestaciones económicas".

Contra dicha sentencia la Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía interpuso, primeramente, recurso de casación, acordando el Tribunal Supremo por providencia de 28 de septiembre de 2017 su inadmisión a trámite, y posteriormente, recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, dictándose sentencia estimatoria con fecha 28 de octubre de 2019 , STC 121/2019 . El fundamento es el siguiente:

"... la recurrente es una federación de asociaciones de escuelas infantiles que defiende y representa los intereses económicos y profesionales de los centros de educación infantil a ella asociados. En la vía judicial impugnó la inactividad de la Junta de Andalucía en el cumplimiento del Acuerdo suscrito por la misma y dicha Federación, entre otras entidades, puesto que tal inactividad tenía un efecto perjudicial sobre sus asociadas de manera mediata o inmediata, mientras que, por el contrario, su cumplimiento repercutiría de manera positiva sobre las mismas. Existen, por consiguiente, evidentes vínculos económicos y profesionales entre las escuelas asociadas y la Federación, y la pretensión ejercitada en el contencioso- administrativo por esta última en beneficio de las primeras. De hecho, ha de tenerse en cuenta asimismo que la propia Federación suscribió el Acuerdo en representación de los intereses económicos y profesionales de dichas escuelas infantiles. Es evidente, en definitiva, que tanto la demandante de amparo como las escuelas infantiles integradas en ellas se veían directamente afectadas por la inactividad impugnada, y que existe el necesario vínculo o conexión entre la organización actora y la pretensión ejercitada, que encama el interés legítimo constitucionalmente protegido.

En consecuencia, existiendo una relación directa entre los fines de la Federación y los concretos motivos en que se fundamentaba el recurso por inactividad de la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía, la sentencia impugnada es contraria a la amplitud que desde la perspectiva constitucional debe guiar las reglas de atribución de legitimación activa, y ha incurrido en una restricción rigorista y desproporcionada del acceso a la jurisdicción, lesiva por ello del derecho de la recurrente a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE ).

El Tribunal Constitucional anula la sentencia de 16 de marzo de 2017 y ordena retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al de dictarse la sentencia anulada para que por esta Sala se dicte una nueva resolución.

La nueva sentencia de esta Sección Tercera se dicta el 12 de marzo de 2020 , con el siguiente razonamiento:

"... estamos ante un supuesto de inactividad administrativa en cuanto que del acuerdo antes mencionado, y suscrito por la demandada, queda claro que la misma se obligaba con los centros de educación infantil primer ciclo.

De esa forma hay que entender el compromiso de mantenerles el status previo en cuanto a los criterios de bonificación del precio público.

Efectivamente y como dice la administración demandada en su escrito de contestación, ese compromiso, lo es hasta tanto se proceda a modificarlo a la vista de las conclusiones de un grupo de trabajo. Ahora bien, ese futuro acuerdo, que parece ser de febrero de 2013, en modo alguno permite a la administración demandada y firmante del convenio a sustraerse a las obligaciones en el mismo asumidas.

De modo que atendiendo a la pretensión del recurrente, procede condenar a la Administración demandada a abonar las cantidades correspondientes al mes de agosto en el curso 2011/2012, como se acredita que se venía haciendo con anterioridad; así como las cantidades correspondientes a diferencias de comedor del curso 2012/2013, desde septiembre a enero, en este caso, previa comprobación de que concurren para cada uno de los centros educativos los presupuestos exigidos".

Tras dicha sentencia se han dictado otras con el mismo signo estimatorio respecto de reclamaciones individuales de distintos centros. Se razonaba en dichas sentencias, remitiéndose a la de 12 de marzo de 2020 lo siguiente:

"... En el caso de autos, lo resuelto en la primera sentencia entendemos que nos vincula de forma innegable, pues aún sin llegar a la existencia de cosa juzgada por la diferente identidad subjetiva de uno y otro, lo cierto es que la reclamación en el primer recurso contencioso se hacía asimismo por cuenta de la aquí recurrente. Esta identidad sustancial obliga a que estemos a lo ya resuelto. Sin que se pueda ahora oponer la existencia de una suspensión acordada verbalmente del acuerdo suscrito entre la administración demandada y la Federación de Asociaciones de Educación Infantil. Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía, sobre la que nada se alegó con ocasión del primer recurso".

Pero lo que opone la Administración en su contestación a la demanda remitiéndose al motivo recogido en el informe obrante en el expediente es que, a diferencia de lo resuelto en esas otras reclamaciones individuales de centros asociados a la Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía, en el caso que ahora nos ocupa no ha quedado acreditado -más bien se reconoce implícitamente por la interesada- que la ahora recurrente estuviese asociada a dicha Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía cuando se interpuso aquel primer recurso y, en consecuencia, que se ha de considerar por tanto que la reclamación actora está prescrita dada la fecha de su reclamación. Y es que ha de estarse a los plazos de prescripción que para las obligaciones de la Hacienda Pública prevé el Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, por el que se aprueba eltexto refundido de la Ley General de La Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, cuyo artículo 30.1.b ) fija en cuatro años el plazo de prescripción del "derecho a exigir el pago de las obligaciones ya reconocidas o liquidadas, si no fuese reclamado por los acreedores legítimos o sus derechohabientes", toda vez que las cantidades reclamadas corresponden al mes de agosto del curso 2011/2012, así como a diferencias de comedor del curso 2012/2013, y su reclamación alega que es de 15 de septiembre de 2020.

En efecto, establece elapartado 2 del mismo artículo 30 que la prescripción se interrumpirá según lo dispuesto en el Código Civil , que a su vez señala en su artículo 1973 que "la prescripción de las acciones se interrumpe por su ejercicio ante los Tribunales, por reclamación extrajudicial del acreedor y por cualquier acto de reconocimiento de la deuda por el deudor". En el caso presente, dicho plazo de prescripción de cuatro años, a diferencia de las reclamaciones de centros asociados, no se interrumpió por las reclamaciones y recursos de la Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía a la que no acredita la recurrente estar integrada.

Ha de tenerse en cuenta que la misma doctrina sentada por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, invocada por la recurrente, se funda en consideraciones inaplicables a su caso por referirse a procedimientos colectivos en el orden jurisdiccional social en los que la legitimación procesal la tienen sólo sujetos colectivos. Se explica en la sentencia citada por la parte que, en efecto, "esta doctrina interruptiva de la prescripción se produce, no solo de los procesos de conflicto colectivo sino también de los de impugnación de convenio, pues nuestra reseñada sentencia de 20/6/12 (rcud. 96/11 ), sobre la base de la también citada de 10/10/06 (rcud. 2149/05 ), sigue diciendo: "La Sala que, a pesar de que el proceso de conflicto colectivo -regulado en losarts. 151a160 de la LPL- y el de impugnación de convenios colectivos - regulado en losarts. 161a164 LPL- tienen objetos diferentes y persiguen finalidades distintas, a los efectos que aquí nos ocupan reúnen las suficientes semejanzas como para que la doctrina que sobre los efectos interruptivos de la prescripción se aplicaron a aquél sea también de aplicación a éste. En efecto, ambos son procedimientos colectivos en los que la legitimación procesal la tienen sólo sujetos colectivos que en cuanto se concreta en organizaciones sindicales tienen reconocida una representación institucional que trasciende la que le daría el número de personas a la que representa, con conexiones de derecho constitucional innegables - art. 28yart. 7 de la Constitución - lo que hace que las acciones por ellos ejercitadas tengan efectos procesales y sustantivos superiores a los que les da su propia representatividad a la hora de valorar posibles identidades a las que se refiere elart. 1973 del Código Civil, lo que sirve tanto para las acciones de conflicto colectivo propiamente dichas como para las acciones de impugnación de un convenio colectivo".

SEGUNDO.- Alega también la recurrente que en todo caso "el centro era afiliado en la fecha de interposición de demanda de Coordinadora de Escuelas Infantiles, 20 de septiembre de 2013, como se acredita con el extracto de domiciliaciones de las cuotas de afiliados en la entidad la Caixa", que aportaba con el escrito de demanda, interesando que se librase oficio a la entidad bancaria para que certificase dicho extracto, que la Sala rechazó por considerarlo innecesario.

Esta alegación tampoco puede estimarse. Ya se le decía que "no (se) ha podido constatar que la entidad titular del centro Nuestro Padre Jesús, S.L. haya presentado documentación alguna que acredite de manera indubitada que la citada entidad se encontraba asociada a Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía en el momento de realizarse la interposición del recurso contencioso-administrativo P.O. 384/2015". Y es que la acreditación de la asociación a la Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía hay que referirla a esa fecha de interposición del recurso, que es de 2015, y el extracto aportado está referido a 2013.".

Por todo ello corresponde la desestimación del recurso."

Contra la referida sentencia, la representación de la entidad Centro de Servicios de la Comunidad Verenia S.L., preparó recurso de casación, que la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla tuvo preparado mediante auto de 2 de marzo de 2022, que al tiempo, ordeno remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, dicto auto el 20 de julio de 2022, cuya parte dispositiva dice literalmente:

" 1.º) Admitir a trámite el recurso de casación n.º 1935/2022 preparado por Comunidad de Servicios a la Comunidad Verenia S.L. contra la sentencia, de 23 de diciembre de 2021, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla, en el Procedimiento Ordinario n.º 39/2021.

2. ) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en determinar si, en la reclamación del abono por la Administración de las cantidades correspondientes a los servicios prestados por los centros de educación infantil, en la determinación inicial del plazo prescriptivo, es preciso que resulte acreditada la fecha de la notificación del reconocimiento o liquidación de la respectiva obligación o si por el contrario el díes a quo se sitúa en la fecha en la que concluyó el servicio o la prestación, o en otra fecha, y si la acción emprendida por una entidad interrumpe el plazo prescriptivo para el caso de considerarse que ostenta representación institucional de los sujetos colectivos.

3. ) Las normas que, en principio, serán objeto de interpretación artículo 1973 del Código Civil en relación con el artículo 30.1 apartados a) y b) del Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Hacienda pública de Andalucía; sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.

4. ) Ordenar la publicación de este auto en la página web del Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.

5. ) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

6. ) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala, a la que corresponde con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.

Contra la presente resolución no cabe recurso alguno.".

Por diligencia de ordenación de 13 de septiembre de 2022, habiendo sido admitido a tramite el recurso de casación, y recibidas las actuaciones en esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, se establece que una vez transcurra el plazo de treinta días que el artículo 92.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece para la presentación del escrito de interposición del recurso de casación, se acordará. Manuel Jiménez López de Lemus en nombre y representación de Centro de Servicios a la Comunidad de Verenia presentó escrito de interposición del recurso de casación de fecha de 28 de septiembre de 2022, en el que tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

"que, teniendo por presentado este escrito, con sus copias, se sirva admitirlo y dicte Resolución por la que se tenga por INTERPUESTO EN TIEMPO Y FORMA RECURSO DE CASACIÓN contra la Sentencia 1991/2021 dictada por el tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla en el recurso n.º 39/2021, seguido por COMUNIDAD DE SERVICIOS A LA COMUNIDAD VERENIA SL frente a Consejería de Educación de la Junta de Andalucía, y previo traslado a las partes recurridas y personadas por plazo común de 30 días para que puedan formular oposición y demás trámites legales oportunos, dicte Sentencia por la que, de conformidad con el art. 93.1 de la Ley jurisdiccional Contencioso- Administrativo, anule la sentencia recurrida y que, tras fijar la interpretación de aquellas normas estatales o la que tenga por establecida o clara de las de la Unión Europea sobre las que, en el auto de admisión a trámite, se consideró necesario el pronunciamiento del Tribunal Supremo, con arreglo a dicha interpretación en el sentido recogido en el cuerpo expositivo de este escrito, y a las restantes normas que fueran aplicables, resuelva las cuestiones y pretensiones deducidas en el proceso, declarando que no cabe estimar la prescripción de la acción emprendida, y que procede el cobro conforme a lo solicitado en la demanda origen de este procedimiento, con expresa condena en costas: por ser de Justicia que se pide en Madrid a 28 de septiembre de 2022 "

Por diligencia de ordenación de 3 de octubre de 2022, se tiene por interpuesto recurso de casación, y se acuerda dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida y personada, para que pueda oponerse al recurso en el plazo de treinta días, lo que efectuó la letrada de la Junta de Andalucía mediante escrito de oposición de fecha 2 de diciembre de 2022, en el que tras efectuar las manifestaciones que consideró oportunas lo concluyo con el siguiente SUPLICO:

"tenga por presentado este escrito, lo admita, por evacuado el trámite conferido, y conforme a las alegaciones vertidas, desestime el recurso de casación interpuesto de contrario, y confirme la Sentencia impugnada "

Por providencia de 9 de enero de 2023, se acuerda, no ha lugar al señalamiento de vista; y por providencia 4 de julio de 2023 se designo Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat y se señala este recurso para votación y fallo el 19 de septiembre de 2023, fecha en que tuvo lugar el acto.

Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación: El asunto litigioso relativo a la impugnación de la sentencia dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 23 de diciembre de 2021 .

El recurso de casación que enjuiciamos, interpuesto, por la representación procesal de la entidad Centro de Servicios a la Comunidad Verenia S.L., al amparo de los artículos 86 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la redacción introducida por la disposición final de la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, tiene por objeto la pretensión de que se revoque la sentencia de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 23 de diciembre de 2021, que desestimó el recurso contencioso-administrativo planteado contra la inactividad de la Consejería de Educación de la Junta de Andalucía en el cumplimiento del punto segundo del Acuerdo suscrito el 20 de junio de 2011 organizaciones sindicales, patronales y titulares de los Centros de Primer Ciclo de Educación Infantil, en relación con la reclamación del abono de las cantidades correspondientes a los servicios prestados durante el mes de agosto y diferencia de comedor de las Escuelas Asociadas.

La sentencia impugnada fundamenta la decisión de desestimar el recurso contencioso-administrativo con base en los razonamientos jurídicos expuestos en la precedente sentencia dictada por ese órgano judicial de 23 de diciembre de 2021, en que mantuvo que, no habiéndose acreditado que la entidad reclamante estuviere asociada a la Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía cuando se interpuso el primer recurso, la acción de exigir el pago de las cantidades reclamadas habría prescrito por el transcurso del plazo de cuatro años, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30.1 b) del Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Hacienda pública de Andalucía, toda vez que las cantidades reclamadas corresponden al mes de agosto del curso 2011/2012, efectuándose la reclamación el 15 de septiembre de 2020.

El recurso de casación se fundamenta, en primer termino, en la infracción del artículo 218.1 de la ley de Enjuiciamiento Civil, en relación con lo dispuesto en el articulo 120.3 de la Constitución. Se aduce que la sentencia impugnada incurre en incongruencia interna, por cuanto el Tribunal de Instancia argumenta que en la resolución recurrida se afirma, en su fundamento de derecho segundo que, " en el caso presente, dicho plazo de prescripción de cuatro años, a diferencia de las reclamaciones de centros asociados, no se interrumpió por las reclamaciones y recursos de la Coordinadora de Escuelas de Andalucía a la que no acredita la recurrente estar integrada", de modo que que, según esta fundamentación, se habría interrumpido la prescripción de haber estado afiliado este Centro a la Asociación Coordinadora de Escuelas Infantiles en el momento en que dicha entidad interrumpió el plazo de prescripción mediante las reclamaciones que realizó.

Se pone de relieve que, según el propio criterio del Tribunal, habría que acudir a la fecha en la que se presenta la primera de las reclamaciones por parte de la Asociación, es decir, el 21 de marzo de 2013; fecha en la que se interpone la preceptiva reclamación previa a la vía judicial, tal y como se acredita mediante el documento 1 aportado con nuestro escrito de preparación. Se mantiene que el documento que no puedo aportarse con anterioridad, dado que no es sino hasta la propia resolución cuando se pone de manifiesto este criterio, y a la vista de que obra en los Archivos de la Sala Juzgadora, que fue la en su momento también enjuició aquel procedimiento, aunque Sin embargo, lejos de acudir a la fecha de interposición de la reclamación, el Tribunal sitúa la interrupción de la prescripción de la Asociación cuando se le remiten los Autos por parte del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 3 de Sevilla, en al año 2015, lo que no sólo no es jurídicamente sostenible, sino que va en contra de lo manifestado en su propio fundamento de derecho. (" no se interrumpió por las reclamaciones y recursos de la Coordinadora de Escuelas de Andalucía")

En segundo termino, se aduce la infracción del articulo 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en relación con el artículo 120.3 de la Constitución, denunciándose la falta de motivación de la sentencia impugnada, en relación con la aplicación de la jurisprudencia formulada acerca del carácter restrictivo de la prescripción.

Se esgrime, en tercer termino, la infracción de los apartados 1 y 3 del artículo 217 de la ley de Enjuiciamiento civil, por cuanto entiende que corresponde a la Administración la carga de probar que existe una causa que extingue la eficacia jurídica del derecho reclamado.

Se arguye, en cuarto lugar, la infracción del artículo 1973 del Código Civil, del artículo 7.3 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa, así como de la jurisprudencia, en relación con la interrupción de la prescripción por parte de la Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía, que determinaría entender que se produjo cuando se interpuso la primera reclamación en vía administrativa (21 de marzo de 2013). Se cuestiona la necesidad de deber estar afiliados a la patronal para beneficiarse de dicha interrupción.

En quinto lugar, se aduce la infracción del principio de buena administración, en la medida que, a su juicio, la Junta de Andalucía, bien por su inactividad, bien por vía de hecho, lleva a cabo la supresión de una bonificación - previamente acordada-, en relación con un precio público.

En último termino, se aduce que la sentencia impugnada infringe la jurisprudencia sentada sobre la representación institucional de los sujetos colectivos.

Sobre el marco jurídico aplicable y acerca de la doctrina que resulta relevante para resolver el recurso de casación .

Antes de abordar las cuestiones jurídicas planteadas en este recurso de casación que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, procede reseñar las normas jurídicas aplicables, así como recordar la doctrina de esta Sala del Tribunal Supremo que consideramos relevante para resolver el presente recurso de casación.

A) El Derecho estatal.

El artículo 1973 del Código Civil, dispone:

"La prescripción de las acciones se interrumpe por su ejercicio ante los Tribunales, por reclamación extrajudicial del acreedor y por cualquier acto de reconocimiento de la deuda por el deudor"

El artículo 30.1 apartados a) y b) del Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Hacienda pública de Andalucía, bajo el epígrafe "Prescripción de las obligaciones", establece:

"1. Salvo lo establecido por las leyes especiales, prescribirán a los cuatro años:

1. El derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda de la Junta de Andalucía de toda obligación que no se hubiere solicitado con la presentación de los documentos justificativos. El plazo se contará desde la fecha en que se concluyó el servicio o la prestación determinante de la obligación.

2. El derecho a exigir el pago de las obligaciones ya reconocidas o liquidadas, si no fuese reclamado por los acreedores legítimos o sus derechohabientes. El plazo se contará desde la fecha de notificación del reconocimiento o liquidación de la respectiva obligación."

B) La doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo.

En la sentencia de esta Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 19 de abril de 2022 (RC 6677/2018), en relación con el cómputo del plazo de prescripción, dijimos:

"La duda se centra en determinar si en el caso de que la Administración resuelva el contrato pero no realice la liquidación, comienza o no el computo del plazo para que el contratista reclame el importe de las obras ejecutadas o los servicios prestados.

Este Tribunal, en la STS 16 de febrero de 2004 (rec. 8797/1998) ha tenido ocasión de señalar:

"La cuestión a resolver, por tanto, es si la liquidación es requisito previo e inexcusable para que la prescripción produzca efectos, tal como sostiene el primer motivo y, luego, se reitera en los otros. En este punto es menester volver al texto del artículo 46.1 a) de la Ley General Presupuestaria. Dice así:

"Salvo lo establecido por Leyes especiales prescribirán a los cinco años: a) El derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda Pública de toda obligación que no se hubiese solicitado con la presentación de los documentos justificativos. El plazo se contará desde la fecha en que concluyó el servicio o la prestación determinante de la obligación".

Considera la Sala que si la Ley habla de la prescripción del derecho a la liquidación es porque está contemplando aquellos casos en los que no ha habido tal liquidación. Justamente lo que la Sentencia y la propia recurrente afirman que ha sucedido aquí. Si la hubiera, la norma aplicable sería la del apartado b) de este mismo artículo 46.1. Pero no la hay. Precisamente porque no la hay en la hipótesis a la que se refiere el texto reproducido, dice la Ley que el cómputo del plazo de cinco años comenzará, no desde la liquidación inexistente, sino desde que concluyó el servicio o la prestación generadora de la obligación de cuyo cumplimiento se trata. Momento que, en el asunto que nos ocupa, fija con acierto la Sentencia de instancia en la rescisión del contrato producida el 30 de noviembre de 1981. Desde entonces podía reclamar y Dragados no lo hizo. Como explica en su escrito de conclusiones, consideró preferible no hacerlo por las razones que allí señala, pero esa decisión libremente tomada supuso que transcurrieran los cinco años a los que se refiere este artículo y se produjera el efecto de la prescripción, que nosotros debemos confirmar".

Mas recientemente en la STS nº 1257/2021, de 25 de octubre (rec. 8243/2019) ha considerado que,"[...] a efectos de fijar el inicio del cómputo del plazo de prescripción de la acción del contratista para reclamar a la Administración, aun no existiendo el acto formal de liquidación del contrato previsto en el artículo 110.4, en relación con el artículo 147, ambos del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio (ahora artículos 210.4 y 243 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público), cabe considerar que la prescripción se inicia cuando se produzcan otros actos concluyentes -como la certificación final de las obras seguida de la devolución de las garantía definitivas- que determinan o ponen de manifiesto la conclusión o extinción de la relación contractual".

En definitiva, este Tribunal ha afirmado que también en los supuestos en los que no se practique la liquidación del contrato empieza a computarse el plazo de prescripción de la acción para reclamar el importe de las obras realizadas tomando en estos casos como dies a quo la conclusión o extinción de la relación contractual."

Sobre las infracciones del ordenamiento jurídico en que se fundamenta el recurso de casación, referidas a la vulneración del artículo 1973 del Código Civil , en relación con lo dispuesto en los artículos 217 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , así como de la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo.

La cuestión sobre la que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo debe pronunciarse, con el objeto de la formación de jurisprudencia, se centra en determinar, tal como se expone en el Auto de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 20 de julio de 2022, sí en la reclamación del abono por la Administración de las cantidades correspondientes a los servicios prestados por los Centros de educación infantil, si en la determinación inicial del plazo prescriptivo, es preciso que resulte acreditada la fecha de la notificación del reconocimiento o liquidación de la respectiva obligación o si, por el contrario, el díes a quo se sitúa en la fecha en la que concluyó el servicio o la prestación, o en otra fecha, y si la acción emprendida por una entidad interrumpe el plazo prescriptivo para el caso de considerarse que ostenta representación institucional de los sujetos colectivos.

Al respecto, resulta pertinente poner de manifiesto que la respuesta que demos a estas cuestiones comporta resolver si, tal como propugna la defensa letrada de la parte recurrente, la sentencia impugnada, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, ha infringido el artículo 1973 del Código Civil, en relación con lo dispuesto en el articulo 30.1 a) y b) del Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Hacienda pública de Andalucía, y los artículos 217 y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil al sostener, a la vista de las circunstancias concurrentes, que ha prescrito el derecho a exigir el pago de las cuantías reclamadas, en cuanto no se ha acreditado de manera indubitada que el Centro titular de la Escuela Infantil reclamante estuviera afiliado a la Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía, en el momento de la interposición del recurso contencioso-administrativo, circunstancia determinante para poder entender que se ha interrumpido el plazo de prescripción para dicha entidad educativa.

Delimitada en estos términos la controversia casacional, en relación con la determinación inicial del plazo prescriptivo relativo a la reclamación del abono por la Administración de las cantidades correspondientes a los servicios prestados por los Centros de Educación Infantil, esta Sala, al igual que hemos mantenido en la resolución de los recursos de casación registrados con los números 2395/2022, 964/2022, 2360/2022, 2357/2022, 2257/2022, 2409/2022, 2694/2022, considera que en la cláusula decimotercera del Convenio celebrado entre la Junta de Andalucía y el centro infantil, las liquidaciones habrían de efectuarse por la escuela infantil y remitirla dentro de los diez primeros días de cada mes al organismo de la junta de Andalucía encargado de la gestión de la liquidación correspondiente a la mensualidad anterior, debiéndose proceder al pago de las liquidaciones presentadas en el plazo de un mes de la conformidad a la misma, de modo que entendemos que existe, en consecuencia, una obligación vencida, líquida y exigible a partir del primer día de cada mes, momento en el que por los centros educativos podían proceder a la liquidación de las cantidades a abonar correspondientes al mes anterior.

Es por tanto el convenio en el que se establece la manera de liquidación , esto es, el modo de abono de la compensación, siendo en consecuencia, este momento el momento en el que se puede reclamar ante la administración el montante de la compensación a abonar.

Cabe señalar, en consecuencia, que, existiendo un acuerdo para la determinación del dies a quo, habrá de estarse a lo convenido por las partes.

En este sentido, cabe subrayar, que, en materia de prescripción, el artículo 30.1 apartados a) y b) del Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Hacienda pública de Andalucía, establece que:

"1 . Salvo lo establecido por las leyes especiales, prescribirán a los cuatro años:

a)El derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda de la Junta de Andalucía de toda obligación que no se hubiere solicitado con la presentación de los documentos justificativos. El plazo se contará desde la fecha en que se concluyó el servicio o la prestación determinante de la obligación.

b)El derecho a exigir el pago de las obligaciones ya reconocidas o liquidadas, si no fuese reclamado por los acreedores legítimos o sus derechohabientes. El plazo se contará desde la fecha de notificación del reconocimiento o liquidación de la respectiva obligación.

2. La prescripción se interrumpirá según lo dispuesto en el Código Civil, salvo lo establecido en leyes especiales."

Y debemos precisar que, en el caso que enjuiciamos, no sería de aplicación en puridad, ni el supuesto contemplado en la letra a) del citado precepto, puesto que la recurrente debía de presentar, dentro de los primeros 10 días de cada mes, los documentos justificativos y la correspondiente liquidación del mes anterior, para el reconocimiento de la obligación, ni el supuesto en el apartado b) de la norma, toda vez que no consta como reconocida o liquidada la obligación por la Administración, dado que nos encontramos ante un supuesto de inactividad por la Administración demandada a tal fin.

Ello nos obliga a hacer una interpretación conjunta, sistemática, coyuntural y global de la norma, en el sentido de que, el plazo de prescripción de cuatro años ha de computarse desde el momento en el que ha podido realizarse la liquidación por los centros educativos con arreglo a lo preceptuado en el convenio, esto es, desde el primer día de cada mes, con arreglo a lo estipulado. Y ello es porque, es en ese momento en el que todos los datos necesarios para efectuar la liquidación estaban determinados. Así, el derecho al reconocimiento o liquidación por la Hacienda de la Junta de Andalucía de toda obligación, ha de entenderse desde que la obligación era vencida, líquida y exigible, y ello se produce en el caso de los autos, desde la fecha en que se concluyó el servicio o la prestación determinante de la obligación y pudo efectuarse la liquidación por los centros educativos al constituir obligaciones vencidas, líquidas y exigibles.

La recurrente argumenta que el plazo de prescripción habría de contarse " desde la fecha de notificación del reconocimiento o liquidación de la respectiva obligación", según establece artículo 30.1.b) del Decreto legislativo 1/2010, fecha cuya prueba corresponde a la demandada, y en la medida en que dicha fecha no ha sido fijada por la administración, no puede apreciarse la prescripción.

Sin embargo, consideramos que no es adecuada la tesis sostenida por la recurrente, toda vez que el plazo de prescripción en estos supuestos no comenzaría hasta que se dictase una resolución expresa por la Administración, lo que conduciría a que tales créditos fueran imprescriptibles en los casos de inactividad administrativa, lo cual, tiene difícil encaje con el principio de seguridad jurídica que debe operar en el ejercicio de las acciones.

A mayor abundamiento, este argumento es incoherente con la pretensión deducida en el litigio, pues si el recurso se dirige contra la inactividad, necesariamente el recurrente parte de que existe la obligación de la Administración "a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas" ( artículo 29.1 Ley jurisdiccional Contencioso-Administrativo), lo que supone en este caso la existencia de una obligación vencida, líquida y exigible.

Confirma esta tesis, el hecho de que el 21 de marzo de 2013 se interpusiera la preceptiva reclamación previa a la vía judicial, evidencia con meridiana claridad que, en esa fecha las prestaciones eran ya exigibles.

Tampoco apreciamos que pueda aplicarse la imprescriptibilidad, porque supondría de facto la inaplicación del artículo 30 del TR de la Ley General de Hacienda Público, manteniendo indefinidamente abierto el plazo para reclamar.

Conviene recordar que la prescripción extintiva tiene su fundamento en la necesidad de poner término a las situaciones de incertidumbre en el ejercicio de los derechos, así como en la presunción de abandono por parte de su titular. La ley fija un límite de tiempo para el ejercicio de los derechos, transcurrido el cual se establece una presunción de renuncia o abandono de la acción para reclamarlos.

Al respecto, cabe poner de relieve en la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 19 de abril de 2022 (RC 6677/2018), fijamos como doctrina jurisprudencial que en los supuestos de resolución del contrato sin liquidación que el dies a quo sería el de la conclusión del contrato sin que se declara la imprescriptibilidad, siendo esta doctrina aplicable al supuesto de autos, por cuanto no se prevé como requisito previo la liquidación para la prescripción.

En concreto la citada sentencia señala, en su Fundamento de Derecho Tercero, que:

" Tal y como declaró acertadamente afirmó la sentencia de 31 de julio de 2017 del Jugado del Jugado del Contencioso-administrativo nº 3 de León, "El hecho de que no se liquidase en su día el contrato no permite mantener indefinidamente abierto el plazo para reclamar lo que se considera debido, porque no es requisito previo ni inexcusable para que la prescripción produzca efecto, según señala el Tribunal Supremo en la sentencia de 16 de febrero de 2004 (rec. 8797/1998 ). Y añade que la prescripción habría operado, sin que sea aplicable el plazo general supletorio del artículo 1964.2 del CC (quince años en esos momentos) sino el de 4 años propio de la legislación administrativa, recogido en el artículo 25 de la Ley General Presupuestaria, que afecta tanto al derecho al reconocimiento o liquidación "de toda obligación que no se hubiese solicitado con las presentación de los documentos justificativos", como al derecho "a exigir el pago de las obligaciones ya reconocidas o liquidadas, si no fuese reclamado por los acreedores legítimos o sus derechohabientes"".

Y sienta como doctrina jurisprudencial que:

" En los supuestos de resolución del contrato en los que no se haya practicado la liquidación el dies a quo para computo del plazo de prescripción de la acción que tiene el contratista para reclamar el importe de las obras realizadas con arreglo al proyecto empieza con la conclusión o extinción de la relación contractual".

En la misma línea, en la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, de 29 de noviembre de 2021 (RC 7680/2019), mantuvimos como doctrina jurisprudencial que la prescripción de la acción de reclamación de intereses de demora por transcurso del plazo de 4 años desde la liquidación definitiva del contrato hasta la interposición del recurso contencioso-administrativo, pese a desestimación por silencio de la reclamación formulada

En este sentido declaró, en su Fundamento de Derecho Tercero, que:

"En efecto, no compartimos la tesis argumentada que desarrolla la defensa letrada de la mercantil recurrente, relativa a que no cabe aplicar el instituto de la prescripción extintiva en aquellos supuestos en que la Administración obligada al pago de los intereses de demora incumple la obligación de resolver, que se sustenta en el argumento de que cabe entender que el contratista reclamante no debe arrostrar la carga de impugnar la inactividad de la Administración en abonar intereses de demora reclamados ante la jurisdicción contencioso-administrativa, porque esta tesis resulta incompatible con la naturaleza de la prescripción, cuya finalidad es la de proporcionar seguridad jurídica a las relaciones jurídicas interprivatos y a las que los particulares entablen con las Administraciones Públicas que determina la extinción de las obligaciones o responsabilidades contraídas por el transcurso del tiempo legalmente previsto sin exigir su cumplimiento ejercitando las oportunas acciones.

En este sentido, cabe significar que la interpretación unitaria del articulo 25 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria , con los artículos 42 y 44 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que propugna la parte recurrente, supondría de facto reconocer la imprescriptibilidad de la acción de reclamación de intereses de demora mientras la Administración no dictara una resolución expresa sobre la petición formulada, ignorando la institución del silencio administrativo, y vaciando de contenido la regulación sobre el computo del plazo de prescripción establecida en la citada Ley Presupuestaria.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo que menciona la parte recurrente, referida a que no corren los plazos para interponer el recurso contencioso-administrativo cuando la Administración incumple la obligación de resolver, conforme a lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del procedimiento Administrativo Común , no resulta aplicable en este supuesto, porque en las sentencias invocadas la ratio decidendi se sustenta en tratar de garantizar el derecho de acceso a un Tribunal, de modo que se satisfaga el derecho a la tutela judicial efectiva enunciado en el artículo 24 de la Constitución , mientras que el caso que enjuiciamos en este recurso de casación versa sobre el computo del plazo de prescripción de la acción de reclamación de intereses de demora, en materia de contratación administrativa, dirigida contra la Administración pública, cuya regulación está expresamente establecida en el articulo 25 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria ."

Y fija como doctrina jurisprudencial que:

"El artículo 25 de la ley 47/2003, de 26 de noviembre, General presupuestaria , en relación con lo dispuesto en los artículos 42 y 44 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , debe interpretarse en el sentido de que procede declarar extinguida por prescripción la acción de reclamación de intereses de demora, derivada del retraso en el cumplimiento del pago por parte de la Administración publica contratante, por el transcurso del plazo de 4 años, computados desde la fecha de la liquidación definitiva del contrato de obras hasta el momento en que se interponga el correspondiente recurso contencioso- administrativo (teniendo en cuenta, en su caso, las interrupciones que se hubieren producido en vía administrativa), sin que a ello sea óbice el hecho de que la Administración haya desestimado por silencio la reclamación formulada."

En la medida en que, en el presente caso, las cantidades reclamadas se concretan a las ayudas correspondientes al mes de agosto del curso escolar 2011/2012 y las diferencias por gastos de comedor de los meses de septiembre a enero del curso 2012/2013, hemos de considerar que, el inicio del cómputo del plazo prescriptivo ha de situarse el primer día del mes de septiembre de 2011, para las ayudas correspondientes al mes de agosto del curso escolar 2011/2012, y en el primer día del mes de febrero de 2013, respecto a las diferencias por gastos de comedor de los meses de septiembre a enero del curso 2012/2013, fechas en las que las obligaciones eran líquidas, vencidas y exigibles.

Es por ello que, habiéndose presentado la reclamación por la entidad recurrente en el año 2020, el plazo de prescripción de cuatro años, previsto al amparo de lo preceptuado en el artículo 30.1.a) del Decreto legislativo 1/2010, ha sido largamente superado.

Por esta razón, estimamos que no es precisa mayor identificación en la Sentencia del dies a quo, porque resulta del convenio que se aporta en el expediente administrativo, y por tal razón, es irrelevante que la fecha de inicio se establezca en el año 2013 o en el año 2015 puesto en ambos casos, la reclamación de la recurrente efectuada en el años 2020 estaría prescrita.

En conclusión, no existe indeterminación del dies ad quo, como pretende hacer valer la recurrente, de forma que, habiendo transcurrido el plazo de cuatro años previsto en el artículo 30 del TR de la Ley General de Hacienda Pública, entendiendo éste desde el primer día del mes de septiembre de 2011, para las ayudas correspondientes al mes de agosto del curso escolar 2011/2012, y en el primer día del mes de febrero de 2013, respecto a las diferencias por gastos de comedor de los meses de septiembre a enero del curso 2012/2013 desde el mes de febrero de 2013, y en último término, desde el 21 de marzo de 2013, fecha de la reclamación previa a la vía judicial, ha transcurrido el plazo de cuatro años para reclamar.

En conclusión, habiendo presentado su reclamación el centro infantil el día 26 de agosto de 2020, habría prescrito su derecho, pues las cantidades reclamadas corresponden al mes de agosto en el curso 2011/2012, así como a diferencias de comedor de septiembre a enero del curso 2012/2013.

En lo que concierne, concretamente, a la interrupción del plazo de prescripción de la acción de una Federación, respecto de las entidades no asociadas, esta Sala no comparte el criterio que expone la parte recurrente que sostiene que la actuación de la Federación paralizó la prescripción de la acción para reclamar el reconocimiento del derecho objeto de Autos que ostenta el centro de educación infantil recurrente desde el momento en que la Asociación interpone la reclamación previa en fecha 21 de marzo de 2013, en el sentido establecido en el 1973 de Código Civil, , según el cual:

"La prescripción de las acciones se interrumpe por su ejercicio ante los Tribunales, por reclamación extrajudicial del acreedor y por cualquier acto de reconocimiento de la deuda por el deudor."

El examen de la cuestión exige, con carácter previo dar respuesta a la afirmación efectuada por la recurrente de que en el procedimiento 384/2015 la recurrente no reclamaba las prestaciones económicas derivadas del Convenio de 20 de junio de 2011 sino una resolución declarativa que alcanzaba a todos los beneficiarios. Pues bien, tal afirmación no puede aceptarse, toda vez que, la pretensión deducida por la Federación en ese procedimiento es justamente lo contrario a una acción declarativa, pues el recurso contra la inactividad de la Administración persigue precisamente lograr una concreta prestación mediante el auxilio de los Tribunales. A mayor abundamiento, cabe afirmar que no existe una acción pública en la jurisdicción que ampare un pronunciamiento judicial de ese carácter.

Efectuadas estas precisiones, a los efectos de determinar si ese plazo fue interrumpido por las acciones ejercitadas por la Federación, debemos de partir de la Sentencia dictada por Tribunal Constitucional, en sentencia 121/2019, de 28/10, que estimó el amparo por considerar vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24.1 Constitución Española, reconociendo que la Federación era titular de un interés legítimo por representar los intereses económicos de las escuelas a ella asociadas, en beneficio de las cuales ejercita la acción jurisdiccional. Concretamente, la mentada sentencia señala que " la recurrente es una federación de asociaciones de escuelas infantiles que defiende y representa los intereses económicos y profesionales de los centros de educación infantil a ella asociados" (...) . En la vía judicial impugnó la inactividad de la Junta de Andalucía en el cumplimiento del acuerdo suscrito por la misma y dicha federación, entre otras entidades, puesto que tal inactividad tenía un efecto perjudicial sobre sus asociadas" (...) "Existen, por consiguiente, evidentes vínculos económicos y profesionales entre las escuelas asociadas y la federación, y la pretensión ejercitada en el contencioso- administrativo por esta última en beneficio de las primeras"(...). "tanto la demandante de amparo como las escuelas infantiles integradas en ellas se veían directamente afectadas por la inactividad impugnada"(...).

La citada sentencia limita claramente los beneficiarios de la acción de la Federación las escuelas infantiles asociadas, que son aquellas cuyos intereses económicos y profesionales defiende y representa. Es por ello que, el pronunciamiento del Tribunal Constitucional que reconoce la legitimación de la Federación para impugnar la inactividad no puede suponer la extensión del efecto de un pronunciamiento judicial a personas o entidades distintas de las que han sido partes en el proceso, lo que sería contrario al efecto de la Sentencia entre las partes del procedimiento.

Recordemos que nos encontramos ante el planteamiento de un recurso de amparo cuyos efectos se limitan a quienes han sido partes en el proceso, a diferencia de la trascendencia de las sentencias que se hubieran dictado en una cuestión de inconstitucionalidad, con efectos erga omnes.

A mayor abundamiento, como pone de relieve el Letrado de la Junta de Andalucía, el convenio suscrito que da lugar a la compensación, no se firma con todos los centros educativos de infantil con carácter general, sino que los convenios fueron suscritos individualmente y únicamente con aquellos centros que lo solicitaban, lo que evidencia, la necesaria reclamación por cada uno de ellos, sin perjuicio que la efectuada por la Federación beneficiase a sus asociados, por las razones expuestas.

Así las cosas, dado que no ha quedado acreditado que cuando se interpuso aquel recurso, la ahora recurrente estuviese asociada a la Federación recurrente, no procede el reconocimiento de la compensación, por cuanto la Escuela Infantil no ha acreditado los presupuestos exigidos para que le sea de aplicación lo establecido en el fallo de la sentencia núm. 596/2020, de 12 de marzo de 2020.

Y esta afirmación, en nada vulnera como invoca la recurrente, a un derecho fundamental en su vertiente negativa, que protege al sujeto contra la asociación obligatoria", por cuanto no se impone, en modo alguno, la obligación de asociación en ningún momento, sino, que se limitan los efectos positivos o negativos de las acciones emprendidas por una asociación a sus asociados en atención a los vínculos económicos y profesionales que les unen, sin más.

Es por ello que, la acción emprendida por la Federación no interrumpe el plazo prescriptivo del centro recurrente no asociado a la Federación en el momento de la interposición de las acciones administrativas y judiciales porque ostenta la representación tan sólo de quienes forman parte de la citada entidad.

Hemos de decir que, en virtud del citado convenio, pudo la entidad recurrente formular recurso para instar el cumplimiento del citado convenio, y sin embargo no lo hizo, pretendiendo ahora, sin haber acreditado su integración en la Federación, beneficiarse de la reclamación que Federación formuló, en un proceso en el que no fue parte, para eludir la prescripción de su reclamación.

No puede la recurrente invocar desconocimiento en relación al motivo por el que se le denegó la reclamación administrativa pues es la falta de acreditación de integración en la Federación, el fundamento de la desestimación de la reclamación es por ello que, a fecha de formulación de la demanda en el proceso ante el Tribunal Superior de Justicia, conocía esta causa de oposición, momento en el que pudo aportar la documentación que, a tales efectos, estimara pertinente.

De ahí que, los documentos aportados con el escrito de interposición del recurso de casación, no pueden ser tenidos en cuenta, y que, en cualquier caso, tampoco acreditan la integración en la Federación por cuanto en el listado aportado en fase de casación, tampoco aparece el nombre de la entidad recurrente ni de su titular.

El listado de centros asociados a la Coordinadora consiste en un simple listado con el nombre del centro, su situación, una cuenta bancaria y el importe de la cuota, que carece de fecha y de autenticidad. Los datos oficiales es una simple consignación del número de centros y plazas ofertadas con la finalidad de comparar la evolución de la admisión de alumnos entre los cursos 2012/13 y 2013/14, en la que los centros no están identificados. Y el acta de la reunión de 19 de julio de 2012, no consta la recurrente.

Por tanto, la insuficiencia de prueba debe perjudicar la pretensión de la recurrente, quien tenía a su disposición los medios de acreditar el hecho controvertido, como la propia manifestación de la Federación, el libro de entidades asociadas o el pago efectivo de las cuotas.

Teniendo en cuenta el plazo de 4 años establecido en el artículo 30 del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, es evidente la prescripción no se ha visto interrumpida por los distintos recursos y pleitos seguidos a instancias de la Coordinadora de Federación de Asociaciones de Educación Infantil Coordinadora de Escuelas Infantiles de Andalucía, pues no se acredita la vinculación entre ambas.

En relación con los concretos motivos de casación en los que se articula el presente recurso de casación, sobre los que, por su conexión con las cuestiones que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, debemos pronunciarnos, cabe señalar, respecto de la infracción del artículo 218.1 Ley de Enjuiciamiento Civil, en relación con el artículo 120.3 Constitución, que la recurrente denuncia la incongruencia interna de la sentencia de instancia porque se contradice sobre la fecha de los actos susceptibles de interrumpir la prescripción. En un primer momento reconoce como tal la reclamación extrajudicial de 21 de marzo de 2013 realizada por la Federación, pero después limita el efecto interruptivo al comienzo de la tramitación ante la Sala del proceso 384/2015.

Ahora bien, esta aparente incoherencia es totalmente irrelevante. La Sala de instancia no reconoce el efecto interruptivo a ninguno de tales actos porque la Federación no obraba en nombre de la recurrente, pues no estaba asociada. Por tanto, la eventual incongruencia en que podría haber incurrido el Tribunal no tiene ninguna consecuencia en el caso concreto.

Respecto de la infracción del artículo 218.2 de la Ley Enjuiciamiento Civil, en relación con el artículo 120.3 de la Constitución, y la falta de aplicación de la jurisprudencia sobre el carácter restrictivo de la prescripción, cabe señalar que, al amparo de este enunciado, la recurrente imputa a la sentencia impugnada haberse limitado a transcribir otra sentencia de la misma Sala sin examinar con exhaustividad un hecho decisivo como es el día en que se inicia la prescripción, examen que viene impuesto por la naturaleza restrictiva con que debe aplicarse la prescripción de los derechos y acciones.

Sin embargo, esta crítica de la sentencia no es asumible. La reproducción de la fundamentación de otra resolución judicial es un recurso totalmente admisible cuando resuelve cuestiones idénticas, como aquí ocurre, y así lo ha declarado esta Sala en multitud de ocasiones (por ejemplo, en sentencias 996/2017, de 5 de junio, RC 2271/2016, y 416/2018, de 15 de marzo, RC 3683/2015).

Concretar la fecha de inicio del cómputo de la prescripción no es totalmente necesario cuando para la Sala el plazo había sido superado, dado el origen de la deuda y la fecha de la reclamación formulada ante la Administración por la propia interesada. La deuda consiste en las cantidades que la Junta habría de abonar al centro educativo como compensación del cierre durante el mes de agosto de 2012 y las diferencias por bonificaciones de comedor escolar entre septiembre de ese año y enero de 2013. Así pues, la deuda más reciente data del mes de enero de 2013 y, sin nos atenemos al primer fundamento de Derecho de la sentencia, no fue reclamada por la recurrente sino en el año 2018. Y puesto que el Tribunal de instancia rechazó que entre tales fechas concurriera cualquier acto interruptivo de la prescripción, en realidad no era indispensable para apreciar el transcurso del plazo de los cuatro años acudir al estudio exhaustivo que aquí se propugna.

El tratamiento restrictivo de la prescripción es un principio general que, como tal, afecta a la interpretación y aplicación de las normas, pero no puede conducir a eludir el más básico efecto de una institución fundada en el valor constitucional de la seguridad jurídica y que configura un elemento esencial de nuestro ordenamiento en materia de obligaciones.

En lo que concierne a la infracción del artículo 217.1 y 3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , basado en la carga de la prueba, cabe subrayar que sostiene la recurrente que el Decreto legislativo 1/2010, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, establece en el artículo 30.1.b) que el plazo de prescripción de las obligaciones de la Administración "se contará desde la fecha de notificación del reconocimiento o liquidación de la respectiva obligación". La prueba de este hecho recaía sobre la Administración demandada conforme al artículo 217.1 y 3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, a quien debe perjudicar su falta. A causa de la ausencia de prueba de la notificación de la liquidación y del comienzo del plazo, la prescripción no puede ser apreciada.

Este argumento elude que, con independencia de lo dispuesto en la mencionada ley, los convenios originalmente aprobados entre los centros educativos y la Junta se hallaban sujetos a las condiciones del modelo aprobado por la Orden de 25 de junio de 2009, el cual obligaba a los centros escolares a tomar la iniciativa en la liquidación de las compensaciones de las que eran beneficiarios, lo que es totalmente razonable si tenemos en cuenta que es cada centro quien disponía de los elementos indispensables para practicarla.

Además, el planteamiento de la recurrente no es consecuente con la pretensión deducida en el litigio. Puesto que el recurso contencioso se ha dirigido contra la inactividad, necesariamente la recurrente parte de la idea de que existe la obligación de la Administración "a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas" ( art. 29.1 LJCA), lo que supone en este caso la existencia de una obligación vencida, líquida y exigible. Esta circunstancia es suficiente en principio para que comience a correr el plazo de prescripción de la acción ( art. 1969 CC).

Tampoco debemos omitir que la recurrente invoca a su favor como acto interruptivo de la prescripción la reclamación extrajudicial que la Federación formuló conforme al artículo 29.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa- Administrativa el 21 de marzo de 2013. Por tanto, tácitamente admite que en esta fecha la obligación era exigible.

De todos modos, las reglas sobre la carga de la prueba poseen carácter subsidiario y adquieren vigor ante la falta de la prueba de los hechos sustanciadores de las pretensiones de las partes, y esta situación, por lo que hemos dicho, no se produce en este caso. La Sala de instancia contó con elementos suficientes para valorar el transcurso del plazo de prescripción en razón a la identidad del supuesto de hecho con otros que resolvió con anterioridad.

En lo que respecta a infracción del artículo 1973 del Código Civil, el artículo 7.3 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción-Contencioso Administrativa y la jurisprudencia relacionada, cabe señalar que manifiesta la recurrente que la Sala de instancia fijó el año 2015 en que se interpuso el recurso contencioso como fecha de la interrupción de la prescripción. No obstante, según lo dispuesto en el artículo 1973 del Código Civil la interrupción se produjo con la primera reclamación de la patronal, es decir, la previa a la vía judicial que data de 21 de marzo de 2013. Además, conforme al artículo 7.3 LJCA el proceso judicial se había iniciado en el año 2013 ante el Juzgado de lo Contencioso número 3 de Sevilla (procedimiento abreviado 346/2013), que se declaró incompetente y remitió las actuaciones a la Sala del Tribunal Superior.

Es cierto que la Sala de instancia se refiere a la falta de afiliación de la recurrente a la Federación "en el momento de realizarse la interposición del recurso contencioso-administrativo P.O. 384/2015", aunque el recurso contencioso se interpuso ante el Juzgado el 20 de septiembre de 2013, y el anterior 21 de marzo de 2013 se había formulado la previa reclamación de ejecución que exige el art. 29 LJCA, actos ambos que, en abstracto, son aptos para interrumpir la prescripción. Ahora bien, ya hemos visto que la Sala de Andalucía no reconoce efecto interruptivo ni a los actos del año 2013 ni del año 2015, toda vez que no considera acreditada la pertenencia de la recurrente en dichos periodos a la Federación, por lo que el error en la fecha de interposición del recurso carece asimismo de todo efecto.

Sobre la infracción del principio de buena administración, señalamos que, bajo este título, la recurrente combate la postura de la Administración, acogida después en la sentencia recurrida, acerca de la falta de eficacia interruptiva de la prescripción del acto de reclamación extrajudicial de la Federación y la sustanciación del proceso ordinario ante el Tribunal Superior de Andalucía y el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.

Hemos anticipado que ésta es la cuestión nuclear del litigio, que se articula no solo al amparo de un principio general del Derecho de amplitud tal como el de buena administración, sino en otros fragmentos o apartados del escrito de interposición de la casación. En este sentido, la recurrente alega, en lo que denomina antecedentes, que la fecha de partida del plazo de prescripción debe coincidir con el ejercicio de la acción judicial por la Federación -proceso ordinario 384/2015 de la Sección 3ª de la Sala de Andalucía y se resolvió en sentencia 596/2020, de 12 de marzo-, acción que reputa de declarativa, y la vulneración del derecho constitucional a la libertad de asociación en caso de que le sea exigida para reconocer su derecho el estar integrada en una determinada organización empresarial.

No podemos aceptar que en dicho proceso 384/2015 la Federación dedujera una acción declarativa que alcanzara a todas las entidades beneficiadas con el Convenio de 20 de junio de 2011. La Federación calificó desde el primer momento la acción ejercitada de recurso contra la inactividad de la Administración, acción antagónica a una acción mero declarativa por cuanto persigue la ejecución de una concreta obligación de la Administración mediante el auxilio de los órganos jurisdiccionales, según se deduce claramente del art. 29 LJCA. Es más, por este motivo efectuó la reclamación previa que exige el núm. 2 de este artículo. Asimismo, el hecho de que el objeto del litigio estuviera constituido por dicha inactividad fue reconocido claramente por la Sala de Andalucía en un pronunciamiento que ha adquirido firmeza. De todos modos, no existe una acción pública que faculte a la Federación para actuar en interés de todas las personas y entidades beneficiarias de las prestaciones, por lo que la hipotética acción declarativa solo podría afectar a las partes del litigio.

La vulneración del derecho constitucional a la libertad de asociación se produce, a juicio de la recurrente, porque no es lícito vincular el cobro de la deuda a la pertenencia a una determinada asociación. Con arreglo a la sentencia definitiva del proceso 384/2015, basta estar conveniado y adherido al plan de ayudas a la escolarización para ser acreedor de las bonificaciones.

Pero el derecho de la recurrente a percibir las cantidades previstas en el convenio no se discute. E incluso es reconocido en la sentencia de instancia, pues en otro caso no tendría sentido apreciar la prescripción. Lo que es objeto de controversia consiste en la extinción de ese derecho por causa precisamente de la prescripción de la acción para reclamarlo. La pertenencia a la Federación tiene sentido en cuanto es determinante de la interrupción de la prescripción, pues dicha pertenencia es un elemento decisivo para que los actos de la Federación sean atribuidos o imputados a la recurrente en virtud de los efectos que conlleva el hecho de la representación.

La sentencia de instancia no ha supeditado el derecho al cobro a la integración en una organización empresarial, ni este requisito es de ningún modo necesario. La recurrente podría haber ejercitado perfectamente la acción de cobro de forma individual, igual que ha hecho en el presente litigio.

En lo que respecta a la infracción de la jurisprudencia sobre la representación institucional de los sujetos colectivos, consideramos que interesa la recurrente que se reconozca la representación institucional por la Federación de todas las empresas del sector, a causa de su condición de organización empresarial. Con este objeto invoca la doctrina de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, en particular su sentencia de 22 de octubre de 2013, que reconoció a un acto de un sindicato de trabajadores efectos interruptivos de la prescripción de la acción de un trabajador a él ajeno.

Sin embargo, la representación institucional de las organizaciones empresariales está reconocida en unos concretos ámbitos, como el de la negociación colectiva, pero, a falta de una disposición legal que les confiera dicha potestad, no disfrutan de esa prerrogativa en sus otras relaciones con las Administraciones públicas ni ante los Tribunales de Justicia. La función que el artículo 7 de la Constitución Española asigna a las organizaciones empresariales de defender y promover los intereses económicos que les son propios, no comprende un poder de representación ilimitado. Con arreglo a las normas generales que regulan las asociaciones y según recalca la STC 121/2019, su representación y defensa se limita a las asociaciones y organizaciones integradas en la Federación.

Por otra parte, la sentencia de la Sala de lo Social no otorga capacidad interruptiva de la prescripción a todos los actos de los sindicatos, sino a los que se producen en el seno de los conflictos colectivos, pues la tramitación de un conflicto colectivo "no solo paraliza el trámite de los individuales ya iniciados sobre el mismo objeto sino que sirve para interrumpir la prescripción de las acciones pendientes de ejecutar". Esta declaración, que forma parte de la jurisprudencia de dicha Sala, tiene reflejo en la vigente Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social, cuyo artículo 160.6 dispone: "La iniciación del proceso de conflicto colectivo interrumpirá la prescripción de las acciones individuales en igual relación con el objeto del referido conflicto". Tal norma es consecuencia de la suspensión del ejercicio de las acciones individuales que origina la iniciación del específico proceso de conflictos colectivos, como establece el mismo artículo en su núm. 5.

En nuestro caso, no hay duda de que durante la tramitación de los procesos ante el Tribunal Superior de Andalucía y ante el Tribunal Constitucional no hubo suspensión alguna de las acciones individuales que para reclamar el pago pudieran ejercer las entidades no integradas en la Federación.

En definitiva, y como observó la Sala de instancia, no es posible apreciar que transcendieron en favor de la recurrente las actuaciones realizadas por dicha entidad asociativa, quien actuó en nombre y por cuenta de sus miembros, únicos a los que alcanzaba su poder de representación, y no a todas las escuelas infantiles de Andalucía. La sentencia 121/2019 del Tribunal Constitucional reconoció a la Federación la condición de representante de los intereses económicos de las escuelas a ella asociadas, únicamente en beneficio de las cuales debe entenderse ejercitada la acción jurisdiccional, así como la reclamación previa. De este modo, quedó claramente delimitada la eficacia subjetiva de los actos desarrollados por la Federación en relación con estas ayudas económicas, y no puede válidamente extenderse a personas o entidades distintas de las que participaron en el proceso en calidad de representadas.

Cabe añadir, como destaca el Letrado de la Junta de Andalucía, que el convenio del que nace el derecho de la recurrente no se firmó con todos los centros educativos de infantil con carácter general. Los convenios fueron suscritos de forma individual y únicamente con aquellos centros que lo solicitaban, lo que evidencia la necesidad de que cada uno de ellos articulara la reclamación también de forma individual, sin perjuicio, lógicamente, de que la efectuada por la Federación, o por otras organizaciones semejantes, beneficiara a las entidades vinculadas a ellas en calidad de asociadas.

Sobre la formación de doctrina jurisprudencial referida a las cuestiones que presentan interés casacional objetivo en el presente recurso de casación.

Como hemos referido, las circunstancias que concurren en el presente recurso no requieren un pronunciamiento de la Sala que concrete el comienzo del plazo de prescripción en los términos que plantea el auto de admisión, pues no alteraría el contenido de esta sentencia al ser notorio el transcurso del plazo. Sobre la segunda cuestión interpretativa debemos declarar que, por regla general, la acción emprendida por una entidad asociativa únicamente interrumpe el plazo prescriptivo respecto de sus asociados, cuyos exclusivos intereses profesionales y económicos representa.

En consecuencia con lo razonado, procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad Centro de Servicios a la Comunidad Verenia S.L. contra la sentencia de la Sección Tercera de la Sala lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 23 de diciembre de 2021

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la Sala acuerda que no procede hacer imposición expresa de las costas procesales causadas en el recurso de casación ni de las originadas en el procedimiento de instancia.

Declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad Centro de Servicios a la Comunidad Verenia S.L. contra la sentencia de la Sección Tercera de la Sala lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, de 23 de diciembre de 2021.

Segundo.- No efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación, ni de las originadas en el proceso de instancia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.