STS 1117/2023, 13 de Septiembre de 2023
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Número de resolución | 1117/2023 |
| Fecha | 13 Septiembre 2023 |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 1.117/2023
Fecha de sentencia: 13/09/2023
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 6734/2021
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 12/09/2023
Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
Procedencia: T.S.J.PAIS VASCO CON/AD SEC.3
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López
Transcrito por: MMC
Nota:
R. CASACION núm.: 6734/2021
Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 1117/2023
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, presidente
D.ª Celsa Pico Lorenzo
D. Luis María Díez-Picazo Giménez
D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
D. José Luis Requero Ibáñez
En Madrid, a 13 de septiembre de 2023.
Esta Sala ha visto el recurso de casación núm. 6734/2021, interpuesto por el procurador de los Tribunales don Mariano de la Cuesta Hernández en nombre y representación del Ayuntamiento de Durango, asistido de la letrada doña María Pilar Ochoa Gómez, contra la sentencia de 23 de junio de 2021, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso de apelación núm. 1044/2020, interpuesto, a su vez, contra la sentencia de 23 de octubre de 2020, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 4 de Bilbao, en el recurso contencioso-administrativo n.º 87/2020, frente la resolución 2020/0250 del Teniente de Alcalde delegado, de 23 de enero de 2020, por la que se desestima recurso de reposición interpuesto frente al Decreto de Alcaldía 2019/1573 de 30 de julio, por el que se confirma el citado Decreto de Alcaldía, procediendo a denegar la prima de jubilación anticipada solicitada y regulada en los artículos 95 y 96 del Acuerdo Regulador de las condiciones de trabajo del Ayuntamiento de Durango
Se ha personado, como parte recurrida, la procuradora de los Tribunales doña María Esperanza Azpeitia Calvín, en nombre y representación de don Casiano, asistido de la letrada doña Nere Urrestarazu Zameza.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo.
El Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 4 de Bilbao dictó sentencia el 23 de octubre de 2020 en el recurso contencioso-administrativo núm. 87/2020, interpuesto por don Casiano contra el Ayuntamiento de Durango.
En concreto, el Juzgado citado dispuso:
"1. Desestimo el Recurso Contencioso Administrativo formulado por D. Casiano, representado por la Letrada Dª Nerea Urrestarazu Zameza, frente a la AYUNTAMIENTO DE DURANGO, representado por el Letrada Dª Pilar Ochoa Gómez, en relación con la impugnación del Resolución 2020/0250 del Teniente de Alcalde delegado, de 23 de enero de 2020, desestimatoria del recurso de reposición frente al Decreto de Alcaldía 2019/1573, de 30 de julio, por el que se desestima la solicitud de abono de cuantías correspondientes por jubilación voluntaria anticipada.
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Declaro conforme a derecho la resolución impugnada
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Sin expreso pronunciamiento sobre las costas."
Ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco se ha seguido el recurso de apelación núm. 1044/2020, interpuesto por don Casiano, contra la citada sentencia de fecha 23 de octubre de 2020.
En el citado recurso de apelación, se dictó sentencia el día 23 de junio de 2021, cuyo fallo es el siguiente:
"Que debemos estimar y estimamos el recurso de Apelación formulado por D. Casiano contra la Sentencia nº 186-2020 dictada el 23 de octubre por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 4 de los de Bilbao en el Procedimiento Abreviado nº 87-2020 y, en consecuencia, revocándola, condenamos a la demandada a satisfacer a los actores las primas pretendidas y al abono de las costas procesales devengadas en la instancia.
No se efectúa condena en las generadas en la Apelación.
Devuélvase al apelante el depósito constituido, extendiéndose por el Juzgado origen el correspondiente mandamiento de devolución."
Contra esta sentencia fue preparado recurso de casación por el Ayuntamiento de Durango y la Sala territorial lo tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos y el expediente administrativo a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.
Mediante auto dictado por la Sección Primera de esta Sala de 18 de mayo de 2022, se acordó admitir a trámite el recurso de casación preparado por el Ayuntamiento de Durango acordando:
" Primero.- Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal del Ayuntamiento de Durango contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (recurso de apelación núm. 1044/2020), de fecha 23 de junio de 2021.
Segundo.- Precisamos que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es:
Determinar la naturaleza de los incentivos a la jubilación anticipada de los empleados públicos municipales acordados por las Corporaciones Locales, que tienen reconocidos un coeficiente reductor de la edad de jubilación por razón de su actividad y si, en el caso concreto, ha lugar a su percepción.
Tercero.- Identificamos como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las contenidas en la Disposición adicional 21ª y el artículo 18, apartados 2º y 3º, de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública; el artículo 69 de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre), y el artículo 206.1 y 208 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre).
Todo ello, sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA."
En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 11 de julio de 2022, la parte recurrente solicita que se dicte sentencia: "Anulando la sentencia recurrida, desestimando el recurso de apelación interpuesto contra la Sentencia dictada en su día por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Bilbao, y, en definitiva, confirmando la ya citada Sentencia de instancia"
Conferido trámite de oposición mediante providencia de 5 de septiembre de 2022, la parte recurrida presentó escrito el día 10 de octubre de 2022 solicitando que se dicte sentencia por la que "acuerde de acuerdo con lo expuesto en el cuerpo del presente escrito lo que proceda en derecho."
Mediante providencia de 24 de julio, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 12 de septiembre de 2023, fecha en la que tuvieron lugar. Entregada la sentencia por el magistrado ponente el día 13 de septiembre de 2023.
La representación procesal del Ayuntamiento de Durango impugna la sentencia dictada el 23 de junio de 2021 por la Sala de nuestro orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco.
Esta sentencia acordó la estimación del recurso de apelación 1044/2020 interpuesto por la representación procesal de don Casiano contra la sentencia que el 23 de octubre de 2020 había sido dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 4 de Bilbao (procedimiento abreviado 87/2020), y por la que fue desestimado el recurso que dicha parte había interpuesto contra el Decreto número 2019/1573, de 30 de julio, de la Alcaldía del Ayuntamiento de Durango, que rechazó su solicitud de abono de prima por la jubilación anticipada voluntaria. Por tanto, la sentencia de apelación declaró el derecho del funcionario a la percepción de la prima de jubilación anticipada.
En la admisión del presente recurso de casación, mediante auto de 18 de mayo de 2022, se identificó la siguiente cuestión de interés casacional:
"determinar la naturaleza de los incentivos a la jubilación anticipada de los empleados públicos municipales acordados por las Corporaciones Locales, que tienen reconocidos un coeficiente reductor de la edad de jubilación por razón de su actividad y si, en el caso concreto, ha lugar a su percepción".
Identificando las normas que en principio han de ser objeto de interpretación, como las contenidas en la disposición adicional 21ª y el artículo 18, apartados 2º y 3º, de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la Reforma de la Función Pública; el artículo 69 del texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público (Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre), y el artículo 206.1 y 208 del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social. Todo ello, sin perjuicio de que la sentencia pueda extenderse a otras cuestiones y normas jurídicas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.
Sobre la misma cuestión de interés casacional que acabamos de transcribir nos hemos pronunciado en las sentencias de 16 de marzo de 2022 (recurso de casación n.º 4444/2020), 5 de abril de 2022 (recurso de casación n.º 850/2021), 7 de junio de 2022 (recurso de casación n.º 2258/2021), 20 de julio de 2022 (recurso de casación n.º 7446/2020), 15 de noviembre de 2022 (recurso de casación nº 2954/2021), y de 17 de julio de 2023 (recurso de casación 5476/2021), entre otras. De modo que, por razones de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la CE) y de igualdad en la aplicación de la Ley ( artículo 14 de la CE), además de la coherencia de nuestra doctrina jurisprudencial, debemos ahora reiterar lo que entonces declaramos.
En la primera sentencia citada señalamos que: "la respuesta a la cuestión de interés casacional pasa por determinar, antes de cualquier otra consideración, la naturaleza de la jubilación que ha servido de presupuesto para la solicitud del cobro de incentivos cuya denegación se impugnó en el recurso contencioso-administrativo.
El artículo 19 del Plan Estratégico de Generación de Empleo del Ayuntamiento de Bilbao prevé, bajo el rótulo de "jubilaciones voluntarias anticipadas", que "el Ayuntamiento indemnizará con cinco mensualidades brutas por cada año que el funcionario/a anticipe la edad de jubilación".
Para el acceso a la indemnización que establece dicho artículo 19, resulta capital determinar, por tanto, si concurre o no el supuesto de hecho al que se anuda la indemnización allí prevista, esto es, si la jubilación ha sido o no anticipada por voluntad del afectado. Procede determinar, en definitiva, si estamos ante una jubilación ordinaria de este concreto colectivo, el de los bomberos, que tiene adelantada su edad de jubilación ordinaria por una norma específica, o si, por el contrario, se trata simplemente de una anticipación voluntaria de la jubilación general prevista legalmente. Repárese en que el citado artículo 19 se refiere al funcionario que "anticipe la edad de jubilación", de ahí la relevancia por determinar si ha tenido lugar uno u otro tipo de jubilación.
Adelantando la conclusión, consideramos que en el caso examinado no ha tenido lugar una jubilación anticipada por voluntad de interesado, en los términos que se regula en el artículo 67 del Estatuto Básico del Empleado Público y en el artículo 208 del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, atendidas las razones que seguidamente expresamos.
La singularidad del caso radica en que los miembros de este colectivo se jubilan a los 59-60 años, según el tiempo de cotización, y pasan a percibir íntegramente la pensión de jubilación, sin la tradicional merma que tienen, con carácter general, el resto de los funcionarios públicos. Así se regula en el Real Decreto 383/2008, de 14 de marzo, por el que se establece el coeficiente reductor de la edad de jubilación en favor de los bomberos al servicio de las administraciones y organismos públicos.
En el preámbulo del citado Real Decreto se indica la concreta habilitación legal ofrecida por el entonces artículo 161 bis.1 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, incorporado por la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social, que preveía que la edad mínima de 65 años exigida para tener derecho a pensión de jubilación en el Régimen General de la Seguridad Social podría ser rebajada por real decreto, a propuesta del Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, en aquellos grupos o actividades profesionales cuyos trabajos sean de naturaleza excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre y acusen elevados índices de morbilidad o mortalidad, siempre que los trabajadores afectados acrediten en la respectiva profesión o trabajo el mínimo de actividad que se establezca. Añadiendo que en relación con el colectivo de bomberos, de los estudios llevados a cabo se desprende que existen índices de peligrosidad y penosidad en el desarrollo de su actividad, y que los requerimientos psicofísicos que se exigen para su ingreso en el colectivo y el desarrollo de la actividad no pueden cumplirse a partir de unas determinadas edades, dándose de esta forma los requisitos exigidos en la legislación para la reducción de la edad de acceso a la jubilación, como consecuencia de la realización de trabajos de naturaleza excepcionalmente penosa, tóxica, peligrosa o insalubre. Téngase en cuenta, además, la vigente habilitación en el artículo 206, que regula la jubilación por razón de la actividad, del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre ( TRLGSS).
Pues bien, el citado Real Decreto 383/2008, de 14 de marzo, establece en el artículo 2 la reducción de la edad de jubilación por aplicación del coeficiente reductor, fijando que, en virtud de dicha reducción, la edad de jubilación pasa a ser a los 60 o 59 años, según se acrediten 35 años o más de cotización efectiva, sin que pueda accederse, se añade, a la pensión de jubilación con una edad inferior a la señalada. La jubilación a dicha edad de 59 o 60 años comporta, como antes adelantamos, el cobro integro de pensión de jubilación.
Se establece, en consecuencia, un régimen específico para este colectivo, atendida la naturaleza de la actividad que desempeñan, que impide, entre otras cosas, acceder al régimen general para alcanzar la jubilación anticipada que establecen los artículos 67.2 del Estatuto Básico del Empleado Público y 208 del texto refundido de la Ley General de Seguridad Social, pues debe haberse cumplido una edad que sea inferior en dos años a la edad que resulte de aplicación en cada caso.
Conviene recordar al respecto que entre los tipos de jubilación que prevé el citado artículo 67 del Estatuto Básico junto a la voluntaria, la forzosa y la que tiene lugar por incapacidad, se hace mención también a la que tiene lugar por razón de la actividad, toda vez que el apartado 3 "in fine", del indicado artículo 67, señala que de lo dispuesto en los dos párrafos anteriores, que regulan la edad de jubilación forzosa, quedarán excluidos los funcionarios que tengan normas estatales específicas de jubilación, como acontece en este caso mediante el Real Decreto 383/2008.
La jubilación de este colectivo a los 59 o 60 años, según el tiempo de cotización, con la pensión de jubilación íntegra, es, por tanto, una excepción al régimen general, que, por lo que ahora interesa, no prevé una jubilación voluntaria por voluntad del interesado, sino un adelanto o reducción de la edad de jubilación. Este adelanto de la edad de jubilación tiene lugar por la aplicación del Real Decreto 383/2008, que, mediante la correspondiente habilitación legal, establece un régimen jurídico especifico al respecto.
Sin que, por lo demás, podamos establecer singulares composiciones, por referencia a la finalidad del plan estratégico, que puedan distorsionar el sistema, situando a dicho plan por encima del régimen jurídico de aplicación para determinar si el solicitante ha anticipado por su mera voluntad, en cumplimiento de las exigencias legales, la edad de jubilación, que no es el caso.
En definitiva, la jubilación no ha sido anticipada por la voluntad del afectado, ha sido la fijación de la edad de jubilación lo que ha resultado anticipada por la norma reguladora de ese colectivo.
(...)
La conclusión que hemos expuesto es la que resulta compatible con los precedentes de esta Sala Tercera sobre asuntos similares al examinado, respecto de análoga cuestión de interés casacional. Nos referimos a la reciente sentencia de 16 de marzo de 2022 (recurso de casación n.º 4444/2020), relativo a las gratificaciones por jubilación anticipada de agentes de policía local, para el rejuvenecimiento de la plantilla. Pues bien, en dicha sentencia declaramos que: "El problema de fondo que late en este recurso de casación ha sido ya resuelto por esta Sala en una pluralidad de sentencias, incluida la citada en la sentencia de primera instancia. Es criterio jurisprudencial claramente establecido que las gratificaciones -cualquiera que sea su denominación en cada caso- por jubilación anticipada previstas en acuerdos de entidades locales tienen naturaleza de retribución y, por consiguiente, sólo pueden considerarse ajustadas a Derecho en la medida en que tengan fundamento en alguna norma legal de alcance general, relativa a la remuneración de los funcionarios de la Administración local. Dado que en los casos resueltos hasta la fecha no se había identificado ninguna norma de cobertura, la conclusión fue que dichos acuerdos de las entidades locales eran inválidos. Véanse a este respecto, entre otras, nuestras sentencias n.º 2747/2015, n.º 2717/2016, n.º 459/2018 y n.º 1183/2021. (...) A este mismo criterio debe ahora estarse, pues en este caso no se aprecia ninguna diferencia relevante. En este orden de consideraciones, debe señalarse que la arriba mencionada disposición adicional 21ª de la Ley 30/1984, aun previendo medidas de incentivación de la jubilación anticipada, no hizo una regulación precisa para el supuesto de que dichas medidas tuvieran carácter retributivo y, por ello, no satisface la exigencia de que las gratificaciones por jubilación anticipada tengan cobertura en una norma legal de alcance general. (...) Por todo lo expuesto, en respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo, procede reiterar el criterio jurisprudencial establecido por esta Sala en los términos que se han descrito. Ello conduce a desestimar el recurso de casación, confirmando la sentencia impugnada"".
Procede, en consecuencia, estimar el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Durango y anular la sentencia dictada por la Sala de apelación.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.3, en relación con el artículo 93.4, de la LJCA, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad. Respecto de las costas procesales del recurso contencioso-administrativo y apelación no se hace imposición por las dudas de Derecho que pudieron surgir.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
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- ESTIMAR el recurso de casación interpuesto por el procurador de los Tribunales don Mariano de la Cuesta Hernández, en nombre y representación del Ayuntamiento de Durango, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco el 23 de junio de 2021, en el recurso de apelación n.º 1044/2020, sentencia que casamos y anulamos
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- DESESTIMAR el recurso de apelación deducido por la procuradora doña María Esperanza Azpeitia Calvin, en representación de don Casiano contra la sentencia de 23 de octubre de 2020 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 4 de Bilbao (procedimiento abreviado 87/2020)
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- No se hace imposición de costas en los términos previstos en el último fundamento de esta resolución.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
