STS 1076/2023, 24 de Julio de 2023

La Confederación Empresarial de Madrid-CEOE (CEIM) interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de reposición formulado contra la Orden de 23 de mayo de 2019, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda de la Comunidad de Madrid, por la que se acuerda el reintegro de la subvención concedida mediante Orden 2737/2012, de 31 de diciembre, de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura (expediente FC24/2012/625CFR).

El recurso fue estimado por sentencia 1216/2021, de 4 de octubre de 2021, de la Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (recurso contencioso-administrativo nº 1216/2019) en la que se anula la actuación y resolución impugnadas con imposición de las costas procesales a la Administración demandada hasta una cifra máxima total de mil doscientos euros, más la cantidad que corresponda en concepto de IVA.

De los diversos motivos de impugnación que esgrimía la demandante la Sala de instancia decidió examinar en primer lugar, "por puras razones de sistemática procesal", el motivo en el que se alegaba la prescripción de la acción de reintegro de la Administración, unido ello a la posible apreciación de la caducidad de las actuaciones de comprobación previas que, según la parte actora, no tendrían eficacia alguna a los efectos de interrumpir la prescripción que habría de apreciarse.

Sobre este punto de la controversia la sentencia ahora recurrida en casación (F.J. 4º) argumenta lo siguiente:

(...) la recurrente sostiene que no es razonable que las actuaciones previas de comprobación duren más que el expediente de reintegro y ello, dice, porque desde el 1 de marzo de 2014 (fecha de finalización del plazo de justificación) han transcurrido más de 4 años hasta el 7 de marzo de 2019, día en que se inició el expediente de reintegro. Y en cuanto a las actuaciones previas, reconoce la actora que se le dirigieron varios requerimientos para aportar documentación, que no han interrumpido la prescripción por haber durado las actuaciones que iniciaron más de doce meses.

Pues bien, examinado detenidamente el motivo impugnatorio a la luz de lo actuado en vía administrativa, el mismo habrá de ser acogido por las razones que exponemos a continuación

Sobre el instituto de la prescripción en el ámbito que aquí nos ocupa dispone el artículo 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, lo siguiente:

[...]

En este caso, no existe controversia entre las partes acerca de la fecha que marca el dies a quo para el cómputo del plazo de prescripción, el 1 de marzo de 2014. Ello es así, además, porque la Orden 24/2012 establecía en su artículo 25 que la beneficiaria tiene un plazo de tres meses, a contar desde la finalización del plan de formación, para presentar la documentación justificativa de la subvención y, terminados los planes formativos, de acuerdo con la misma Orden (artículo 45) el 30 de noviembre de 2013, es claro que el citado plazo finalizó el 28 de febrero de 2014, comenzando, pues, el cómputo del de prescripción el ya indicado día 1 de marzo de 2014. Habiéndose iniciado el expediente de reintegro por Acuerdo de 7 de marzo de 2019, es de igual modo patente que en tal fecha se había superado ampliamente el plazo de cuatro años previsto por el artículo 39 que se acaba de reproducir.

Consta también en el expediente que, en el marco de las actuaciones previas de comprobación que autoriza el artículo 55.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre ("Con anterioridad al inicio del procedimiento, el órgano competente podrá abrir un período de información o actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento"), se dirigieron a la beneficiaria, ahora demandante, sendos requerimientos en fechas 26 de marzo de 2014, 18 de diciembre de 2014 y 28 de abril de 2017 para la entrega de determinada documentación a fin de comprobar la ejecución correcta de la subvención. Por ello, la Sala ha examinado la eficacia de dichas actuaciones para interrumpir el plazo de prescripción llegando a la conclusión de que no la pueden tener teniendo en cuenta que la duración de las repetidas actuaciones, derivadas de tales requerimientos, ha sido superior al plazo de doce meses, debiendo considerarse las mismas caducadas y sin la correspondiente eficacia interruptora.

Debe tenerse presente en este punto lo previsto en el artículo 44 de la Ley General de Subvenciones al establecer, entre otras disposiciones, que el control financiero de las subvenciones tendrá por objeto verificar la adecuada y correcta justificación de la subvención por parte del beneficiario, añadiendo el artículo 49.7 del mismo texto legal citado que dichas actuaciones de control "deberán concluir en el plazo máximo de 12 meses a contar desde la fecha de notificación a aquéllos (beneficiarios) del inicio de las mismas".

Respecto a la interpretación y aplicación de estos preceptos resulta relevante lo razonado por el Tribunal Supremo en su STS de 24 de enero de 2007 (Rec. 252/2005) -y, antes, en el mismo sentido en la STS de 28 de febrero de 2006 (Rec. 5739/2003):

[...]

Sobre la base de esta doctrina, y de la aplicación de la misma por la Sentencia de 16 de noviembre de 2012, de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, esta Sala y Sección se ha pronunciado en Sentencias de 22 de julio de 2019 (PO 292/2018) y 10 de febrero de 2021 (PO 179/2019, seguido a instancias de la misma Confederación aquí demandando sobre un asunto sustancialmente igual). Dijimos en la primera citada de las nuestras lo que ahora, por aplicación del principio de unidad de criterio y en aras de la necesaria seguridad jurídica, habremos de reproducir de nuevo:

"Es aplicable al litigio, no obstante, la doctrina de esta Sala y Sección de la SAN de 13 de enero de 2011 (Rec. 31/2010 ) que establece lo siguiente:

Tradicionalmente se venía afirmando en esta materia que las actuaciones previas de control financiero se configuraban como una fase preliminar anterior a la incoación del procedimiento de reintegro en sentido estricto, indicada e incluso inevitable por la complejidad técnica de los hechos investigados y justificada por la necesidad de establecer la existencia de indicios de la incorrecta obtención, destino o justificación de la subvención percibida para evitar la apertura de continuos e innecesarios expedientes de reintegro a los beneficiarios de las ayudas. Fase que no estaba sometida a plazo alguno de duración y respecto de las que no regía la institución de la caducidad. En tal sentido el Tribunal Supremo en diferentes sentencias -entre ellas la de 24 de febrero de 2007 (Rec. 252/2005 ) y de 28 de febrero de 2006 (Rec. 5739/2003 )-, afirmaba que "hay que tener en cuenta que el artículo 69.2 de la Ley 30/1992 establece de forma expresa que con anterioridad al acuerdo de iniciación de un procedimiento administrativo, puede el órgano competente 'abrir un período de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento'.

Pues bien, no puede entenderse que la resolución de (...) abriera un procedimiento en sentido estricto, sometido a un plazo de duración determinado y a la subsiguiente caducidad, sino un período informativo en el sentido del artículo 69 que podría dar lugar, en su caso, a un procedimiento sancionador o de intervención."

Pero esta situación cambió tras la entrada en vigor de la Ley General de Subvenciones 38/2003 al establecer que tales actuaciones o procedimiento de control están sujetos a un plazo máximo de 12 meses, que se computa desde la notificación de su inicio hasta la emisión del informe correspondiente ( Art. 49.7 de la Ley 38/2003 )'.

Y es importante también resaltar que, de conformidad con el art 44.2 de la repetida Ley General de Subvenciones dicho control financiero de subvenciones tendrá como objeto verificar (entre otras):

a) La adecuada y correcta obtención de la subvención por parte del beneficiario.

c) La adecuada y correcta justificación de la subvención por parte de beneficiarios y

entidades colaboradoras. Y

d) La realidad y la regularidad de las operaciones que, de acuerdo con la justificación presentada por beneficiarios y entidades colaboradoras, han sido financiadas con la subvención.

Debe asimismo hacerse mención al Art 44.4 Ley General de Subvenciones , a cuyo tenor, el control financiero de subvenciones podrá consistir (entre otras actuaciones) en:

c) La comprobación de aspectos parciales y concretos de una serie de actos relacionados o que pudieran afectar a las subvenciones concedidas;

e) Las actuaciones concretas de control que deban realizarse conforme con lo que en cada caso establezca la normativa reguladora de la subvención y, en su caso, la resolución de concesión. Y

f) Cualesquiera otras comprobaciones que resulten necesarias en atención a las características especiales de las actividades subvencionadas.

(...) Se desprende de la doctrina y normativa expuestas en el fundamento jurídico anterior, por tanto, que el procedimiento de control financiero regulado en el Titulo III de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, y contrariamente a lo argumentado en la apelación, no solo consiste en examinar registros, cuentas o estados financieros, sino que también se lleva a cabo, a través de las comprobaciones necesarias, comprobaciones que por tanto, también pueden ser visuales y analíticas, respecto de la concordancia entre la mercancía y la toma de muestras (ver especialmente apartados c) y f) del artículo 44.4 de la LGS ).

Y si bien es cierto que, en el presente supuesto, tal y como pone de manifiesto el Abogado del Estado en la apelación, no se han seguido por la Administración (al menos no estricta y formalmente), los distintos trámites que integran el procedimiento de control financiero, a partir de la entrada en vigor de la LGS esta Sala ha venido entendido, como ya se ha indicado, que las actuaciones o procedimientos de control están sujetas a un plazo máximo o de caducidad de doce meses.

Duración máxima de tales actuaciones previas o preparatorias del procedimiento de reintegro que, por lo razonado, podrán comprender todos aquellos supuestos descritos en el repetido artículo 44 de la LGS como objeto del control financiero (apartado 2), o como actuaciones en que puede consistir dicho control financiero (apartado 4).

Las actuaciones, análisis y comprobaciones efectuadas por el Departamento de Aduanas en el presente supuesto, encajan sin dificultad en el repetido Artículo 44 LGS por lo que nos encontramos, tal y como acertadamente razona la sentencia de instancia, ante un procedimiento de control al que resulta de aplicación la Ley 38/2003, General de Subvenciones, que en su artículo 49.7 establece un plazo de caducidad de 12 meses.

Procedimiento de control que, en el supuesto de autos, se inicia de oficio conforme a las disposiciones que impone el artículo 2 del Reglamento (CEE) 4045/89, del Consejo , de 21 de diciembre, mediante la notificación por parte de la Aduana de la toma de muestras para análisis, en las fechas citadas por la demandante y admitidas por el Abogado del Estado, de 21 de junio de 2005 y 11 de diciembre de 2006, emitiéndose el informe de los controles practicados con fecha de 27 de abril de 2009, según expresa el Acuerdo de Iniciación del procedimiento de reintegro, acuerdo dictado con fecha de 6 de mayo de 2009.

De donde se desprende que la caducidad apreciada por la sentencia de instancia ha de ser confirmada por la Sala, con desestimación íntegra del recurso de apelación".

Acerca de la obligación del beneficiario de someterse a las actuaciones de comprobación, bastará con remitirse a lo así establecido en el artículo 8.c) de la Ley 2/1995, de 8 de marzo, de Subvenciones de la Comunidad de Madrid, pues, incluso, la negativa u obstrucción a las mismas se tipifica en el artículo 14.1.1.d) del mismo texto legal citado, como infracción administrativa. Y, si bien la citada Ley autonómica no regula de modo expreso el procedimiento de comprobación, puede el mismo considerarse asimilado a un procedimiento de inspección y control financiero por las garantías que necesariamente han de observarse teniendo en cuenta los graves resultados que, incluso en el ámbito sancionador, pueden eventualmente derivarse de dichas actuaciones para el beneficiario; actuaciones a las que se atribuye, igualmente, la eficacia interruptora de la prescripción siempre que hayan comenzado con el "conocimiento formal" del interesado, como aquí ocurrió.

Con base en los antecedentes expuestos y sobre la base de lo que hemos venido razonado, la Sala entiende aplicable en este caso el plazo máximo de duración previsto en el artículo 49.7 de la Ley General de Subvenciones y así, teniendo en cuenta las fechas de los requerimientos más arriba identificados, realizados de modo sucesivo y sin que conste informe o actuación alguna que pusiera fin a las actuaciones de comprobación a que habrían dado lugar, ninguna eficacia puede atribuírseles para interrumpir la prescripción al entenderse caducadas por el transcurso de doce meses desde su inicio.

Al haber transcurrido, pues, más de cuatro años desde la fecha en que, según quedó ya explicado, comenzó el plazo de prescripción para ejercitar la acción de reintegro por la Administración (1 de marzo de 2014) hasta la fecha en que se dictó el Acuerdo de inicio de tal expediente (7 de marzo de 2019) deberá declararse la concurrencia de tal instituto y estimar, por este motivo, la demanda sin necesidad ya de entrar a examinar el resto de los motivos impugnatorios vertidos en el escrito rector

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Notificada a las partes la sentencia, preparó recurso de casación la Comunidad Autónoma de Madrid, siendo admitido a trámite el recurso por auto de la Sección Primera de esta Sala de 27 de abril de 2022 en el que asimismo se acuerda la remisión de las actuaciones a la Sección Tercera.

En la parte dispositiva del auto de admisión se acuerda, en lo que ahora interesa, lo siguiente:

(...) 2º) Precisar que la cuestión sobre la que se entiende existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en completar la jurisprudencia a fin de determinar si una vez acordadas las actuaciones previas de comprobación, quedan sujetas al plazo de caducidad de doce meses previsto en el art. 49.7 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, los artículos 42 y 49.7 de la Ley General de Subvenciones 38/2003, de 17 de noviembre

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La representación procesal de la Comunidad Autónoma de Madrid formalizó la interposición de su recurso de casación mediante escrito presentado el 13 de junio de 2022 en el que comienza destacando los siguientes datos:

· Por Orden 2737/2012, de 31 de diciembre, de la Consejera de Empleo, Turismo y Cultura de la Comunidad de Madrid, se concedió una subvención a la "Confederación Empresarial de Madrid CEOE (CEIM)" por importe de 4.199.975,00 € para el desarrollo del plan de formación mediante la suscripción del correspondiente convenio de ámbito regional para la formación dirigida prioritariamente a los trabajadores ocupados, al amparo de la Orden 24/2012, de 12 de noviembre, de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura.

· Una vez estudiada la documentación aportada al expediente se procedió a efectuar la comprobación técnico-económica y la liquidación provisional de la subvención concedida y al comprobar que no acreditaba el cumplimiento de las obligaciones establecidas, se acordó con fecha 7 de marzo de 2019, iniciar el procedimiento de reintegro de la subvención concedida.

· El procedimiento de reintegro concluyó con la Orden de 23 de mayo de 2019, de la Consejera de Economía, Empleo y Hacienda, por la que se disponía el reintegro de la subvención concedida, por un importe de 4.890.851,91 €, de los que 3.956.239,09 € corresponden al principal y 934.612,82 € a los intereses de demora devengados.

· Frente a dicha Orden se interpuso de contrario recurso de reposición; y frente a cuya desestimación presunta de este se formuló recurso contencioso- administrativo, que concluyó con la sentencia de 4 de octubre de 2021 de la Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del T.S.J. de Madrid, estimatoria del citado recurso.

· En el curso del proceso de instancia la demandante alegaba la prescripción del derecho de la Administración a ejercitar la acción de reintegro, y frente a ello la Administración autonómica demandada -ahora recurrente en casación- sostuvo la inexistencia de prescripción por entender que concurría la causa de interrupción del cómputo del plazo de prescripción, prevista en el artículo 39.3.a) LGS ("Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro"). Se aludía con ello a la existencia de diversos requerimientos girados por la Administración a la beneficiaria/recurrente a los que habría de atribuirse eficacia interruptora del cómputo de la prescripción. En concreto, señalaba la Administración demandada que el examen del expediente permitía constatar tres requerimientos: requerimiento de fecha 26 de marzo de 2014, girado por el Área de Formación Continua (documento nº 19 del expediente administrativo); requerimiento de 18 de diciembre de 2014, girado por el Área de Formación Continua (documento nº 106 del expediente); y requerimiento fechado el 28 de abril de 2017, efectuado por el Área de referencia (documento nº 102 del expediente administrativo).

· Formulado el último requerimiento con fecha 28 de abril de 2017 e iniciado el procedimiento de reintegro con fecha 7 de marzo de 2019, es claro que no habría transcurrido el plazo de 4 años legalmente previsto para proceder con el reintegro.

· Las anteriores alegaciones no fueron acogidas por la Sala sentenciadora, que apreció la prescripción de la acción de reintegro ejercitada por esta parte, señalando al respecto: «Por ello, la Sala ha examinado la eficacia de dichas actuaciones para interrumpir el plazo de prescripción llegando a la conclusión de que no la pueden tener teniendo en cuenta que la duración de las repetidas actuaciones, derivadas de tales requerimientos, ha sido superior al plazo de doce meses, debiendo considerarse las mismas caducadas y sin la correspondiente eficacia interruptora».

· La sentencia recurrida invoca en el artículo 44 de la Ley General de Subvenciones en cuanto establece que el control financiero de las subvenciones tendrá por objeto verificar la adecuada y correcta justificación de la subvención por parte del beneficiario, añadiendo el artículo 49.7 del mismo texto legal citado que dichas actuaciones de control "deberán concluir en el plazo máximo de 12 meses a contar desde la fecha de notificación a aquéllos (beneficiarios) del inicio de las mismas". Y si bien la sentencia admite que la Ley no regula de modo expreso el procedimiento de comprobación, entiende que puede el mismo considerarse asimilado a un procedimiento de inspección y control financiero. Por ello la Sala de instancia entiende aplicable en este caso el plazo máximo de duración previsto en el artículo 49.7 de la Ley General de Subvenciones. Y así, la sentencia recurrida concluye que, teniendo en cuenta las fechas de los requerimientos, y no constando informe o actuación alguna que pusiera fin a las actuaciones de comprobación, ninguna eficacia puede atribuírseles para interrumpir la prescripción al entenderse caducadas por el transcurso de doce meses desde su inicio.

Siendo ese el planteamiento de la sentencia recurrida, que reitera lo argumentado en pronunciamientos anteriores de la propia Sala de instancia, la recurrente aduce los motivos de impugnación que pasamos a reseñar en los siguientes puntos:

1/ La sentencia recurrida equipara el procedimiento de comprobación al procedimiento de control financiero, aplicando consecuentemente el artículo 49.7 LGS que prevé que estas actuaciones de control financiero sobre los beneficiarios deberán concluir en el plazo máximo de 12 meses.

2/ Frente a ello, entendemos que ha de estarse a lo resuelto en la reciente STS de 3 de noviembre de 2021, que sobre la base de lo previamente señalado en las SSTS de 1 y 25 de marzo de 2021, dispone al respecto de esta cuestión que no deben confundirse las actuaciones de comprobación, que son propias de la Administración concedente de la subvención, con el denominado "control financiero de subvenciones", cuyo ejercicio no corresponde a la Administración gestora sino a la Intervención General, que en esta labor está dotada de plena autonomía no sólo frente al beneficiario sino también frente a la propia Administración concedente. Falla así a nuestro entender, la premisa sobre la que se basa la sentencia de instancia para apreciar la prescripción controvertida en estas actuaciones.

3/ Descartada la aplicación del citado artículo 49.7 LGS al procedimiento de comprobación desarrollado por esta Administración autonómica, la consecuencia inherente sería atribuir plena eficacia interruptora del plazo de prescripción de la acción administrativa de reintegro, a los requerimientos antes mencionados, que fueron girados con fechas, 26 de marzo de 2014, 18 de diciembre de 2014 y 28 de abril de 2017. Requerimientos estos que -como ya se indicaba en nuestro escrito de contestación a la demanda-, cabe considerarlos "como un trámite necesario a efectos de que la Administración pueda determinar el cumplimiento de las condiciones de la subvención, apreciando en definitiva si procede o no la apertura de un procedimiento de reintegro, por lo que debe atribuírseles eficacia interruptora. Obsérvese por otro lado el tiempo que media entre una y otra actuación interruptora".

4/ Así las cosas, no hay circunstancia legal alguna que impida reconocer a dichos requerimientos la eficacia interruptora del plazo de prescripción del derecho de esta Administración a exigir el reintegro de la subvención inicialmente concedida, al amparo de lo dispuesto en el artículo 39.3.a) LGS.

5/ Toda vez que el pronunciamiento estimatorio recurrido se basa únicamente en la prescripción, "sin necesidad ya de entrar a examinar el resto de los motivos impugnatorios vertidos en el escrito rector", entendemos que la estimación de la casación debería comportar la retroacción de actuaciones a efectos de que por la Sección sentenciadora se dicte sentencia sobre los restantes motivos de impugnación hechos valer de contrario.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Tercera, mediante providencia de 15 de junio de 2022 se tuvo por interpuesto el recurso y se dio traslado a la parte recurrida para que pudiese formular su oposición.

La representación de la Confederación Empresarial de Madrid CEOE (CEIM) formalizó su oposición mediante escrito presentado el 26 de julio de 2022 en el que, tras exponer los antecedentes del caso, formula frente a los argumentos de impugnación esgrimidos por la recurrente diversas sus alegaciones que sintetizan en los siguientes puntos:

· Según la recurrente, la sentencia recurrida es contraria a la Jurisprudencia del Tribunal Supremo sentada en sentencias que el TS ha dictado sobre el asunto, a saber, Sentencia 286/2021, de 1 de marzo (casación 3057/2019), 445/2021, de 25 de marzo (casación 289/2020) y 1307/2021, de 3 de noviembre (casación 6655/2020), en las que se fija una doctrina que entiende que las actuaciones de comprobación previas al inicio del reintegro no constituyen un procedimiento propiamente dicho, y por tanto, no se le aplica el plazo de caducidad del art. 49.7 Ley 38/2003. Sostiene la recurrente que la sentencia recurrida infringe esta jurisprudencia al haber aplicado el plazo de caducidad de 12 meses previsto en el artículo 49.7 de la Ley 38/2003 a un supuesto de actuaciones de comprobación que no son las propias del control financiero. Según la Comunidad de Madrid, al no aplicarse la caducidad, los requerimientos de comprobación existentes en este expediente sí interrumpen la prescripción de los 4 años del plazo de reintegro.

· Esta parte discrepa de la interpretación mantenida en el recurso de casación y entiende que la Jurisprudencia debe completarse en el sentido de que las actuaciones previas de comprobación de subvenciones deben estar sujetas a plazo de caducidad. Y ello por las siguientes razones:

(i) Porque las actuaciones de comprobación previas sí constituyen un auténtico procedimiento, y prueba de ello es que se contienen en el Título I, Capítulo IV, de la Ley General de Subvenciones 38/2003, que se titula "Del procedimiento de gestión y justificación de la subvención pública". Si resulta que el reintegro está configurado como un procedimiento, y así se titula el Capítulo II del Título II de la Ley ("Del procedimiento de reintegro"), es claro que estas actuaciones previas, por lógica, constituyen un procedimiento diferente. De la misma manera que el control financiero constituye otro procedimiento, y así se desprende del Título del propio artículo 49 ("Del procedimiento de control financiero").

(ii) Porque, en palabras de la sentencia de la Audiencia Nacional, Sección 4ª de lo Contencioso Administrativo, de fecha 29 de abril de 2009 (recurso nº 125/2008), "este procedimiento de reintegro es, por tanto, distinto del procedimiento en el que la Administración ejercita su potestad de gestión, justificación y comprobación de las subvenciones ( artículo 32 Ley 38/2007 (EDL 2007/193974) ) y que junto con el de concesión, constituyen los tres procedimientos que rigen esta materia aparte del sancionador.

(iii) Porque no se puede concebir en nuestro Ordenamiento Jurídico que existan actuaciones administrativas "sueltas", es decir, sin sujetarse a ningún tipo de procedimiento, pues es una exigencia constitucional prevista en el artículo 105.c) de la Constitución que la actuación administrativa debe someterse siempre a un determinado procedimiento.

(iv) Porque las actuaciones previas de comprobación ( artículo 32.1) deben ser asimiladas al procedimiento de control financiero, ya que tienen la misma finalidad y contenido que las actuaciones de control financiero señaladas en el artículo 44.2 de la Ley 38/2003.

(v) Porque el artículo 25.1.b) de la Ley 39/15, de Procedimiento Administrativo, establece una norma general aplicable a todas las actuaciones de la Administración, cual es que "en los procedimientos en que la administración ejercite potestades sancionadoras, o en general de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad".

Es, por tanto, una exigencia imperativa basada en el principio de seguridad jurídica ( artículo 9 de la Constitución Española) que todas las actuaciones que puedan tener efectos desfavorables para los ciudadanos deben ajustarse, sin excepción, a plazos máximos de tramitación del procedimiento, pues atentaría contra la referida seguridad jurídica, el principio de buena fe, confianza legítima y lealtad constitucional ( artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público) el permitir que dichas actuaciones de gravamen puedan realizarse de cualquier forma, en cualquier tiempo y sin someterse a procedimiento alguno.

(vi) Porque si se permitiera a la Administración poder realizar, en cualquier momento, cualquier requerimiento o petición de información, aun temeraria o maliciosa, que permitiera interrumpir o dejar sin efecto la prescripción de las potestades administrativas de gravamen, se estaría desvirtuando y vaciando de contenido el mismo instituto de la prescripción, pues, al no existir plazo de caducidad, ni procedimiento alguno, la Administración tendría libre arbitrio para interrumpir, a su capricho, dicho instituto, atentando, como ya hemos dicho más arriba, al principio de seguridad jurídica, consagrado en el artículo 9 de la Constitución.

Al hilo de lo anterior, es forzoso concluir con que todos los procedimientos administrativos deben tener un plazo máximo de resolución, como indica el artículo 21.2 de la Ley 39/15, de Procedimiento Administrativo, y que dicho plazo máximo será, como norma general, de 3 meses en el caso de que las normas reguladoras del procedimiento en cuestión no fijen plazo máximo.

(vii) Porque las mismas razones más arriba expuestas han sido las que han llevado a algunas sentencias del Tribunal Supremo a pronunciarse en sentido contrario a la jurisprudencia en que se basa este recurso de casación; y así, en supuestos fácticos relativos también a subvenciones, las sentencias de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremo, de fecha de 24 de enero de 2007 (número 347/2007) y la de fecha de 8 de noviembre de 2007 (número 7239/2007), aplican sin duda el plazo de caducidad de 12 meses, previsto en el artículo 49.7 de la Ley 38/2003, a las actuaciones previas de comprobación

(viii) Porque la disposición transitoria primera de la Ley 38/2003, de Subvenciones, obligaba a la adaptación de la normativa reguladora de las subvenciones a esta ley, y, si pasado el año, no se había hecho la adaptación, aquélla sería de aplicación directa, y, en consecuencia, si no se ha recogido el plazo de caducidad de las actuaciones previas de comprobación en vía reglamentaria, debe aplicarse la ley de manera directa por los Tribunales, en cumplimiento de los artículos 24 de la Constitución (tutela judicial efectiva) y 106 de la Constitución ("los Tribunales controlan [...] la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican").

(ix) Porque esta interpretación de que ha de aplicarse el plazo de caducidad de los doce meses del procedimiento del control financiero al procedimiento de comprobación previo practicado por el órgano concedente ya ha sido adoptada por el Tribunal Supremo en sentencias de 8 de noviembre de 2007 (casación 257/2006) y 24 de enero de 2007. Y en la misma línea, algunos Tribunales Superiores de Justicia.

En conclusión, el recurso de casación debe ser desestimado, y completada la jurisprudencia aplicable al caso en el sentido de establecer que las actuaciones previas de comprobación de las subvenciones constituyen un auténtico procedimiento administrativo y que, desde el momento en que se decreten están sujetas al plazo de caducidad de doce meses previsto en el artículo 49.7 de la Ley 38/2003, de subvenciones, por analogía entre los dos procedimientos de comprobación y control financiero, o en su defecto, al plazo general de 3 meses establecido en el artículo 21.2 de la Ley 39/15.

Termina el escrito de la Confederación Empresarial de Madrid-CEOE (CEIM) solicitando que se desestime íntegramente el recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida con imposición de las costas de este recurso a la parte recurrente.

Subsidiariamente, en el caso de que se estimase el recurso de casación procedería, al amparo de lo dispuesto en el artículo 93.1 de la LRJCA, que se ordenase la retroacción de actuaciones al objeto de que el Tribunal de instancia se pronunciase sobre los restantes motivos de la impugnación que no fueron resueltos en la sentencia por estimarse la figura de la prescripción.

La representación procesal de la Cámara de Industria y Comercio de la Comunidad Autónoma de Madrid formuló oposición al recurso mediante escrito presentado el 28 de julio de 2022 en el que aparecen destacados los siguientes hitos temporales:

(i) La Consejería de Empleo, Turismo y Cultura de la Comunidad de Madrid concedió a la Confederación Empresarial de Madrid-CEOE (CEIM) una subvención por importe de 4.199.975 euros para el desarrollo de un plan de formación de trabajadores ocupados.

(ii) El plan de formación subvencionado concluyó el 30 de noviembre de 2013.

(iii) El plazo para justificar la subvención (tres meses) finalizó el 28 de febrero de 2014. Ese mismo día la CEIM presentó a la CAM la documentación que justificaba la correcta ejecución del programa de formación subvencionado.

(iv) El plazo de prescripción del derecho de la CAM a reconocer o liquidar el reintegro de la subvención comenzó el 1 de marzo de 2014.

(v) En el marco de las actuaciones de comprobación de la subvención, la CAM requirió a la CEIM en tres ocasiones para que le entregase determinada documentación: 26 de marzo de 2014, 18 de diciembre de 2014 y 28 de abril de 2017.

(vi) El 7 de marzo de 2019 (más de cinco años después de que finalizase el plazo para justificar la subvención) la CAM acordó iniciar el procedimiento de reintegro de la subvención otorgada a la CEIM.

Resulta así que las actuaciones de comprobación de la subvención tuvieron una duración (5 años y 6 días: del 1 de marzo de 2014 al 7 de marzo de 2019), tiempo superior al plazo de prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro de la subvención (4 años, según el artículo 39.1 de la Ley 38/2003).

A/ Partiendo de esa secuencia temporal, la representación de la Cámara de Comercio aduce que la Administración no puede prolongar sine die las actuaciones de comprobación de la subvención con el fin de evitar la prescripción de su derecho a reconocer o liquidar el reintegro de la misma, y, en fin, que las actuaciones de comprobación de la subvención ( artículo 32 de la Ley 38/2003) sí están sujetas a caducidad en virtud de lo dispuesto en el artículo 25.1 b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas

En su escrito la Cámara de Comercio manifiesta su discrepancia con la interpretación mantenida por esta Sala del Tribunal Supremo en la STS nº 286/2021, de 1 de marzo de 2021 (casación nº 3057/2019), en la que se declara que " una vez que el beneficiario de la subvención presenta la justificación correspondiente, la labor de comprobación o verificación que lleva a cabo la Administración no constituye un procedimiento autónomo"; que las actuaciones de comprobación forman parte del procedimiento general de otorgamiento, gestión y liquidación de la subvención"; y que "estas actividades tendentes verificar la justificación presentada por el beneficiario de la subvención no constituyen un procedimiento diferenciado, sino que son trámites que forman parte del procedimiento general de otorgamiento, gestión y liquidación de la subvención"

La doctrina del Tribunal Supremo a la que se acoge la Comunidad de Madrid - y de la que la Cámara de Comercio discrepa- sólo se entiende desde la premisa de que las actuaciones de comprobación de la subvención tienen "por objeto, sin más, la verificación de la rendición de la cuenta justificativa" ( sentencia de la Sala 3.ª del Tribunal Supremo de 14 de enero de 2020, antes citada). Si, por el contrario, se entiende que las actuaciones de comprobación de la subvención constituyen una suerte de instrucción del procedimiento de reintegro (más compleja y, por tanto, más duradera), entonces no puede negarse que nos encontramos ante un procedimiento en el que la Administración ejercita potestades "susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen" y que, como tal, está sujeto a lo dispuesto en el artículo 25.1.b) de la Ley 39/2015.

Se propugna que esta Sala complete la doctrina jurisprudencial contenida en sus sentencias de 3 de noviembre de 2021 (casación nº 6655/2020), 25 de marzo de 2021 (casación nº 289/2020) y 1 de marzo de 2021 (casación nº 3057/2019) en el sentido de que sólo serán eficaces para interrumpir el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro ( artículo 39.1 de la Ley 38/2003) aquellas actuaciones que, atendidas las concretas circunstancias del caso, no sean susceptibles de dar lugar a una prolongación desmesurada de la vigencia del citado derecho de la Administración, contraria al principio de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la Constitución española). Y la aplicación de la doctrina así formulada a nuestro caso conduce inexorablemente a la desestimación del recurso de casación de la Comunidad Autónoma de Madrid.

B/ Pretensión subsidiaria. Dado que en el recurso de casación la Comunidad Autónoma de Madrid solicita que, en caso de prosperar éste, se retrotraigan las actuaciones para que el tribunal a quo dicte sentencia teniendo en cuenta los demás motivos de impugnación alegados por la CEIM en su demanda, la representación de la Cámara de Comercio postula, con carácter subsidiario, que si esta Sala acordase la retroacción de las actuaciones debería reconocerse el interés legítimo de la Cámara en el resultado del procedimiento de reintegro de la subvención y, por tanto, de la litis seguida ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. No reconocer el interés legítimo de la Cámara supondría una flagrante vulneración de su derecho a la tutela judicial efectiva, en su vertiente de acceso a la jurisdicción ( artículo 24.1 de la Constitución).

Esta pretensión se basa en los siguientes datos:

(i) Por medio de la Orden 2737/2012, de 31 de diciembre, de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura de la Comunidad de Madrid se concedió a la Confederación Empresarial de Madrid - CEOE (CEIM) una subvención por importe de 4.199.975 euros para el desarrollo de un plan de formación de trabajadores ocupados.

(ii) El 6 de marzo de 2013 la CEIM y la Cámara formalizaron un contrato de prestación de servicios cuyo objeto era el siguiente: "la CEIM encarga a la Cámara (...) el apoyo en las siguientes cuestiones relativas al plan de formación: difusión, selección de participantes, orientación sociolaboral e impartición de las acciones formativas que se señalan en el cuadro que se incorpora como anexo I al presente contrato, ajustándose a las condiciones de ejecución y justificación de subvenciones que marcan la Orden 24/2012, de 12 de noviembre, de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura; la resolución definitiva de concesión; el convenio suscrito, y la demás normativa de aplicación". Es decir, que conforme a lo previsto en el artículo 29.1 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, la CEIM subcontrató a la Cámara para la realización de varias de las acciones contempladas en el plan de formación de trabajadores ocupados que era objeto de la subvención.

El precio que en principio (el precio definitivo dependía del número efectivo de alumnos) debía abonar la CEIM a la Cámara ascendía a 3.721.722,77 euros (200.000 euros por la orientación sociolaboral, la selección de participantes y la difusión del plan de formación, y 3.521.722,77 euros por la impartición de las acciones formativas). Dicho importe provenía de los fondos de la subvención que la Comunidad Autónoma de Madrid (CAM) había otorgado a la CEIM.

(iii) La subcontratación fue expresamente autorizada por la Comunidad Autónoma de Madrid.

(iv) El 9 de abril de 2013 la CEIM y la Cámara suscribieron un acuerdo en virtud del cual la Cámara se obligaba a devolver a la CEIM las cantidades de la subvención que, en su caso, la Comunidad Autónoma de Madrid le obligase a reintegrar. Quede claro: el acuerdo de reintegro de la subvención otorgada a la CEIM supone, automática e indefectiblemente, la obligación de la Cámara de restituir a la CEIM las cantidades reintegradas a la Comunidad Autónoma de Madrid.

(v) La Cámara realizó las actividades formativas que la CEIM le había encomendado en estricta aplicación de lo previsto en el contrato suscrito entre ambas entidades.

(vi) El 28 de febrero de 2014 la CEIM presentó a la Comunidad Autónoma de Madrid la documentación que justificaba la correcta ejecución del programa de formación subvencionado.

(vii) El 7 de marzo de 2019 la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda acordó iniciar el procedimiento de reintegro de la subvención otorgada a la CEIM.

(viii) El 11 de abril de 2019 la Cámara solicitó a la Comunidad Autónoma de Madrid personarse en el procedimiento de reintegro de la subvención otorgada a la CEIM, de acuerdo con lo previsto en el artículo 4.1.c) de la Ley 39/201518.

(ix) La Comunidad Autónoma de Madrid nunca dio respuesta a la solicitud de la Cámara. No se permitió a la Cámara justificar el coste y el valor añadido de las acciones que ella misma llevó a cabo.

(x) El 23 de mayo de 2019 la Comunidad Autónoma de Madrid dictó la orden por la que acordaba "el reintegro de la subvención concedida a la Confederación Empresarial de Madrid-CEOE (CEIM) por importe de 3.956.239,09 €".

(xi) El 28 de junio de 2019 la Cámara presentó recurso de reposición contra la orden de reintegro. Dicho recurso fue inadmitido por la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda mediante su orden de 17 de julio de 2019 por entender la Administración autonómica que la Cámara no estaba legitimada para recurrir la orden de reintegro de la subvención otorgada a la CEIM en la medida en que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 29.5 de la Ley 38/2003, la Cámara no tenía "responsabilidad alguna frente a la Administración en el procedimiento de reintegro".

(xii) Por tanto, en la vía administrativa no se tuvieron en cuenta las alegaciones de la entidad que, indudablemente, mejores explicaciones podía dar sobre el coste y el valor añadido de las acciones del plan de formación subvencionado.

(xiii) Ante la flagrante indefensión que le había provocado la incomprensible conducta de la Comunidad Autónoma de Madrid, la Cámara interpuso recurso contencioso-administrativo contra la orden de la Consejería que inadmitió su recurso de reposición contra la orden de reintegro de la subvención.

(xiv) Por su parte, la CEIM (que decidió no presentar recurso de reposición contra la orden de reintegro de la subvención) interpuso recurso contencioso-administrativo contra dicha orden.

(xv) La Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid desestimó el recurso de la Cámara. En su sentencia de 4 de octubre de 2021 (recurso nº 1167/2019), la Sala declaró que la inadmisión del recurso de reposición que la Cámara presentó contra la orden de reintegro fue ajustada a Derecho, en la medida en que la Cámara carecía de legitimación para impugnar dicha orden.

(xvi) En cambio, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid estimó el recurso de la CEIM. En su sentencia de 4 de octubre de 2021 (a la que se refiere el presente recurso de casación), el tribunal a quo declaró que había prescrito el derecho de la CAM a iniciar el procedimiento de reintegro de la subvención otorgada a la CEIM.

(xvii) A pesar de que la orden de reintegro había sido anulada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid al estimar el recurso de la CEIM, la Cámara no cejó en su empeño de que se le reconociese legitimación para impugnar una orden de reintegro. Así, la Cámara preparó recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 4 de octubre de 2021 (recurso nº 1167/2019).

(xviii) Por otro lado, la Comunidad Autónoma de Madrid preparó recurso de casación contra la citada sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 4 de octubre de 2021.

(xix) La Sala 3ª del Tribunal Supremo inadmitió el recurso de casación de la Cámara (providencia de 20 de abril de 2022), pero admitió el recurso de la Comunidad Autónoma de Madrid ( auto de 27 de abril de 2022).

De esta forma, la Cámara queda en un callejón sin salida: si esta Sala del Tribunal Supremo estima el presente recurso de casación, la Cámara verá cómo queda confirmada la orden de reintegro de la subvención otorgada a la CEIM sin haber podido alegar nada sobre el fondo de la cuestión, esto es, sobre el coste y el valor añadido de las acciones formativas que ella misma realizó.

Por ello, de estimarse el recurso de casación de la Comunidad Autónoma de Madrid, ordenándose la retroacción de las actuaciones, debería reconocerse el interés legítimo de la Cámara en la litis seguida ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, al objeto de que, por fin, pueda acceder a la jurisdicción y obtener un pronunciamiento sobre el fondo de sus pretensiones.

El escrito de la Cámara de Industria y Comercio de formulando ante esta Sala las siguientes pretensiones:

(i) Con carácter principal: desestime el recurso, sobre la base de lo expuesto en el presente escrito.

(ii) Con carácter subsidiario, si estima el recurso y ordena la retroacción de las actuaciones: se reconozca el interés legítimo de la Cámara en el resultado de la litis seguida ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, al objeto de que finalmente acceda a la jurisdicción y obtenga un pronunciamiento judicial sobre el fondo de sus pretensiones.

(iii) Fije como doctrina jurisprudencial la que antes se ha señalado (véase apartado A/, último párrafo).

Mediante providencia de 2 de noviembre de 2022 se acordó no haber lugar a la celebración de vista pública, quedando las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo.

Mediante nueva providencia de 5 de mayo de 2023 se fijó para votación y fallo del presente recurso el día 18 de julio de 2023, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación nº 8848/2021 lo interpone la Comunidad Autónoma de Madrid contra la sentencia 1101/2021, de 4 de octubre de 2021, de la Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictada en el recurso contencioso-administrativo nº 1216/2019.

Como hemos visto en el antecedente primero, en el proceso de instancia se dilucidaba el recurso contencioso-administrativo que interpuso la Confederación Empresarial de Madrid-CEOE (CEIM) contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de reposición formulado contra la Orden de 23 de mayo de 2019, de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda de la Comunidad de Madrid, por la que se acuerda el reintegro de la subvención concedida mediante Orden 2737/2012, de 31 de diciembre, de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura (expediente FC24/2012/625CFR).

El recurso fue estimado por sentencia 1216/2021, de 4 de octubre de 2021, de la Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (recurso contencioso-administrativo nº 1216/2019) en la que se anula la actuación y resolución impugnadas con imposición de las costas procesales a la Administración demandada hasta una cifra máxima total de mil doscientos euros, más la cantidad que corresponda en concepto de IVA.

En el antecedente segundo hemos dejado señalado que de los diversos motivos de impugnación que esgrimía la demandante la Sala de instancia decidió examinar en primer lugar, por razones de sistemática, el motivo en el que se alegaba la prescripción de la acción de reintegro de la Administración, y, unido a ello, la posible apreciación de la caducidad de las actuaciones de comprobación previas que, según la demandante, no tendrían eficacia alguna a los efectos de interrumpir la prescripción.

En el mismo antecedente segundo hemos reseñado las razones que expone la sentencia de instancia para fundamentar la apreciación de prescripción de la acción de la Administración para reclamar el reintegro y, como consecuencia, la estimación del recurso contencioso-administrativo por ese motivo.

Procede entonces que entremos a examinar las cuestiones suscitadas en casación, en particular la señalada en el auto de la Sección Primera de esta Sala de 27 de abril de 2022.

Cuestión que reviste interés casacional y normas relevantes para la resolución del presente recurso.

Como vimos, el auto de admisión del recurso de casación declara que la cuestión que reviste interés casacional objetivo consiste en completar la jurisprudencia a fin de determinar si una vez acordadas las actuaciones previas de comprobación, quedan sujetas al plazo de caducidad de doce meses previsto en el artículo 49.7 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

El auto de admisión identifica las normas jurídicas que, en principio, ha de ser objeto de interpretación: artículos 42 y 49.7 de la Ley General de Subvenciones 38/2003, de 17 de noviembre. Ello sin perjuicio -señala el propio auto- de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.

Jurisprudencia de esta Sala relativa a la naturaleza de las actividades de comprobación realizadas por la Administración concedente de la subvención, previas al inicio de un procedimiento de reintegro.

Como vimos en el antecedente tercero, la sentencia que resolvió el recurso de apelación, ahora recurrida en casación, afirma que, según se desprende de la legislación sobre subvenciones, en el procedimiento de otorgamiento y liquidación de la subvención están presentes diversos procedimientos: el de la concesión de la subvención, el de justificación de la subvención, el de la liquidación de la subvención y el de reintegro de la subvención. Pues bien, atendiendo a la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo esa apreciación de la sentencia recurrida no puede ser acogida. Veamos.

Acerca de la naturaleza de las actividades de comprobación realizadas por la Administración concedente de la subvención, previas al inicio de un procedimiento de reintegro, existe una consolidada jurisprudencia de esta Sala de la que son muestra, entre otras, la sentencia de la Sección 4ª de esta Sala nº 5/2020, de 14 de enero (casación 4926/2017) así como las sentencias de esta Sección Tercera 286/2021, de 1 de marzo (casación 3057/2019), 445/2021, de 25 de marzo (casación 289/2020), 1307/2021, de 3 de noviembre (casación 6655/2020) y, más recientemente, la sentencia 533/2023, de 27 de abril (casación 6300/2021).

La interpretación mantenida en dichas sentencias podemos sintetizarla en los siguientes postulados:

· Una vez que el beneficiario de la subvención presenta la justificación correspondiente, la labor de comprobación o verificación que lleva a cabo la Administración no constituye un procedimiento autónomo.

· No cabe confundir las actuaciones de comprobación con el procedimiento de reintegro, siendo así que la incoación de este último es sólo una de las posibilidades que pueden resultar de las tareas de revisión de la documentación relativa a una determinada subvención. Así lo corrobora la propia sistemática de la Ley General de Subvenciones, que incluye el artículo dedicado a la comprobación de la subvención en el capítulo relativo al procedimiento de gestión y justificación de la subvención pública, en tanto que el procedimiento de reintegro se regula en Título II de la Ley.

· Tampoco deben confundirse las actuaciones de comprobación, que son propias de la Administración concedente de la subvención, con el denominado "control financiero de subvenciones", cuyo ejercicio no corresponde a la Administración gestora sino a la Intervención General, que en esta labor está dotada de plena autonomía no sólo frente al beneficiario sino también frente a la propia Administración concedente.

· El artículo 42 de la Ley General de Subvenciones se refiere al plazo máximo para resolver el procedimiento de reintegro; y el artículo 49.7 al plazo máximo de duración de las actuaciones de control financiero una vez notificada a los beneficiarios su iniciación. Pero ni uno ni otro plazo resultan de aplicación a las actuaciones de comprobación y liquidación de la subvención. Estas actividades tendentes verificar la justificación presentada por el beneficiario de la subvención no constituyen un procedimiento diferenciado sino que son trámites que forman parte del procedimiento general de otorgamiento, gestión y liquidación de la subvención.

· El control llevado a cabo por la Administración en esa fase de comprobación tiene por objeto, sencillamente, la verificación de la rendición de la cuenta justificativa que como acto obligatorio del beneficiario le impone el artículo 30.2 de la Ley General de Subvenciones; y la Administración lleva a cabo la actividad a la que se refiere el artículo 32.1 de la misma Ley (" el órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención").

Las dos partes recurridas en este recurso de casación discrepan de la jurisprudencia que acabamos de reseñar y propugnan que sea corregida o matizada.

La representación de la Confederación Empresarial de Madrid-CEOE (CEIM) aduce, dicho ahora de forma resumida, que no se puede concebir que existan actuaciones administrativas "sueltas", es decir, sin sujetarse a ningún tipo de procedimiento; que las actuaciones previas de comprobación ( artículo 32.1) deben ser asimiladas al procedimiento de control financiero, como hace la sentencia recurrida; que el artículo 25.1.b/ de la Ley 39/15, de Procedimiento Administrativo, establece una norma general aplicable a todas las actuaciones de la Administración, cual es que "en los procedimientos en que la administración ejercite potestades sancionadoras, o en general de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad"; que es una exigencia imperativa basada en el principio de seguridad jurídica ( artículo 9 de la Constitución) que todas las actuaciones administrativas que puedan tener efectos desfavorables para los ciudadanos deben ajustarse, sin excepción, a plazos máximos de tramitación del procedimiento, pues atentaría contra la referida seguridad jurídica, el principio de buena fe, confianza legítima y lealtad constitucional ( artículo 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico del Sector Público) el permitir que dichas actuaciones de gravamen puedan realizarse de cualquier forma, en cualquier tiempo y sin someterse a procedimiento alguno; y, en fin, que si se permitiera a la Administración poder realizar en cualquier momento cualquier requerimiento o petición de información, aún temeraria o maliciosa, que permitiera interrumpir o dejar sin efecto la prescripción de las potestades administrativas de gravamen, se estaría desvirtuando y vaciando de contenido el mismo instituto de la prescripción, pues, al no existir plazo de caducidad, ni procedimiento alguno, la Administración tendría libre arbitrio para interrumpir, a su capricho, dicho instituto, vulnerando el ya citado principio de seguridad jurídica ( artículo 9 de la Constitución). Y en términos sustancialmente coincidentes se manifiesta la representación de la Cámara de Industria y Comercio de Madrid.

Por ello, la representación de la Confederación Empresarial de Madrid-CEOE (CEIM) pide que la jurisprudencia a la que nos venimos refiriendo sea "completada" en el sentido de establecer que las actuaciones previas de comprobación de las subvenciones constituyen un auténtico procedimiento administrativo y que, desde el momento en que se decreten están sujetas al plazo de caducidad de doce meses previsto en el artículo 49.7 de la Ley 38/2003, de subvenciones, por analogía entre los dos procedimientos de comprobación y control financiero, o en su defecto, al plazo general de 3 meses establecido en el artículo 21.2 de la Ley 39/15.

Por su parte, la representación de la Cámara de Industria y Comercio de Madrid propugna que esta Sala complete la doctrina jurisprudencial en el sentido de que sólo serán eficaces para interrumpir el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro ( artículo 39.1 de la Ley 38/2003) aquellas actuaciones que, atendidas las concretas circunstancias del caso, no sean susceptibles de dar lugar a una prolongación desmesurada de la vigencia del citado derecho de la Administración, contraria al principio de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la Constitución).

Pues bien, tales pretensiones no pueden ser acogidas.

Claramente se advierte que lo que en realidad pretende la representación de la Confederación Empresarial de Madrid-CEOE (CEIM) no es que la jurisprudencia existente sea "completada" -como afirma en su escrito- sino, sencillamente, que nos apartemos de ella y acojamos unos postulados radicalmente distintos. Y lo cierto es que no apreciamos razones para ello pues los argumentos que se ofrecen carecen de consistencia.

En ningún momento esta Sala ha mantenido que las actuaciones de comprobación de la subvención sean actuaciones administrativas "sueltas", es decir, al margen de todo procedimiento. De manera muy distinta, lo que señala la jurisprudencia es que aquellas actuaciones de comprobación no constituyen un procedimiento diferenciado sino que son trámites que forman parte del procedimiento general de otorgamiento, gestión y liquidación de la subvención; por lo que no cabe aplicables "por analogía" el plazo de caducidad de las actuaciones de control financiero previsto en el artículo 49.7 de la Ley 38/2003.

Por otra parte, no cabe sostener -por más que así lo pretenda la representación de la Confederación Empresarial de Madrid-CEOE (CEIM)- que la respuesta dada por la jurisprudencia suponga permitir que la Administración pueda realizar en cualquier momento cualquier requerimiento o petición de información, aun temeraria o maliciosa, que permita interrumpir o dejar sin efecto la prescripción de la acción de reintegro. Nada de eso resulta de la jurisprudencia a la que antes nos hemos referido. Y en el caso concreto que estamos examinando la sentencia recurrida nada indica en el sentido de que los requerimientos que la Administración actuante dirigió a la beneficiaria de la subvención con fechas 26 de marzo de 2014, 18 de diciembre de 2014 y 28 de abril de 2017 (documentos nº 19, 102 y 106 del expediente administrativo) fueran abusivos o formulados artificiosamente, con el único objetivo de interrumpir la prescripción.

No hay duda de que si en algún caso se produce una práctica administrativa abusiva de esa índole, destinada a enervar la prescripción de la acción de reintegro de la subvención, los interesados podrán denunciarla en vía jurisdiccional a fin de obtener un pronunciamiento que prive a aquella actuación de toda virtualidad en orden a la interrupción de la prescripción. Pero para ello no es necesario que la jurisprudencia de esta Sala se modifique o complemente en los términos que postula la representación de la Cámara de Industria y Comercio de Madrid; bastará con que en el caso concreto se alegue y acredite que ha habido una práctica administrativa viciada.

Respuesta a la cuestión que reviste interés casacional.

En respuesta a la cuestión que se plantea en el auto de admisión del recurso de casación, y sin necesidad de corregir ni completar la jurisprudencia ya existente, debemos reiterar lo ya declarado por esta Sala en ocasiones anteriores: Una vez que el beneficiario de la subvención presenta la justificación a la que viene obligado ( artículos 2.1.b/, 14.1.b/ y 30, apartados 1 y 2, de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones), la subsiguiente labor de comprobación o verificación que lleva a cabo la Administración ( artículo 32.1 de la misma Ley) no constituye un procedimiento autónomo en el que puedan identificarse fases diferenciadas -acuerdo de inicio, trámite de alegaciones, prueba, propuesta de resolución y resolución final- y que como tal procedimiento autónomo habría que considerar sujeto a plazo de caducidad, pues tales actividades de comprobación y verificación no son sino trámites que forman parte del procedimiento general de otorgamiento, gestión y liquidación de la subvención.

Resolución del recurso. Retroacción de actuaciones.

Las consideraciones expuestas en los dos apartados anteriores hacen procedente que declaremos haber lugar al recurso de casación, pues la sentencia recurrida (véase su F.J. 4º que antes quedó transcrito) considera aplicable a las actuaciones de comprobación de la subvención el plazo máximo de duración previsto en el artículo 49.7 de la Ley General de Subvenciones para las actuaciones de control financiero, y, en consonancia con ello, la sentencia niega que los sucesivos requerimientos dirigidos a la beneficiaria de la subvención tengan eficacia para interrumpir la prescripción de la acción de reintegro por entender que tales requerimientos se hicieron cuando las actuaciones de comprobación estaban ya caducadas; planteamiento este que se aparta sustancialmente de la interpretación recogida en la jurisprudencia de esta Sala.

Establecido así que la sentencia recurrida debe ser casada, procede que entremos a resolver el recurso contencioso-administrativo. Y para ello debemos hacer las consideraciones que siguen.

A/ En primer lugar nos referiremos a la alegada prescripción de la acción de la Administración para reclamar el reintegro.

Ante todo, es oportuno recordar que según el artículo 39.1 de la 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, el derecho de la Administración a reclamar el reintegro de la subvención prescribe a los cuatro años. Y para el cómputo del plazo tomaremos en consideración los hitos temporales que la sentencia recurrida recoge y sobre los que no ha existido controversia.

- El dies a quo para el cómputo del plazo de prescripción de la acción de reintegro es el 1 de marzo de 2014.

- En el marco de las actuaciones de comprobación se dirigieron a la beneficiaria sucesivos requerimientos en fechas 26 de marzo de 2014, 18 de diciembre de 2014 y 28 de abril de 2017.

- El expediente de reintegro se inició por acuerdo de 7 de marzo de 2019.

El plazo de prescripción de cuatro años previsto en el artículo 39.1 de la Ley quedó interrumpido, conforme a lo previsto en el artículo 39.3.a/ de la propia Ley 38/2003, por aquellos tres requerimientos que la Administración dirigió a la beneficiaria de la subvención. En consecuencia, cuando se inició el procedimiento de reintegro -7 de marzo de 2019- no había transcurrido el mencionado plazo de prescripción de cuatro años.

B/ Descartado así el alegato de prescripción, procedería que entrásemos a examinar los demás motivos de impugnación aducidos por la Confederación Empresarial de Madrid-CEOE (CEIM), parte demandante, en el proceso de instancia. Sin embargo, las circunstancias concurrentes impiden que abordemos esa tarea en plenitud. Veamos.

Precisamente porque la sentencia de instancia apreció la prescripción que ahora nosotros hemos rechazado, lo cierto es que la Sala del Tribunal Superior de Justicia dejó sin examinar las restantes cuestiones y motivos de impugnación que la Confederación Empresarial de Madrid-CEOE (CEIM) formulaba en la demanda, que, atendiendo a sus enunciados vienen referidos a: A/ el procedimiento de reintegro en general; B/ las causas de reintegro derivadas de un informe de la Brigada Provincial de la Policía Judicial; C/ las causas de reintegro derivadas de las auditorías de las empresas Deloitte y KPMG (anulación de todos los grupos de teleformación); D/ la causa de reintegro de simultaneidad de tutoría de más de 80 alumnos.

Como decimos, ninguno de esos motivos de impugnación aducidos en la demanda es examinado en la sentencia recurrida. Y tampoco en casación se ha entablado debate en torno a estas cuestiones, pues, como hemos visto, el auto de admisión del presente recurso se centra en la cuestión de la posible caducidad en la fase de comprobación de la cuenta justificativa; y en el escrito de interposición del recurso de casación la Comunidad Autónoma de Madrid señala expresamente (véase antecedente cuarto, último párrafo, de esta sentencia) que la estimación del recurso de casación debería comportar la retroacción de actuaciones para que la Sala de instancia se pronuncie sobre los restantes motivos de impugnación; planteamiento en el que han coincidido los dos parte recurridas.

Así las cosas, consideramos procedente aplicar aquí la previsión contenida en el artículo 93.1, último inciso, de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio), que permite, cuando se justifique su necesidad, que la sentencia que resuelve el recurso de casación ordene la retroacción de las actuaciones y su devolución al órgano judicial de procedencia. Y en este caso consideramos justificada tal devolución, al no haber examinado la Sala la Sala del Tribunal Superior de Justicia aquellos motivos y argumentos de impugnación a los que antes nos hemos referido, ni contener su sentencia valoración alguna sobre el material probatorio disponible, cuestiones todas ellas sobre las que tampoco se ha entablado debate en casación.

Sobre la pretensión subsidiaria que formula la representación de la de la Cámara de Industria y Comercio de la Comunidad Autónoma de Madrid.

Como hemos dejado señalado en el antecedente séptimo, la representación de la Cámara de Industria y Comercio de Madrid (parte recurrida en casación) pide, como pretensión principal, la desestimación del recurso de casación; y, con carácter subsidiario, que si la sentencia estima el recurso y ordena la retroacción de las actuaciones se reconozca el interés legítimo de la Cámara en el resultado del litigio seguido ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, al objeto de que finalmente acceda a la jurisdicción y obtenga un pronunciamiento judicial sobre el fondo de sus pretensiones.

Como sustento de esta pretensión la representación de la Cámara aduce, dicho ahora de forma resumida, lo siguiente:

- La CEIM (entidad subvencionada) subcontrató a la Cámara para la realización de varias de las acciones contempladas en el plan de formación de trabajadores ocupados que era objeto de la subvención.

- Tal subcontratación, permitida por el artículo 29.1 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, fue expresamente autorizada por la Comunidad Autónoma de Madrid.

- La CEIM y la Cámara suscribieron un acuerdo en virtud del cual la Cámara se obligaba a devolver a la CEIM las cantidades de la subvención que, en su caso, la Comunidad Autónoma de Madrid le obligase a reintegrar.

- La Cámara realizó las actividades formativas que la CEIM le había encomendado en aplicación de lo previsto en el contrato suscrito entre ambas entidades.

- Iniciado el procedimiento de reintegro de la subvención otorgada a la CEIM, la Cámara solicitó a la Comunidad Autónoma de Madrid personarse en el procedimiento de reintegro pero la Comunidad Autónoma de Madrid nunca dio respuesta a la solicitud de la Cámara; y, por tanto, no se permitió a la Cámara justificar el coste y el valor añadido de las acciones que ella misma llevó a cabo.

- Contra la orden que acordaba el reintegro de la subvención la Cámara interpuso recurso de reposición, siendo dicho recurso inadmitido por entender la Administración autonómica que la Cámara no estaba legitimada para recurrir la orden de reintegro de la subvención otorgada a la CEIM dado que, en que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 29.5 de la Ley 38/2003, la Cámara no tenía "responsabilidad alguna frente a la Administración en el procedimiento de reintegro".

- La Cámara interpuso entonces recurso contencioso-administrativo contra la orden de la Consejería que inadmitió su recurso de reposición contra la orden de reintegro; pero el recurso fue desestimado por sentencia de 4 de octubre de 2021 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 8ª) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (recurso nº 1167/2019), por entender la Sala sentenciadora que la Cámara carecía de legitimación para impugnar aquella orden. Y contra esta sentencia del Tribunal Superior de Justicia la Cámara preparó recurso de casación, pero este fue inadmitido por providencia de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 20 de abril de 2022).

- La CEIM, por su parte, no impugnó en reposición la orden de reintegro de la subvención; pero sí interpuso contra ella recurso contencioso-administrativo que fue estimado por sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 4 de octubre de 2021, a la que se refiere el presente recurso de casación. En dicha sentencia -ahora recurrida en casación por la Comunidad Autónoma de Madrid- se declara prescrito el derecho de la Administración autonómica a iniciar el procedimiento de reintegro de la subvención otorgada a la CEIM.

Esa secuencia de hechos sitúa a la Cámara -según afirma- en un callejón sin salida, pues si esta Sala del Tribunal Supremo estima el presente recurso de casación la Cámara verá cómo queda confirmada la orden de reintegro de la subvención otorgada a la CEIM sin haber podido alegar nada sobre el fondo de la cuestión, esto es, sobre el coste y el valor añadido de las acciones formativas que ella misma realizó. Y por ello pide, como pretensión subsidiaria, que, si se estima el recurso de casación de la Comunidad Autónoma de Madrid ordenándose la retroacción de las actuaciones, debe reconocerse el interés legítimo de la Cámara en el litigio seguido ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

Pues bien, el planteamiento de la Cámara de Industria y Comercio de la Comunidad Autónoma de Madrid no puede ser acogido; y ello por las razones que pasamos a exponer.

Dada su condición de subcontratista de varias de las acciones contempladas en el plan de formación subvencionado, y en virtud del acuerdo que suscribieron la entidad subvencionada CEIM y la Cámara por el cual esta última se obligaba a devolver a la CEIM las cantidades que, en su caso, la Comunidad Autónoma de Madrid le obligase a reintegrar, no cabe cuestionar que la Cámara tiene un interés económico en la suerte que corra el procedimiento de reintegro. Ahora bien, es oportuno recordar lo declarado por esta Sala en sentencia de 1232/2022, de 3 de octubre (casación 2953/2021), donde examinábamos un caso en el que, como aquí sucede, el interés económico alegado no era derivación o consecuencia de la actuación administrativa que era objeto de controversia sino que tenía un origen ajeno a ésta, al ser fruto de un contrato privado en el que no era parte la Administración. Y decíamos en aquella sentencia (F.J. 6º) que ese interés económico así generado, exógeno a la actuación administrativa, no determina que la entidad firmante del citado acuerdo privado esté legitimada para impugnar el acto administrativo del que no es destinatario.

Pero, al margen de esas consideraciones, es obligado destacar que la falta de legitimación de la Cámara de Industria y Comercio de Madrid para impugnar la orden de reintegro ya fue declarada por sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que, como la propia Cámara admite, devino firme. Por tanto, ese esa una cuestión sobre la que no cabe que volvamos ahora.

En cuanto a la posible intervención de la Cámara en el recurso contencioso-administrativo promovido por CEIM contra la orden de reintegro, debemos destacar dos notas. De un lado, no hay constancia de que la Cámara intentase su personación en las actuaciones seguidas ante Tribunal Superior de Justicia de Madrid, pues su personación se produjo en el presente recurso de casación, mediante escrito dirigido a esta Sala del Tribunal Supremo con fecha 23 de mayo de 2022. De otra parte, es obligado recordar que en nuestro ordenamiento no se contempla la figura del coadyuvante del recurrente o codemandante, de manera que la intervención de la Cámara en el recurso contencioso-administrativo promovido por CEIM únicamente resulta viable en calidad de parte codemandada, esto es, para sostener la conformidad a derecho de la actuación administrativa que es objeto de impugnación en el proceso.

Todo ello no significa que la Cámara de Industria y Comercio de Madrid se encuentre en un callejón sin salida, y, por ello, en situación de indefensión. Sencillamente sucede que, en caso de confirmarse la conformidad a derecho de la orden de reintegro de la subvención, la vía para obtener la reparación del quebranto económico que ello le ocasione será la reclamación ante la CEIM, entidad con la que suscribió el acuerdo privado por el que la Cámara se obligaba a devolver las cantidades de la subvención en caso de la Comunidad Autónoma de Madrid ordenase el reintegro; o, en su caso, el ejercicio de la acción que corresponda ante la jurisdicción civil.

Resolución del recurso.

De lo que llevamos expuesto se derivan las siguientes conclusiones, que encontrarán reflejo en la parte dispositiva de esta sentencia:

1/ La sentencia recurrida debe ser casada y anulada.

2/ Procede que ordenemos retrotraer las actuaciones al momento inmediatamente anterior al dictado de la sentencia para que por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se resuelva lo que proceda sobre las cuestiones y pretensiones planteadas, en el bien entendido de que la nueva sentencia que dicte no podrá considerar que se ha producido la caducidad en la fase de comprobación, ni la prescripción del derecho de la Administración a ordenar el reintegro, al haber quedado ya resueltas estas cuestiones en el presente recurso de casación.

Costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4, 139.1 y 139.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes. Y tampoco la imposición de las costas del proceso de instancia habida cuenta que lo que vamos a acordar en la parte dispositiva es la devolución de las actuaciones a la Sala de la que proceden para que dicte nueva sentencia.

Vistos los preceptos citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción,