STS 1027/2023, 18 de Julio de 2023

En el procedimiento ordinario núm. 85/2018, la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, con fecha 15 de marzo de 2021, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor:

"1.- SE ESTIMA el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Oropesa contra el Decreto 58/2018, de 4 de mayo, del Consell, por el que se aprueba el Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde del Litoral de la Comunitat Valenciana, y el Catálogo de Playas de la Comunitat Valenciana.

2. - Declarar nulo el mencionado decreto autonómico, por ser contrario a derecho.

3. - No hacer expresa imposición de costas procesales."

Contra la referida sentencia la abogada de la Generalitat Valenciana preparó recurso de casación, que por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana se tuvo por preparado mediante auto de 1 de junio de 2021, que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento a las partes.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, con fecha 20 de julio de 2022, dictó auto en cuya parte dispositiva se acuerda:

"PRIMERO.- Admitir a trámite el recurso de casación n.º 4058/21, preparado por la abogada de la Generalitat Valenciana, en la representación que legalmente ostenta, contra la sentencia -n.º 94/21, de 15 de marzo- de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana (P.O. n.º 185/18).

SEGUNDO.- Precisar que las cuestiones que, entendemos, tienen interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consisten en determinar:

1. Si la exigibilidad de estudio económico financiero establecida por la jurisprudencia (entre otras, STS de 31 de marzo de 2016, RC 3376/14) en todo tipo de instrumentos de ordenación urbanística es trasladable a instrumentos de ordenación territorial como el concernido (donde se protege el suelo, pero no se transforma).

B) Si los informes de impacto de género, familia e infancia y adolescencia "neutros" (en los que se indica la no afectación a tales cuestiones) equivalen a su inexistencia.

C) Qué alcance puede exigirse al estudio de alternativas que debe contener una evaluación ambiental estratégica.

TERCERO.- Identificar como normas jurídicas que, en principio, deben ser objeto de interpretación en sentencia: el artículo 37.5 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, la D.A. 10.ª de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, el artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, los artículos 1.1.b), 5.2. c), 18.1. b) y 26 de la Ley 21/2013, de evaluación ambiental, y los artículos 47 a 52 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso.

CUARTO.- Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

QUINTO.- Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto.

SEXTO.- Para la sustanciación del recurso, remitir las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala Tercera, a la que corresponde el enjuiciamiento del recurso con arreglo a las vigentes normas sobre reparto de asuntos."

El abogado de la Generalitat Valenciana interpuso recurso de casación en el que ejercitó las siguientes pretensiones:

"[...]que dicte Sentencia que estime el recurso de casación, que case y anule la Sentencia n.º 94/2021, de 15 de marzo de 2021, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección Primera.

Que declare la procedencia de desestimar el recurso contencioso-administrativo nº 01/85/2018, interpuesto contra el Decreto 58/2018, de 4 de mayo, del Consell, por el que se aprueba el Plan de acción Territorial de la Infraestructura Vede del Litoral de la Comunidad Valenciana y el Catálogo de Playas de la Comunidad Valenciana.

Que confirme y declare ajustada a derecho la regulación contenida en el citado Decreto 58/2018, de 4 de mayo, del Consell.

Que fije doctrina declarando:

Que el estudio económico financiero regulado por el artículo 22.4 del TRLS y que la jurisprudencia (entre otras, STS 31 de marzo de 2016, RC 3376/14) exige para los instrumentos de ordenación urbanística no es exigible a los instrumentos de ordenación territorial como el PATIVEL, instrumentos que se caracterizan por proteger el suelo pero no por transformarlo.

Que la Administración pública puede emitir informes de género, infancia, familia y adolescencia "neutros" en cuanto a sus efectos en la tramitación de sus proyectos normativos. Es decir, puede emitir informes que indiquen que el proyecto normativo que se está desarrollando no afecta (ni positiva ni negativamente) en relación con la materia sobre la que se informa. Siendo estos informes "neutros" ajustados a Derecho.

Que la evaluación ambiental estratégica es ajustada a Derecho siempre y cuando se cumplan los objetivos señalados por la Ley 21/2013. Es decir, se contemplen la identificación y evaluación de alternativas en relación con los objetivos y ámbito del plan que se trate de aprobar. Sin que se exija por la normativa estatal un contenido y alcance concreto siendo correcto que el promotor del plan (dentro del ejercicio discrecional de la potestad de planeamiento) elija entre las alternativas ambientalmente viables la más conveniente desde el punto de vista técnico".

No habiéndose personado la parte recurrida, mediante providencia de 26 de mayo de 2023, se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 11 de julio de 2023, fecha en que tuvo lugar.

La sentencia de la Sala.

La Sala de Valencia en la sentencia recurrida estima el recurso contencioso administrativo deducido por el Ayuntamiento de Oropesa frente al Decreto 58/2018, de 4 de mayo, del Consell, por el que se aprueba el Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde del Litoral (PATIVEL) de la Comunitat Valenciana, y el Catálogo de Playas de la Comunitat Valenciana (DOGV n.º 8293, de 11 de mayo de 2018), y declara nulo el mencionado decreto autonómico por ser contrario a derecho.

Antes de dictar sentencia, la Sala de instancia había oído a las partes, al amparo del art. 33 LJCA, sobre la declaración de nulidad del Decreto impugnado que había llevado a cabo la propia Sala en una sentencia anterior no firme (sentencia n.º 46/2021, de 11 de febrero, dictada en el PO 102/2018), nulidad que se sustentaba en (i) no contener un estudio económico-financiero, exigible según la jurisprudencia; (ii) omisión de los preceptivos informes en materia de género, familia e infancia; y (iii) no contener la evaluación ambiental estratégica un análisis de alterativas desde el punto de vista ambiental.

Tras esta audiencia, la Sala territorial dicta la sentencia recurrida en la que reproduce íntegramente esta sentencia anterior no firme de la propia Sala, sentencia n.º 46/2021, de 11 de febrero, PO 102/2018, y con los razonamientos en ella contenidos declara la nulidad del decreto impugnado por idénticas razones, pronunciamiento que hace innecesario entrar a analizar los demás motivos impugnatorios contenidos en la demanda.

El auto de admisión del recurso.

Precisa que las cuestiones en las que aprecia interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consisten en determinar:

"

1. Si la exigibilidad de estudio económico financiero establecida por la jurisprudencia (entre otras, STS de 31 de marzo de 2016, RC 3376/14) en todo tipo de instrumentos de ordenación urbanística es trasladable a instrumentos de ordenación territorial como el concernido (donde se protege el suelo, pero no se transforma).

B) Si los informes de impacto de género, familia e infancia y adolescencia "neutros" (en los que se indica la no afectación a tales cuestiones) equivalen a su inexistencia.

C) Qué alcance puede exigirse al estudio de alternativas que debe contener una evaluación ambiental estratégica."

Identifica como normas jurídicas que, en principio, debemos interpretar, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso, las siguientes: el artículo 37.5 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, la D.A. 10.ª de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, el artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, los artículos 1.1.b), 5.2. c), 18.1. b) y 26 de la Ley 21/2013, de evaluación ambiental, y los artículos 47 a 52 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Asimismo, dicho auto destaca que sobre estas cuestiones se ha pronunciado ya esta Sala en dos sentencias de 27 de abril de 2022, dictadas en los recursos de casación n.º 4034/2021 y 4049/2021, en las que se declaró haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Generalitat Valenciana. A ellas se han de añadir las sentencias núm. 652/2023, de 22 de mayo, 711/2023, de 25 de mayo y 712/2023, de 26 de mayo, dictadas con posterioridad al auto de admisión del presente recurso.

El escrito de interposición.

La Generalitat Valenciana nos advierte de estas dos sentencias que hemos dictado ya sobre las mismas cuestiones que aquí nos plantea el auto de admisión, en relación con una sentencia de la Sala de Valencia de idéntico contenido a la aquí recurrida, y reitera en su escrito de interposición las alegaciones que efectuó en aquellos recursos de casación que fueron estimados por esta Sala en dichas sentencias de 27 de abril de 2022.

La cuestión que presenta interés casacional objetivo.

La sentencia recurrida -dictada por la Sala de Valencia con fecha 15 de marzo de 2021, PO 85/2018- anula el Decreto 58/2018, de 4 de mayo, por el que se aprueba el PATIVEL de la Comunidad Valenciana, por las razones expresadas en una sentencia anterior de dicha Sala - sentencia de 11 de febrero de 2021, dictada en el PO 102/2018-, cuya fundamentación reproduce, que ha sido anulada por sentencia de esta Sala n.º 490/2022, de 27 de abril, rec. 4034/2021, tal y como nos recuerda el auto de admisión.

Esta circunstancia obliga a reproducir aquí en lo sustancial dicha sentencia n.º 490/2022, ya que además de tener idéntico contenido las sentencias recurridas, iguales son, asimismo, las cuestiones de interés casacional que aquí nos plantea el auto de admisión

El contenido de esta sentencia n.º 490/2022, es conocido por la recurrente por lo que nos limitaremos a reproducir aquí los pronunciamientos sustanciales que en ella se contienen, sin perjuicio de remitirnos a cuanto en profundidad allí se razona.

A.- Efectúa la sentencia en el fundamento quinto las siguientes "Consideraciones previas":

"[...] (i) En primer lugar, que ordenación territorial y urbanismo son conceptos próximos y relacionados, pero diferenciables (tal y como se deduce, sin dificultad, del tenor de los artículos 148.1.3.ª de la Constitución y 4.1 del TRLS de 2015, entre otros).

En este sentido, el Diccionario panhispánico del español jurídico se refiere a la "ordenación del territorio" como la ordenación de los usos del suelo o del subsuelo y programación de las grandes actuaciones públicas vertebradoras del mismo, mientras que la RAE define el "urbanismo" -en la segunda de sus acepciones- como la organización u ordenación de los edificios y espacios de una ciudad.

De esta primera aproximación se infiere ya que el concepto de ordenación del territorio es más amplio que el de urbanismo. De aquí que la doctrina especializada haya destacado que las normas urbanísticas, por más que intervengan en ellas las Comunidades Autónomas, poseen un carácter local-municipal o, lo que es lo mismo, referido al espacio de convivencia urbana, frente al carácter supralocal y autonómico de las normas de ordenación del territorio. Señalando en este sentido que la ordenación del territorio hace referencia a las grandes magnitudes, a las decisiones básicas condicionantes de la estructura, disposición y composición de las actividades en el territorio, dirigida a evaluar las características de un determinado territorio, así como su posición y función en la economía del conjunto; mientras que el urbanismo tiene, por el contrario, una magnitud local, referida al espacio de convivencia humana y, por tanto, a una acción pública de regulación directa y precisa del uso del suelo.

En definitiva, los planes de ordenación territorial establecen las directrices generales, el marco de referencia en el ámbito supralocal para que, posteriormente, puedan aprobarse de manera coherente y con la debida coordinación los planes urbanísticos en ámbitos territoriales más reducidos. Pero, es importante precisar a este respecto que los planes de acción territorial se limitan a establecer criterios generales de ordenación, sin que ello comporte de modo directo e inmediato la transformación del suelo, pues la transformación urbanística se producirá después, al tiempo de desarrollarse y concretarse esa planificación general mediante la aprobación de los correspondientes instrumentos urbanísticos de ámbito local o municipal.

Esta distinción conceptual resulta fundamental para comprender que, desde una perspectiva estrictamente jurídica, está justificado que el régimen jurídico aplicable a los planes de ordenación territorial (de ámbito autonómico o, en todo caso, supralocal) no sea exactamente coincidente con el de los planes urbanísticos (de ámbito local o municipal) o que, incluso, el cumplimiento de un mismo requisito pueda ser exigido en ambos casos con diferentes niveles de intensidad.

(ii) Que la aplicación del régimen jurídico que corresponda no puede efectuarse atendiendo, simplemente, a la denominación formal que se asigne a los planes como de ordenación territorial o urbanísticos, sino que debe tener en cuenta el contenido material de dichos planes.

(iii) Que, en todo caso, en la exigencia de los requisitos formales que deban observarse en la tramitación de los planes -sean éstos de ordenación territorial o urbanísticos- y, por ende, en la concreción de las consecuencias que quepa deducir de su incumplimiento, debe procederse siempre con absoluto respeto al principio de proporcionalidad, valorando el carácter esencial o sustancial que en el caso examinado pudiera tener el requisito incumplido y huyendo de rigorismos formales excesivos."

B.- A continuación, dedica su fundamento sexto a establecer la doctrina jurisprudencial sobre la primera de las cuestiones de interés casacional suscitadas: si la exigibilidad de estudio económico financiero establecida por la jurisprudencia (entre otras, STS de 31 de marzo de 2016, RC 3376/14) en todo tipo de instrumentos de ordenación urbanística es trasladable a instrumentos de ordenación territorial como el concernido (donde se protege el suelo, pero no se transforma).

Y concluye a este respecto lo siguiente:

"[...] V. Por tanto, podemos dar respuesta a la primera de las cuestiones planteadas en el auto de admisión en los siguientes términos:

La doctrina sentada en la sentencia n.º. 725/2016, de 31 de marzo , no es aplicable a supuestos como el que ahora examinamos, precisamente porque no estamos ante un instrumento de ordenación urbanística, categoría a la que se refiere dicha sentencia, sino ante un instrumento de ordenación territorial, conceptualmente diferenciable de aquél.

Sin perjuicio de lo anterior, dada la naturaleza reglamentaria de los planes de ordenación territorial, como el PATIVEL, en su tramitación deberá incorporarse una previsión suficiente del impacto económico que, en su caso, pudiera derivarse directamente de la aprobación de la norma reglamentaria, atendiendo al contenido material de sus determinaciones."

Y tras expresar esta doctrina, en su aplicación al caso, dice lo siguiente (FJ séptimo):

"[...] En consecuencia, a lo vista de lo expuesto, cabe afirmar que la memoria económica incorporada durante la tramitación del PATIVEL debe estimarse suficiente en función del contenido material de las determinaciones del Plan y, por ello, el recurso de casación debe ser acogido en cuanto se refiere a este concreto motivo de impugnación."

C.- El fundamento octavo establece la doctrina jurisprudencial sobre la segunda de las cuestiones de interés casacional suscitadas: si los informes de impacto de género, familia e infancia y adolescencia "neutros" (en los que se indica la no afectación a tales cuestiones) equivalen a su inexistencia, siendo éstas las conclusiones alcanzadas:

"[...] V. Lo que nos requiere el auto de admisión en relación con estos informes de impacto de género, de familia, infancia y adolescencia es que precisemos si los informes "neutros", en los que se indica la no afectación a tales materias, equivalen a su inexistencia.

Pues bien, la respuesta a tal cuestión dependerá del verdadero contenido de tales informes en cada caso concreto que se examine. En consecuencia, podemos establecer la siguiente doctrina jurisprudencial:

Si en el caso enjuiciado cabe deducir que realmente se llevó a cabo el análisis del impacto que las determinaciones del plan de ordenación territorial podrían tener sobre el género, familia, infancia y adolescencia, los informes "neutros" no serán equivalentes a inexistentes; por el contrario, cuando pueda inferirse que se ha utilizado una fórmula rituaria para afirmar la neutralidad de la norma a esos efectos, pero que no ha existido realmente un análisis sobre el particular, esos informes deben reputarse inexistentes."

Y en la aplicación al caso de esta doctrina concluye (FJ noveno):

"[...] Pues bien, el análisis de este documento n.º 35 -en los extremos indicados- nos conduce a la conclusión contraria a la alcanzada por la Sala de instancia pues, a nuestro juicio, no puede afirmarse en este caso que los informes sobre impacto de género, familia, infancia y adolescencia puedan calificarse de rituarios y, por tanto, deban considerarse como inexistentes.

Lo que ocurre es que ese documento debe ser analizado desde la perspectiva adecuada, que no es otra que la derivada de las propias características de un plan de ordenación territorial en el que se trazan las grandes líneas maestras, el marco general de referencia al que -como hemos dicho reiteradamente- habrán de ajustarse en el futuro los planes urbanísticos de ámbito territorial inferior."

D.- Dedica el fundamento décimo a establecer la doctrina jurisprudencial sobre la tercera de las cuestiones suscitadas en el auto de admisión: qué alcance puede exigirse al estudio de alternativas que debe contener una evaluación ambiental estratégica, con las siguientes conclusiones:

"[...] Pues bien, con base en lo expuesto podemos dar respuesta a la cuestión de interés casacional suscitada, referida al alcance que pueda exigirse al estudio de alternativas que debe contener una evaluación ambiental estratégica, referida a un plan de ordenación territorial, en los siguientes términos:

El estudio de alternativas que debe contener una evaluación ambiental estratégica de un plan de ordenación territorial, debe incluir, además de la referencia al alcance y contenido del plan propuesto, aquellas alternativas razonables, técnica y ambientalmente viables, que tengan en cuenta los objetivos y el ámbito territorial de aplicación del plan o programa, con el fin de prevenir o corregir los efectos adversos sobre el medio ambiente de la aplicación del plan o programa."

Y en su aplicación al caso, dice lo siguiente a modo de conclusión (FJ decimoprimero):

"[...] Pues bien, una vez expuestos -en lo que ahora interesa- los aspectos tratados en el documento de evaluación ambiental y territorial estratégica y los términos en que ese examen medioambiental se ha realizado, la Sala no alberga duda alguna de que su contenido es suficiente y adecuado en función de los objetivos, el ámbito geográfico y territorial, y las determinaciones del PATIVEL.

Como antes dijimos, la Sala de instancia estimó que no se había tenido en cuenta la realidad material del suelo afectado, sino solo aspectos económicos, sin atender a aspectos ambientales, paisajísticos o territoriales, optando por la alternativa que menos indemnizaciones generaba.

Sin embargo, el examen de los capítulos 10 a 13 del documento de evaluación, parcialmente transcritos y, singularmente, de los cuadros incluidos en el capítulo 10, evidencia que sí se ha llevado a cabo -en lo sustancial- el análisis de los efectos que el PATIVEL pudiera tener sobre los factores indicados en el artículo 5.1.a) de la Ley 21/2013 y, del mismo modo, que la selección y análisis de las alternativas se ha ajustado a los requisitos legales y a la doctrina jurisprudencial que hemos sentado en el Fundamento anterior.

En consecuencia, también en lo relativo a este motivo de impugnación el recurso de casación debe ser estimado."

E.- Por último, esta sentencia n.º 490/2022, sienta las siguientes "conclusiones" (FJ decimosegundo):

"[...] A tenor de lo razonado en los Fundamentos precedentes, procede declarar haber lugar y estimar el presente recurso de casación y, en consecuencia, debemos casar y anular la sentencia impugnada".

Y, una vez anulada la sentencia impugnada, dado que para resolver el recurso contencioso-administrativo del que trae causa este recurso de casación es preciso el examen e interpretación de la normativa autonómica, que es competencia de la Sala de instancia, debemos retrotraer las actuaciones a fin de que sea dicha Sala la que, con observancia de lo razonado y decidido en esta sentencia, dicte nueva sentencia resolviendo las alegaciones impugnatorias formuladas por la parte recurrente en la instancia.

Pronunciamiento sobre costas.

No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso al no apreciarse temeridad o mala fe en las partes, de manera que, como determina el art. 93.4 LJCA, cada parte abonara las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Establecer la doctrina indicada en el Fundamento Cuarto de esta sentencia.

Segundo. Declarar haber lugar y estimar el recurso de casación n.º 4058/2021, interpuesto por la Generalitat Valenciana contra la sentencia n.º 94/2021, de 15 de marzo, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana y, en consecuencia, casar y anular la sentencia impugnada por no ser conforme a Derecho.

Tercero. Retrotraer las actuaciones a fin de que la Sala de instancia, con observancia de lo razonado y decidido en esta sentencia, dicte nueva sentencia resolviendo las alegaciones impugnatorias formuladas por la parte recurrente en la instancia.

Cuarto. Sin imposición de las costas causadas en este recurso de casación.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.