STS 906/2023, 3 de Julio de 2023

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, dictó sentencia el 1 de junio de 2020, con los siguientes pronunciamientos en su parte dispositiva:

"Estimando el recurso contencioso - administrativo 332/2019, planteado por el procurador de los tribunales don Juan Carlos Ruiz Gutiérrez, en nombre y representación de Asociación de Empresas de Mantenimiento Integral y Servicios Energéticos, frente al acuerdo, de once de abril de 2019, del Tribunal Administrativo Foral de Recursos Contractuales de Vizcaya:

1. - Declaramos contrario al ordenamiento jurídico y, en consecuencia, anulamos el acuerdo impugnado, en los términos fijados en el fundamento de derecho quinto.

2. - Imponemos las costas causadas en la tramitación del procedimiento a la parte demandada."

Notificada la sentencia, se presentó escrito por la representación procesal de la Diputación Foral de Bizkaia y por UTE Radimer-Sekoop DFB, manifestando su intención de interponer recurso de casación, y la Sala de instancia, por auto de 21 de septiembre de 2020, tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, la Sección 1ª de esta Sala dictó auto el 14 de octubre de 2021, con -entre otros- los siguientes pronunciamientos:

" PRIMERO. Admitir a trámite el recurso de casación preparado por el Letrado de la Diputación Foral de Bizkaia, y la representación procesal de la U.T.E. RADIMER SEKOOP DFB, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de fecha de 1 de junio de 2020, en los autos del recurso núm. 332/2019.

SEGUNDO. Precisar que, en principio, la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es determinar cuál es la interpretación y alcance que ha de darse a la previsión contenida en el art. 130.1 LCSP y dilucidar si en las sucesivas adjudicaciones de contratos públicos respecto de un mismo servicio, y a fin de hacer posible la estabilidad de las plantillas, la obligatoriedad de subrogación de los trabajadores/as puede establecerse por el poder adjudicador en los acuerdos y convenios colectivos negociados y aprobados respecto a su personal laboral para imponer la subrogación en todos los contratos que con ella se celebren o si, por el contrario, es necesario que se contemple en el convenio que efectivamente es aplicable a los trabajadores a los que se refiere el contrato objeto de licitación.

TERCERO. Identificar como normas jurídicas que serán objeto de interpretación el artículo 130 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público y los artículos 82, 83 y 84 del Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprobó el Texto Refundido del Estatuto Básico del Trabajador, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA."

Por la representación de la Diputación Foral de Bizkaia, se presentó, con fecha 9 de diciembre de 2021, escrito de interposición del recurso de casación, en el que alegó la infracción del artículo 130.1 de la Ley de Contratos del Sector Público, que hace referencia expresa a que la imposición al adjudicatario de la obligación de subrogación puede venir impuesta por una norma legal, un convenio colectivo o un acuerdo de negociación colectiva de eficacia general y la redacción de este texto legal es fruto de la enmienda 109, presentada por el Grupo Parlamentario Confederal de Unidos Podemos - en Comú Podem - En Marea y de la enmienda 597 presentada por el Grupo Parlamentario Socialista, que se justifica en la consideración de que es importante añadir en los supuestos en que la subrogación la imponga una norma legal o un convenio colectivo, otros acuerdos de negociación colectiva de eficacia general (como los derivados del EBEP) y aquellos casos en que así lo haya decidido, como medida de fomento de la estabilidad en el empleo, el correspondiente poder adjudicador, lo que implica que la alusión del artículo 130.1 LCSP a los convenios colectivos o acuerdos de negociación colectiva de eficacia general incluye los acuerdos y convenios colectivos suscritos por las Administraciones Públicas derivados del EBEP, de manera que en estos últimos puede establecer la obligación de subrogación.

En este caso, añade la parte recurrente, no es en los pliegos que rigen la licitación donde se establece ex novo la obligación de subrogación, sino que los pliegos se han limitado a recoger dicha obligación previamente establecida en el Acuerdo de Personal Funcionario y en el Convenio Colectivo del Personal Laboral para 2018-2019 de la Diputación Foral de Bizcaia.

Alega también la parte recurrente que la sentencia impugnada interpreta erróneamente el artículo 130.1 LCSP, al enlazar este precepto con lo dispuesto en los artículos 82, 83 y 84 del Estatuto de los Trabajadores, pues ninguno de dichos preceptos hace referencia expresa a la subrogación de los trabajadores, por lo cual entiende la parte recurrente que no existe óbice para que la regulación contenida en dicho precepto constituya una habilitación legal suficiente para la imposición de la obligación de subrogación en la adjudicación sucesiva de las contratas para la prestación de un mismo servicio público.

La parte recurrente alega que la interpretación y alcance del artículo 130.1 de la LCSP, efectuada por el tribunal de instancia, impide la consecución de un fin que constituye un criterio social a tomar en consideración, conforme se dispone en el artículo 145.2.1º de la LCSP y el espíritu que impregna la regulación de dicho texto legal, que se ha decantado a favor del mantenimiento de las plantillas, la estabilidad en el empleo y la aplicación de condiciones especiales de ejecución en materia social.

Por el contrario, considera la parte recurrente que la interpretación que propugna permite conciliar el derecho administrativo en materia de contratación pública y el derecho laboral, mientras que sostener que el único convenio o acuerdo válido para imponer la subrogación de los trabajadores a las empresas adjudicatarias es el convenio sectorial o nacional, como hace la sentencia impugnada, deja sin efecto y en agua de borrajas la modificación legal operada, frustrando de raíz la finalidad perseguida por el poder legislativo, explicitada de forma inequívoca en la justificación de la nueva redacción dada al artículo 130.1 LCSP.

Propone la parte recurrente que se establezca como doctrina jurisprudencial que en las sucesivas adjudicaciones de contratos públicos respecto de un mismo servicio, y a fin de hacer posible la estabilidad en las plantillas, la obligación de subrogación de los/as trabajadores/as puede establecerse por el poder adjudicador en los acuerdos y convenios colectivos negociados y aprobados por las administraciones públicas respecto a su personal laboral, no siendo necesario que se contemple en el convenio que efectivamente es aplicable a los trabajadores a los que se refiera el contrato objeto de licitación.

Por todo lo anterior, solicitó a la Sala que dicte sentencia con los siguientes pronunciamientos:

1. - Estimar el recurso, declarando contraria a derecho y casando la sentencia 144/2020, de 2 de mayo, dictada por el TSJ del País Vasco, y desestimar el recurso interpuesto por la Asociación de Empresas de Mantenimiento Integral y Servicios Energéticos contra el acuerdo de 11 de abril de 2019, del Tribunal Económico Administrativo Foral de Recursos Contractuales de Bizcaia, confirmando el mismo.

2. - Establecer doctrina jurisprudencial para la interpretación y alcance que ha de darse a la previsión contenida en el articulo 130.1 de la LCSP, en los términos que antes se ha dicho.

La representación de UTE Radimer-Sekoop DFB presentó el 14 de diciembre de 2021 escrito de interposición del recurso de casación, en el que solicitó se dicte sentencia por la que se estime el recurso de casación instado y case y anule la sentencia recurrida en los términos explicitados e interesados.

La indicada recurrente finalizó su escrito de interposición solicitando a la Sala que dicte sentencia con los siguientes pronunciamientos:

1. - Estimar el recurso de casación, declarando contraria a derecho y casando la sentencia 144/2020, de 2 de mayo, dictada por el TSJ del País Vasco, con desestimación en base a ello del recurso interpuesto por la Asociación de Empresas de Mantenimiento Integral y Servicios Energéticos contra el acuerdo de 11 de abril de 2019, del Tribunal Económico Administrativo Foral de Recursos Contractuales de Bizcaia, confirmando el mismo en su integridad.

2. - Establecer doctrina jurisprudencial para la interpretación y alcance que ha de darse a la previsión contenida en el artículo 130.1 de la LCSP, concluyendo que en las sucesivas adjudicaciones de contratos públicos respecto de un mismo servicio, y a fin de verificar la estabilidad en las plantillas, la obligatoriedad de subrogación de los/as trabajadores/as puede establecerse por el poder adjudicador en los acuerdos y convenio colectivos negociados y aprobados respecto a su personal laboral para imponer la subrogación en todos los contratos que con ella se celebren, no siendo necesario que se contemple en el convenio que efectivamente es aplicable a los/as trabajadores/as a los que se refiere el contrato objeto de licitación.

Se dio traslado a la parte recurrida, para que manifestara su oposición, lo que verificó por escrito de 6 de febrero de 2022, en el que alegó que no se discute por las recurrentes que el convenio colectivo aplicable al personal de las contratas externas al momento de la licitación sea el provincial de la industria siderometalúrgica de Bizcaia 2008-2011 y yerran las recurrentes en su pretensión de que los acuerdos y convenios propios de la Diputación Foral, negociados y suscritos para su propio personal laboral, tengan contenido obligacional para aquel personal que le es ajeno, como en este caso es el externo de las contratas, que ni es personal funcionario, ni personal laboral de la Diputación Foral, por lo que no queda afectado por el Convenio Colectivo de la Diputación Foral.

En cuanto a la justificación de la enmienda 109 citada de contrario, lo cierto es que la redacción final del artículo 130.1 LCSP no recoge el supuesto específico de aquellos casos en los que así se decida por el correspondiente poder adjudicador.

Indica también la parte recurrida que es preciso detenernos en las disposiciones del convenio colectivo del personal laboral de la Diputación Foral de Bizcaia, que en su artículo 1 dispone que su objeto es la regulación de las condiciones de trabajo en el ámbito de la Diputación Foral de Navarra y afectará al personal de la Diputación Foral y del IFAS que ocupen plaza como personal laboral fijo y los contratados temporalmente en régimen de derecho laboral.

Finalizó la parte recurrida su escrito de oposición solicitando a la Sala que dicte sentencia que confirme en su integridad la de instancia por su conformidad a derecho, con los siguientes pronunciamientos:

1. - Acuerde la desestimación de los recursos de casación interpuestos, declarando que no concurre la infracción denunciada y, por tanto, confirmando la sentencia de instancia por ser ajustada a derecho.

2. - Acuerde establecer doctrina jurisprudencial dando interpretación y alcance a las previsiones contenidas en el artículo 130.1 de la LCSP, determinando que en las sucesivas adjudicaciones de contratos públicos respecto de un mismo servicio, la obligatoriedad de subrogación de los/as trabajadores/as deberá quedar fijada en todo caso en los convenios colectivos que les sean a aquellos de aplicación; en ningún caso, a través de acuerdos y convenios colectivos que les sean ajenos.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día 20 de junio de 2023, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

La sentencia impugnada y los acuerdos administrativos que se encuentran en su origen.

1. - Se interpone recurso de casación contra la sentencia de 1 de junio de 2020, dictada por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso número 332/2019, que estimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de la Asociación de Empresas de Mantenimiento Integral y Servicios Energéticos (AMI), frente al acuerdo del Tribunal Administrativo Foral de Recursos Contractuales de Vizcaya de 11 de abril de 2019.

2. Hacemos una referencia a los antecedentes de la sentencia impugnada, para una mejor comprensión de las cuestiones planteadas.

   La Asociación de Empresas de Mantenimiento Integral y Servicios Energéticos impugnó ante el Tribunal Administrativo Foral de Recursos Contractuales la obligación de subrogación dispuesta en el apartado 9.9.2, punto 8, y apartado 7 del pliego de cláusulas administrativas particulares y disposición 18 y Anexo B del pliego de prescripciones técnicas de la licitación del contrato de mantenimiento integral de las instalaciones eléctricas y de seguridad de la Diputación Foral de Bizcaia durante los años 2019, 2020 y 2021.

   La obligación de subrogar a que se refiere este recurso se establece en la forma siguiente:

   "8.- Personal a subrogar. De conformidad con lo establecido en la disposición transitoria segunda de los textos refundidos de los Acuerdos y Convenio de la Diputación Foral de Bizcaia, el presente contrato tiene personal a subrogar.

   Dicho personal es el señalado en el anexo B del Pliego de Prescripciones Técnicas."

3. - El Convenio Colectivo del personal laboral de la Diputación Foral de Bizcaia y del Instituto Foral de Asistencia Social, incluye en su disposición transitoria segunda, sobre política de empleo y mantenimiento de los servicios públicos, la siguiente disposición:

   "-De igual modo, en las sucesivas adjudicaciones de contratos públicos respecto de un mismo servicio, y a fin de hacer posible la estabilidad de las plantillas, se garantizará por parte de las nuevas empresas adjudicatarias -independientemente de lo que al respecto señalen los convenios del sector- la subrogación de los y las trabajadores/as existentes al momento de cada adjudicación."

La cuestión de interés casacional.

Ya hemos indicado en los antecedentes de hecho de esa sentencia que la Sección 1ª de esta Sala señaló, en su auto de 14 de octubre de 2021, que la cuestión que en este recurso presentaba interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, consistía en determinar si en las sucesivas adjudicaciones de contratos públicos respecto de un mismo servicio, y a fin de hacer posible la estabilidad de las plantillas, la obligatoriedad de subrogación de los trabajadores/as puede establecerse por el poder adjudicador en los acuerdos y convenios colectivos negociados y aprobados respecto a su personal laboral para imponer la subrogación en todos los contratos que con ella se celebren o si, por el contrario, es necesario que se contemple en el convenio que efectivamente es aplicable a los trabajadores a los que se refiere el contrato objeto de licitación.

La posición de la Sala.

1. - La discrepancia entre las partes se refiere a la interpretación que la sentencia impugnada efectuó del artículo 130.1 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 ( LCSP).

   El texto del precepto sobre cuya interpretación tienen las partes posturas divergentes dice lo siguiente:

   "Artículo 130. Información sobre las condiciones de subrogación en contratos de trabajo.

1. Cuando una norma legal un convenio colectivo o un acuerdo de negociación colectiva de eficacia general, imponga al adjudicatario la obligación de subrogarse como empleador en determinadas relaciones laborales, los servicios dependientes del órgano de contratación deberán facilitar a los licitadores, en el propio pliego, la información sobre las condiciones de los contratos de los trabajadores a los que afecte la subrogación que resulte necesaria para permitir una exacta evaluación de los costes laborales que implicará tal medida, debiendo hacer constar igualmente que tal información se facilita en cumplimiento de lo previsto en el presente artículo."

2. - Mas particularmente, las partes recurrentes sostiene, con la resolución del Tribunal Administrativo Foral de Recursos Contractuales de Bizcaia, que la referencia legal a un convenio colectivo o a un acuerdo de negociación colectiva de eficacia general, incluye el convenio colectivo del personal laboral de la Diputación Foral de Bizcaia y del Instituto Foral de Asistencia Social, mientras que la parte recurrida y en el mismo sentido la sentencia impugnada, consideran que la referencia al convenio del precepto legal ha de entenderse hecha al convenio aplicable al personal de las contratas de las empresas que contraten con la Diputación Foral.

3. - El primer argumento interpretativo de las partes recurrentes se remite, para aclarar el propósito de la norma sujeta a interpretación, a la justificación de las enmiendas que dieron lugar al texto legal vigente, que según sostienen fueron la enmienda 109 presentada por el Grupo Parlamentario Confederal de Unidas Podemos - En Comú Podem - En Marea y la enmienda 597 presentada por el Grupo Parlamentario Socialista.

   La justificación de la enmienda fue la siguiente, según la cita que efectúan los recurrentes del Boletín Oficial de las Cortes Generales:

   "Justificación:

   Es importante añadir a los supuestos en los que la subrogación la imponga una norma legal o un convenio colectivo, otros acuerdos de negociación colectiva de eficacia general (como los derivados del EBEP) y aquellos casos en los que así lo haya decidido, como medida de fomento de la estabilidad en el empleo, el correspondiente poder adjudicador."

   Como se aprecia con facilidad en el texto del artículo 130.1 LCSP finalmente aprobado y aplicable en este caso, que es el transcrito en el apartado número 1 anterior, no se incorpora el supuesto a que hace referencia la justificación de que así lo haya decidido el poder adjudicador, sino que el texto legal contempla únicamente tres supuestos en los que los servicios dependientes del órgano de contratación deben facilitar a los licitadores en el pliego la información sobre los contratos de los trabajadores afectados por la subrogación, y tales supuestos solo se dan, en la redacción del 130.1 LCSP aplicable, cuando la obligación de subrogarse se imponga al adjudicatario por una norma legal, un convenio colectivo o un acuerdo de negociación colectiva.

   En este caso, la obligación de subrogación viene impuesta, según indican el propio pliego y el Tribunal Administrativo Foral de recursos contractuales, por un convenio colectivo, el convenio colectivo de personal laboral de la Diputación Foral de Bizcaia, lo que lleva a que en la instancia se haya planteado la cuestión de si ese es el convenio al que el artículo 130.1 LCSP habilita para imponer al adjudicatario de un concurso la obligación de subrogarse en determinadas relaciones laborales.

4. - La sentencia impugnada da una respuesta negativa a la cuestión controvertida y considera que, en el presente caso, la obligación de subrogación no se encuentra establecida por ninguno de los mecanismos del artículo 130.1 de la LCSP.

   La fundamentación de la sentencia impugnada tienen como punto de partida, sobre el que existe conformidad entre las partes, que los trabajadores que desarrollen sus funciones como consecuencia del contrato objeto de licitación no quedan sometidos al convenio colectivo de personal laboral de la Diputación Foral de Bizcaia, sino al convenio colectivo provincial de la industria siderometalúrgica de Vizcaya 2008-2011, que no prevé la obligación de subrogación incluida en el pliego de la licitación del contrato.

   Seguidamente, la sentencia impugnada efectúa los siguientes razonamientos:

   "Para resolver esta cuestión, nos remitiremos a los artículos 82 y siguientes del Real Decreto Legislativo 2/2015, de veintitrés de octubre , por el que se aprobó el texto refundido del Estatuto Básico del Trabajador. Tal y como resulta del primero de esos preceptos, los convenios colectivos son el resultado de la negociación desarrollada por los representantes de los trabajadores y de los empresarios y "constituyen la expresión del acuerdo libremente adoptado por ellos en virtud de su autonomía colectiva." Su apartado tercero aclara que "[l]os convenios colectivos regulados por esta ley obligan a todos los empresarios y trabajadores incluidos dentro de su ámbito de aplicación y durante todo el tiempo de su vigencia." Por su parte, el artículo 83 especifica que "[l]os convenios colectivos tendrán el ámbito de aplicación que las partes acuerden". Además, el artículo 84 señala que "[u]n convenio colectivo, durante su vigencia, no podrá ser afectado por lo dispuesto en convenios de ámbito distinto salvo pacto en contrario".

   En el caso que nos ocupa, el convenio de la siderometalurgia que afecta a los trabajadores a los cuales se refiere el contrato que ahora nos ocupa no prevé la subrogación de los trabajadores. Sin embargo, la administración pretende utilizar el convenio que rige para su personal laboral con la finalidad de establecer una cláusula universal de subrogación que se imponga en todos los contratos en los que ella sea parte. Ahora bien, tal y como hemos visto, la legislación social exige que los convenios colectivos sean el resultado de una negociación entre trabajadores y empresarios y prohíbe que sus efectos se extiendan más allá de su ámbito de aplicación. Por tanto, no es admisible la forma de proceder de la administración, que omite la negociación con los trabajadores afectados para imponer una condición que no aparece prevista en el convenio en cuyo ámbito se mueven aquellos."

   En fin, la sentencia impugnada descarta, a los efectos de la aplicación del articulo 130.1 LCSP, que la obligación legal de subrogación venga impuesta por disposición legal, y tampoco considera que venga impuesta por la vía de la negociación colectiva, que en este caso se ha omitido... "habida cuenta de que la administración ha utilizado el convenio aplicable a su personal laboral para imponer la subrogación en todos los contratos que con ella se celebren."

5. - La Sala comparte los razonamientos de la sentencia de instancia, que como se ha visto se apoyan en el alcance y eficacia de los convenios colectivos de acuerdo con los artículos 82 y siguientes del Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, de los que resulta que los convenios colectivos extienden su fuerza obligatoria a los empresarios y trabajadores incluidos en su ámbito de aplicación, sin que puedan extenderla más allá a empresario y trabajadores ajenos a dicho ámbito.

   Los anteriores razonamientos sobre la eficacia y alcance de los convenios colectivos es conforme con la jurisprudencia de la Sala de lo Social de este Tribunal Supremo sobre la materia, que se recogen en la sentencia de 31 de marzo de 2022 (recurso 59/2020), con cita de la sentencia, también de la Sala 4ª, de 23 de enero de 2020, (recurso 157/2018), que señalan: "......el convenio colectivo no puede contener cláusulas obligacionales que afecten a quienes no son parte en la negociación, ni en su contenido normativo cabe establecer condiciones de trabajo que hubieran de asumir empresas que no estuvieran incluidas en su ámbito de aplicación. Así se infiere del art. 82.3 ET, al disponer que los convenios colectivos regulados por su Título III obligan a todos los empresarios y trabajadores incluidos en su ámbito de aplicación, en el que sólo pueden estar comprendidos quienes, formal o institucionalmente, estuvieron representados por las partes intervinientes en la negociación del convenio..."

   En coherencia con su normativa reguladora, el convenio colectivo del personal laboral de la Diputación Foral de Bizcaia y del Instituto Foral de Asistencia Sanitaria, limita en su artículo 2 su ámbito personal al personal laboral de la Diputación Foral y del IFAS (personal laboral fijo y contratados temporales en régimen de derecho laboral), sin que, por tanto, tenga eficacia obligacional respecto de quienes no están comprendidos en dicho ámbito, como los trabajadores que vayan a prestar los servicios a que se refiere el contrato objeto de licitación, que como hemos indicado se rigen por el convenio de colectivo provincial de la industria siderometalúrgica de Vizcaya 2008-2011.

6. - Por tal razón, al carecer en este caso la obligación de subrogación de habilitación en el artículo 130.1 de la LCSP, es correcta la conclusión de la sentencia impugnada de considerar que dicha obligación deriva directamente de los pliegos del contrato de mantenimiento integral de las instalaciones eléctricas y de seguridad de la Diputación Foral de Bizcaia a que se refiere este recurso, posibilidad que está vedada en nuestro derecho.

   Procede, por tanto, la desestimación del recurso de casación.

Respuesta a la cuestión de interés casacional.

En respuesta a la cuestión de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia que plantea el auto de admisión a trámite del recurso de casación, el criterio de la Sala es que la referencia al convenio colectivo del artículo 130.1 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, como uno de supuestos de imposición al adjudicatario de la obligación de subrogarse como empleador en determinadas relaciones laborales, debe entenderse hecha al convenio colectivo aplicable a los trabajadores a los que se refiere el contrato objeto de licitación.

Costas.

De conformidad con el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción, no ha lugar a la imposición de las costas de casación a ninguna de las partes, con mantenimiento del pronunciamiento efectuado por la sentencia impugnada respecto de las costas de instancia.