ATS, 8 de Junio de 2023
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 08 Junio 2023 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Fecha del auto: 08/06/2023
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 540/2023
Materia: ACCION ADMINISTRATIVA Y ACTO ADMINISTRATIVO
Submateria:
Fallo/Acuerdo: Auto Admisión
Ponente: Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Concepción De Marcos Valtierra
Secretaría de Sala Destino: 003
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 540/2023
Ponente: Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Concepción De Marcos Valtierra
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Excmos. Sres.
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, presidente
D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat
D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
D. Fernando Román García
D. Isaac Merino Jara
En Madrid, a 8 de junio de 2023.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó sentencia n.º 381/2022, de 27 de octubre, desestimatoria del recurso contencioso-administrativo n.º 60/2021 interpuesto por D. Secundino contra las siguientes resoluciones: Orden del Consejero de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente del Gobierno de Aragón de 19 de abril de 2021, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución del Director General de Producción Agraria de 26 de septiembre de 2018, que excluye al recurrente de la concesión de ayuda de pago básico de la campaña 2017 y se le impone una sanción multianual por un importe de 10.006,58 euros, correspondiente a la diferencia entre la superficie declarada y la validada, a detraer de cualquier pago futuro al que tenga derecho en los tres años naturales siguientes con cargo a los fondos europeo agrícolas. Y Orden de 11 de junio de 2021 del Consejero de Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente del Gobierno de Aragón, desestimatoria de los recursos de alzada interpuestos contra las resoluciones del Director General de Producción Agraria de fecha 4 de diciembre de 2019, por las que se acuerda el reintegro de 10.241,82 euros indebidamente percibidos en concepto de ayuda de pago básico, y de 4.764,46 euros en concepto de pago para prácticas agrícolas beneficiosas para el clima y el medio ambiente para la campaña 2017.
La sentencia, frente a la alegada nulidad por revisión de oficio sin seguir el cauce establecido, razona que las ayudas de PAC están sujetas a verificación, tanto de las superficies como de las concretas actividades a que se dedican y por las que se declara, y, tomando en consideración el art. 11.3 del Real Decreto 1075/2014, de 29 de diciembre, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, y el art. 37.1.f) de la Ley 8/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), concluye que el que se conceda la subvención no impide que se compruebe posteriormente, y, si son periodos anuales, es muy posible que en el tiempo en el que se reconoce el derecho, que se hace con base en una declaración y unos documentos, ni siquiera haya acabado el periodo durante el cual se pueden llevar a cabo las actividades que dan derecho a la subvención.
En relación con la existencia de pastoreo, la sentencia, valorando la prueba contradictoria (informes de los funcionarios frente a la testifical del recurrente), concluye que no ha quedado acreditado el pastoreo. Se refiere a la presunción de veracidad de los funcionarios ( art. 77.5 Ley 39/2015) y que no se intentó llamar a los funcionarios al juicio o interrogarlos por vía de informe a fin de poner de relieve posibles errores en fecha, lugares, etc.
Y en lo referente a la reducción del CAP del 80% al 45%, la sentencia comienza por decir que, desestimado el anterior motivo, resulta inane esta cuestión. No obstante, se remite a lo dicho en su previa sentencia de 16/3/2022.
La representación procesal de D. Secundino ha preparado recurso de casación en el que denuncia, en primer lugar, la infracción de los artículos 36.3 Y 37.1.f) LGS. Alega que el art. 11.3 del RD 1075/2014 no legitima la aplicación del procedimiento de reintegro, sino solo la penalización que puede ser la de exclusión de la ayuda y solo en caso de declaración falsa o negligente, que no es el caso, y que dicho precepto no establece cuál es el procedimiento que debe tramitarse al efecto. Añade que tampoco cabe apreciar la causa de reintegro invocada en la sentencia, y ello porque la Administración, a tenor del art. 75.2 del Reglamento (UE) 1306/2013, solo puede efectuar el pago una vez que, según lo dispuesto en el art. 74, haya verificado que se cumplen las condiciones de admisibilidad, por lo que el control del cumplimiento de las actividades agrarias declaradas necesariamente ha de hacerse dentro del año natural en que se solicita la ayuda y antes de su pago, como expresamente establece el art. 71.6 del Reglamento de ejecución 809/2014 de la Comisión. En el presente caso, continúa, la Administración autónoma realiza un control preliminar, un control administrativo y un control sobre el terreno el 9 de noviembre de 2017 y, aun disponiendo de los resultados en el que supuestamente se ha detectado una incidencia, se le conceden y abonan las ayudas en julio de 2018, por lo que no estamos ante un incumplimiento de los compromisos adquiridos tras la concesión de la subvención que se detectan posteriormente, sino ante un error de la Administración que no debería haber concedido la ayuda en base a la información de la que ya disponía. Por ello, concluye que no cabe tramitar un expediente de reintegro, sino que hay que proceder a su revisión de oficio o, en su caso, a la declaración de lesividad y ulterior impugnación.
En segundo lugar, denuncia la infracción del art. 217 LEC por infracción de las normas sobre la carga de la prueba, e indebida aplicación del art. 75.5 Ley 39/2015. Alega que la sentencia considera que no ha sido desvirtuada la presunción de veracidad de los informes obrantes en el expediente, aun con la prueba testifical practicada por el pastor que declaró haber pastoreado la superficie en cuestión, cuando en otros supuestos resueltos por la misma Sala sí se consideró desvirtuada esa presunción con la declaración del pastor. Añade que es imprescindible para que opere la presunción de veracidad la ratificación del agente actuante, y que los informes oficiales no son documentos públicos y no gozan de presunción de veracidad.
En tercer lugar, denuncia la infracción de los arts. 4 y 32 del Reglamento (UE) 1307/2013, del art. 4 del reglamento delegado de la Comisión n.º 639/2014, del principio de primacía del derecho comunitario y de la jurisprudencia del TJUE sobre la admisibilidad de los pastos permanentes, y ello al limitar la sentencia el concepto de la actividad agraria al pastoreo. Alega que la sentencia reconoce que el ganado estuvo ahí dos días, o que al menos pasó por allí, y basta una actividad mínima en la superficie para considerarla admisible, sin que ni en el Reglamento ni en ninguna otra norma se establezca un periodo mínimo en el que deba permanecer el ganado para considerar efectivamente realizada la actividad agraria de pastoreo. No se exige que el pasto permanente necesariamente se paste, ni menos que se paste con animales de la propia explotación.
Y, en cuarto lugar, denuncia la infracción del art. 11.6 del RD 1075/2014, en virtud del cual se debe tener por acreditada la actividad agraria directamente en pastos por el mero hecho de ser titular de una explotación ganadera de vacuno de más de 0,2 UGM/ha.
Sostiene que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia sobre la base de los apartados del artículo 88.2 y 3 de la LJCA: 88.2.a) LJCA, por infracción de la jurisprudencia que establece que cuando la subvención concedida es inválida al initio, y no por el incumplimiento sobrevenido de las condiciones a las que se sujetó su concesión, no puede considerarse que concurra ninguno de los supuestos de reintegro previstos en la LGS, sino que se trataría de un motivo de nulidad o anulabilidad que hubiese requerido la revisión o previa declaración de lesividad. 88.3.a) LCJA para el caso que no se considere aplicable dicha doctrina, al no existe jurisprudencia sobre el procedimiento a tramitar para exigir la devolución de las ayudas de pago básico y pago verde que son concedidas y abonadas cuando previamente a su concesión ya se han practicado, como exige la normativa específica sobre la materia, los controles sobre el terreno que determinan que no se cumplían los requisitos para su concesión y aun así se ha concedido y pagado. 88.2.f) LJCA, al interpretar y aplicar el Derecho de la UE en contradicción con la jurisprudencia del TJUE, e incluso puede ser exigible la intervención de éste a título prejudicial, en la mediad en que la sentencia recurrida limita el concepto comunitario de actividad agraria y el de hectárea admisible, así como el de pastoreo, al no considerar suficiente que el ganado permanezca dos días en dicha superficie para considerar realizada la actividad agraria de pastoreo. Tampoco existe jurisprudencia del TJUE que aclare cuánto tiempo tiene que permanecer pastando el ganado para considerar que se ha cumplido la actividad agraria de pastoreo. 88.3.a) LJCA, al no existir jurisprudencia sobre el art. 11.6 RD 1075/2014 en su redacción vigente al inicio de la campaña 2017, siendo necesario que se aclare si la actividad agraria declarada en pastos se acredita directamente, sin tener que practicarse más controles ni tener que realizar un pastoreo efectivo, por el mero hecho de ser titular de una explotación de bovino con una carga ganadera superior de 0,2 UGM/ha de la explotación. 88.2.g) LJCA, al impugnarse dos disposiciones de carácter general: un inciso del art. 6 del RD 1077/2014 y el punto 2 de apartado Quinto de la Orden DRS/75/2017. 88.2.c) LJCA, al ser miles los preceptores de ayudas de la PAC en España.
Por auto de 9 de enero de 2023, la Sala sentenciadora tuvo por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia en el plazo de treinta días ante esta Sala del Tribunal Supremo, así como la remisión a la misma de los autos originales y del expediente administrativo.
Se han personado D. Secundino, representado por la procuradora D.ª Paloma Gállego Sola, en concepto de parte recurrente, y, en concepto de parte recurrida, la Letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón.
Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.
Cumplidas las exigencias que impone el artículo 89.2 de la LJCA, la primera cuestión que se plantea en la preparación del recurso de casación es si, detectado un incumplimiento de las obligaciones y compromisos adquiridos en un procedimiento de concesión de ayuda de pago básico a los agricultores (en este caso, el incumplimiento del ejercido de la actividad agraria declarada), resulta adecuado el procedimiento de reintegro previsto en la LGS para solicitar el reintegro de cantidades indebidamente percibidas, o si la Administración debió de acudir al procedimiento de revisión de oficio o, en su caso, a la declaración de lesividad y ulterior impugnación, como sostiene el recurrente.
La sentencia, como hemos expuesto en los Hechos de la presente resolución, entiende que resulta aplicable el procedimiento de reintegro previsto en la LGS, ya que el hecho de que se conceda la subvención no impide que se compruebe posteriormente. Por el contrario, la parte recurrente entiende que el control del cumplimiento de las actividades agrarias declaradas necesariamente ha de hacerse antes de su pago, por lo que, si ha existido un error de la Administración que no debería haber concedido la ayuda en base a la información de la que ya disponía, debió proceder a la revisión de oficio o, en su caso, a la declaración de lesividad y ulterior impugnación, pero no acudir al procedimiento de reintegro.
Pues bien, esta Sala se ha pronunciado en diferentes ocasiones en relación con la diferencia existente entre el procedimiento de reintegro de una subvención o la revisión de oficio o declaración de lesividad de una resolución administrativa concediendo una subvención, previstos en el artículo 36 y 37 de la Ley General de Subvenciones y 103 de la Ley 30/1992. Así, en la STS de 4 de junio de 2018 (casación 1121/2016), entre otras, dijimos:
"Este Tribunal ha sostenido en anteriores sentencias, entre ellas en nuestra reciente STS nº 556/2018, de 5 de abril de 2018 (rec. 3661/2015) que cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es, por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la denegación de la subvención o la devolución de lo percibido. O, dicho en otros términos, en tal supuesto no se produce propiamente la revisión de un acto nulo que requiera la aplicación de lo establecido en el artículo 102 de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común o una declaración de anulabilidad del acto que requiera una declaración de lesividad, según el artículo 103 de la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común, sino que el acto de otorgamiento de la subvención, que es inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez de su concesión, sino que despliega todos sus efectos; y entre ellos, precisamente, la declaración de improcedencia, el reintegro o devolución de las cantidades cuando no se ha cumplido la condición o la finalidad para la que se otorgó la subvención ( STS de 16 de mayo de 2007, rec. 9680/2004). Ahora bien, cuando lo que se cuestiona, como en el caso que nos ocupa, es la legalidad del acto inicial de la concesión de la subvención, o dicho de otra forma el error padecido al concederla, no estamos ante un supuesto de reintegro sino de revisión de oficio o declaración de lesividad porque lo que se pretende es declarar nulo un acto favorable por entender que su adopción fue contraria al ordenamiento jurídico.
Tal diferencia se refleja también en la Ley General de Subvenciones, en cuyo artículo 36 contempla los supuestos de invalidez de la resolución de concesión por incurrir en algún supuesto de nulidad o anulabilidad de la decisión administrativa de concesión de la subvención, que debe ejercerse mediante la revisión de oficio o la declaración de lesividad; mientras que el artículo 37 regula las causas de reintegro en las que, a diferencia de las anteriores, se trata de incumplimientos de las condiciones u objetivos a los que se sujetó la concesión de la subvención inicialmente valida y ajustada a derecho. En definitiva, mientras que los supuestos excepcionales de reintegro previstos en el artículo 37 de la LGS están referidos a graves incumplimientos a posteriori que perjudican la finalidad de la subvención; por el contrario, los supuestos previstos en el artículo 36 hacen referencia vicios de nulidad y/o de anulabilidad en relación con el otorgamiento de la subvención, que descubiertos a posteriori ponen de manifiesto algún tipo de infracción que debió imposibilitar el acto de otorgamiento, lo que exige una previa anulación o una previa declaración de nulidad de pleno derecho. La única excepción es el motivo de reintegro previsto en el apartado a) Obtención de la subvención falseando las condiciones requeridas para ello u ocultando aquéllas que lo hubieran impedido- que aparece referida a la validez de la decisión de concesión, pero en la que el error aparece inducido por la conducta del solicitante.
Ambos procedimientos presentan notables diferencias tanto en su tramitación, plazos de prescripción como en los motivos en los que es posible fundar la decisión de fondo".
No obstante, esta Sección de Admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, considera necesario complementar la citada jurisprudencia para supuestos de concesión de ayudas de Pago Básico, a fin de determinar si el incumplimiento de las obligaciones y compromisos adquiridos en un procedimiento de concesión de ayuda de pago básico a los agricultores, supone un supuesto de invalidez de la resolución de concesión, o si supone un incumplimiento de los requisitos por los que se concedió la ayuda. Además, esta Sala entiende que la cuestión planteada tiene interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, resultando indudable la trascendencia que la problemática suscitada plantea en el ámbito de actividad de fomento de la Administración Pública, y, más concretamente, en el ámbito de financiación de la política agraria común.
Por tanto, en virtud de lo dispuesto en los artículos 88.1 y 90.4 de la LJCA, procede admitir a trámite el recurso de casación, y declaramos que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en interpretar el artículo 11.3 del Real Decreto 1075/2014, en relación con los artículos 36.3 y 37.1.f) LGS y 106 y 107 de la Ley 39/2015, a fin de determinar si el incumplimiento de las obligaciones y compromisos adquiridos en un procedimiento de concesión de ayuda de pago básico a los agricultores (en este caso, el incumplimiento del ejercido de la actividad agraria declarada), supone un supuesto de invalidez de la resolución de concesión, para cuya devolución la Administración debe acudir al procedimiento de revisión de oficio o, en su caso, a la declaración de lesividad y ulterior impugnación, o si supone un incumplimiento de los requisitos por los que se concedió la ayuda, reclamable a través del procedimiento de reintegro de subvenciones.
E identificamos como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las contenidas en el artículo 11.3 del Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural; artículos 36.3 y 37.1.f) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones; artículos 106 y 107 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; artículos 74 y 75.2 del Reglamento (UE) 1306/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013; y artículo 71.6 del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 809/2014 de la Comisión, de 17 de julio de 2014. Todo ello sin perjuicio de que la Sala de enjuiciamiento pueda extenderse a otras, si así lo exigiese el debate procesal finalmente trabado ( art. 90.4 LJCA).
La admisión del recurso sobre esta cuestión hace innecesario que nos pronunciemos sobre el resto de cuestiones planteadas en el escrito de preparación.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 90.7 de la LJCA, este auto se publicará en la página web del Tribunal Supremo.
Por lo expuesto,
La Sección de Admisión
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- Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación de D. Secundino contra la sentencia n.º 381/2022, de 27 de octubre, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, dictada en el recurso contencioso-administrativo n.º 60/2021.
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- Precisar que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en interpretar el artículo 11.3 del Real Decreto 1075/2014, en relación con los artículos 36.3 y 37.1.f) LGS y 106 y 107 de la Ley 39/2015, a fin de determinar si el incumplimiento de las obligaciones y compromisos adquiridos en un procedimiento de concesión de ayuda de pago básico a los agricultores (en este caso, el incumplimiento del ejercido de la actividad agraria declarada), supone un supuesto de invalidez de la resolución de concesión, para cuya devolución la Administración debe acudir al procedimiento de revisión de oficio o, en su caso, a la declaración de lesividad y ulterior impugnación, o si supone un incumplimiento de los requisitos por los que se concedió la ayuda, reclamable a través del procedimiento de reintegro de subvenciones.
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- Identificar como normas jurídicas que han de ser objeto de interpretación, las contenidas en el artículo 11.3 del Real Decreto 1075/2014, de 19 de diciembre, sobre la aplicación a partir de 2015 de los pagos directos a la agricultura y a la ganadería y otros regímenes de ayuda, así como sobre la gestión y control de los pagos directos y de los pagos al desarrollo rural; artículos 36.3 y 37.1.f) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones; artículos 106 y 107 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; artículos 74 y 75.2 del Reglamento (UE) 1306/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013; y artículo 71.6 del Reglamento de Ejecución (UE) n.º 809/2014 de la Comisión, de 17 de julio de 2014. Todo ello sin perjuicio de que la Sala de enjuiciamiento pueda extenderse a otras, si así lo exigiese el debate procesal finalmente trabado ( art. 90.4 LJCA).
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- Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.
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- Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto.
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- Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.
Así lo acuerdan y firman.
