ATS, 18 de Mayo de 2023
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 18 Mayo 2023 |
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Fecha del auto: 18/05/2023
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 945/2023
Materia: ACCION ADMINISTRATIVA Y ACTO ADMINISTRATIVO
Submateria:
Fallo/Acuerdo: Auto Admisión
Ponente: Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Aurelia Lorente Lamarca
Secretaría de Sala Destino: 003
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 945/2023
Ponente: Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Aurelia Lorente Lamarca
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Excmos. Sres.
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, presidente
D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat
D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
D. Fernando Román García
D. Isaac Merino Jara
En Madrid, a 18 de mayo de 2023.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, dictó sentencia de 22 de noviembre de 2022, desestimatoria del recurso contencioso- administrativo n.º 56/2021 interpuesto por el Ayuntamiento de Osuna (Sevilla) contra la resolución de 25 de noviembre de 2020 de la Secretaría General de la Vivienda de la Consejería de Fomento, Infraestructuras y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 7 de octubre de 2020 por la que se desestima la solicitud de subvención efectuada, por importe de 237.257,37 euros, para llevar a cabo el proyecto de intervención de "Adecuación calle Carrera" de Osuna.
La sentencia toma en consideración el apartado 2.a de la Base Reguladora Particular Décimo Quinta del Anexo II de la Orden de 18 de diciembre de 2017, de desarrollo y tramitación del Programa de Regeneración del Espacio Público Urbano den la Comunidad Autónoma de Andalucía, que exige a las entidades beneficiarias provisionales que aporten "Certificado del secretario del ayuntamiento relativo a los compromisos por acuerdo de Pleno previo a la solicitud requeridos en el apartado 2 de la base tercera". Y toma en consideración asimismo la Base Particular Tercera.2 del citado Anexo II, que dispone, entre los requisitos que deben cumplir los solicitantes, los siguientes: "[...] - compromisos por acuerdo de Pleno u órgano en quien delegue previos a la solicitud: - autorización al titular de la alcaldía a la presentación de la solicitud de participación en la convocatoria de selección en régimen de concurrencia competitiva para la actuación. - disponibilidad de los recursos económicos para la financiación de su porcentaje de participación en la actuación. La cuantía de dicho montante deberá comprometerse y acreditarse fehacientemente a través de certificado contable del secretario-interventor municipal, relativo a la partida en el presupuesto del ejercicio que corresponda, salvo que el ayuntamiento lo realice con recursos propios. [...] - autorizar al titular de la alcaldía para la firma del convenio entre el ayuntamiento la Consejería de Fomento y Vivienda, donde se recogerán las obligaciones a asumir por ambas partes". Y la sentencia concluye, en lo que a este recurso interesa, que las Bases reguladoras de la subvención no incurren en infracción del artículo 21.f) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL), pues las competencias del Alcalde citadas en el referido precepto "[...] subsisten pese al requisito subjetivo regulado en la ley de la concesión que es sus bases reguladoras de exigir un compromiso, expreso, certificado por el Secretario municipal, del Pleno municipal con la solicitud de la ayuda, más allá de las competencias del Alcalde. No solo porque el art 21 LBRL no regula como competencia irrenunciable del Alcalde la solicitud de subvenciones, sino porque las bases no discuten esa competencia al exigir un plus como es el compromiso del Pleno en las necesidades presupuestarias y demás obligaciones que pueda implicar la ejecución de la actividad subvencionada. La diferencia de ambos conceptos, competencias de cada órgano municipal, por un lado, y requisitos subjetivos de la entidad beneficiaria, la apreciamos en el art 8 del Decreto 282/2010, de 4 de mano, aprueba el Reglamento de los Procedimientos de Concesión de Subvenciones de la Administración de la Junta de Andalucía"
Añade que la conclusión alcanzada no infringe lo establecido en la STS n.º 1862/2018, de 20 de diciembre, dictada en el RCA 369/2018, que reconoció la competencia al alcalde en un supuesto muy particular de razones temporales de obtener el acuerdo del Pleno.
Notificada la sentencia, la representación procesal del Ayuntamiento de Osuna ha preparado contra la misma recurso de casación, denunciando en su escrito la infracción del artículo 21.1 LRBRL y, correlativamente, del artículo 8 LRJSP.
Alega que en el régimen local no existe jerarquía entre el Pleno y el Alcalde, trazando los artículos 21 y 22 LRBRL un reparto material de competencias entre ambos órganos, estableciendo el artículo 21.1 expresamente que el Alcalde es competente para asumir los compromisos de gasto y al ejecución del proyecto de determinadas obras, como las que son objeto de la solicitud de ayuda en el presente recurso, lo cual no es refutado por la sentencia. Añade que la tesis de la sentencia es una pretendida distinción entra las "competencias" previstas en la LRLBL y los "requisitos subjetivos de las entidades beneficiarias", considerando éstos como un plus sobre las competencias; sin embargo, ni la Ley 38/2003, de 17 de diciembre, General de Subvenciones (LGS), ni el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, ni sus respectivas normas reglamentarias, regulan como "requisitos subjetivos de las personas beneficiarias" algo similar a una decisión o autorización del Pleno en el caso de que la competencia material corresponda al Alcalde. Concluye que cuando la Orden de la convocatoria exige la presentación de una autorización del Pleno, en realidad está conduciendo a una alteración del reparto competencial establecido en la LRBRL.
También invoca la infracción de la jurisprudencia, citando al efecto la STS n.º 1862/2018, de 20 de diciembre, dictada en el RCA 369/2018 en un supuesto similar.
Invoca, como supuestos de interés casacional, la presunción del artículo 88.3.a) LJCA, pues no existe jurisprudencia consolidada acerca de la cuestión planteada, pues al existir un solo precedente -el invocado como jurisprudencia infringida-, no es doctrina reiterada y no reúne, por tanto, los requisitos del artículo 1.6 Código Civil. También invoca la presunción del artículo 88.3.b) y los supuestos de las letras a) y c) del apartado 2 del citado artículo 88.
Habiendo dictado el Tribunal de instancia auto teniendo por debidamente preparado el recurso de casación con fecha 2 de febrero de 2023, con emplazamiento a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
Se ha personado, en concepto de parte recurrente, el Ayuntamiento de Osuna, representado por el procurador D. Juan José Barrios Sánchez. Se han personado asimismo ante este Tribunal Supremo, en calidad de partes recurridas, el Ayuntamiento de Mairena del Aljarafe, representado por el procurador D. Carlos Mingorance Martín; el Ayuntamiento de Montoro (Córdoba), representado por el letrado de la Diputación Provincial de Córdoba; el Ayuntamiento de la Villa de los Barrios (Cádiz), representado por el letrado de sus Servicios Jurídicos; y la letrada de la Junta de Andalucía, quien se opone a la admisión del recurso de casación.
Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.
Con carácter previo al análisis del interés casacional que pudiera plantear la cuestión suscitada, cabe señalar que el escrito de preparación cumple, a priori, con los requisitos exigidos por el artículo 89.2 LJCA, por lo que nada puede oponerse a la admisibilidad del recurso desde este punto de vista.
En el escrito de preparación del recurso de casación se justifica, con especial referencia al caso, que concurre interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, porque sobre la cuestión suscitada existe un único pronunciamiento del Tribunal Supremo [ artículo 88.3.a) LJCA], la sentencia que recurre se aparta deliberadamente de la jurisprudencia existente [ artículo 88.3.b) LJCA], contradice la doctrina de la STS de n.º 1862/2018, de 20 de diciembre (RCA 369/2018) [ artículo 88.2.a) LJCA], y afecta a un gran número de situaciones, bien en sí misma o por trascender del caso objeto del proceso [ artículo 88.2.c) LJCA].
Pues bien, lo primero que debe señalarse es que no concurre la invocada presunción del artículo 88.3.b) LJCA, puesto que no se cumplen los requisitos exigidos por esta Sección Primera para entender que la resolución judicial recurrida se aparta deliberadamente de la jurisprudencia existente al considerarla errónea, a saber: "en la sentencia impugnada tiene que hacerse explícito el rechazo de la jurisprudencia por la indicada causa. No basta, por tanto, con una mera inaplicación de la jurisprudencia por el órgano de instancia, sino que se exige que (i) haga mención expresa a la misma, (ii) señale que la conoce y la valore jurídicamente, y (iii) se aparte de ella por entender que no es correcta" [vid., por todos, el auto de 8 de marzo de 2017 (RCA/40/2017; ES:TS:2017:1802A), FJ Tercero, el que allí menciona, el auto de 9 de marzo de 2018 (queja 6/2018; ES:TS:2018:2571A), FJ Segundo, y el auto de 10 de octubre de 2018 (RCA/4824/2018; ES:TS:2018:10661A), FJ Tercero.2].
Procede determinar la cuestión litigiosa y si ésta tiene interés casacional objetivo para la creación de jurisprudencia.
No se cuestiona por la sentencia recurrida que, conforme a la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local, el Alcalde ostenta la competencia para aceptar los compromisos derivados de la aceptación de la subvención objeto de recurso ni para solicitar la misma. La sentencia diferencia lo que son las competencias de cada órgano municipal, por un lado, y los requisitos subjetivos de la entidad beneficiaria, considerando que las Bases de la subvención no discuten la competencia del Alcalde al exigir un plus como es el compromiso del Pleno en las necesidades presupuestarias y demás obligaciones que pueda implicar la ejecución de la actividad subvencionada. El Ayuntamiento recurrente, por el contrario, considera que ni la Ley LGS, ni el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, ni sus respectivas normas reglamentarias, regulan como "requisitos subjetivos de las personas beneficiarias" algo similar a una decisión o autorización del Pleno en el caso de que la competencia material corresponda al Alcalde, y que el requisito cuestionado supone una alteración del reparto competencial establecido en la LRBRL.
En definitiva, lo que se plantea en este recurso de casación, no cuestionándose las competencias del Alcalde para aceptar los compromisos derivados de la aceptación de la subvención y para solicitar la misma, es si las Bases de la convocatoria de la subvención pueden establecer como requisito el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento para aceptar los compromisos derivados de la aceptación de la subvención y de autorización al Alcalde para solicitar la misma.
Pues bien, esta Sección de admisión no considera, en principio, que opere la presunción contenida en el artículo 88.3.a) LJCA, toda vez que la recurrente sostiene que en la STS n.º 1862/2018, de 20 de diciembre, dictada en el RCA 369/2018, se resuelve un recurso en el que se planteaba una cuestión similar, pero que, al existir un único precedente, el mismo no es doctrina reiterada y, por tanto, no reúne los requisitos que establece el artículo 1.6 del Código Civil. Pues bien, abstracción hecha de la incidencia que, a efectos de valorar la concurrencia de la presunción del artículo 88.3.a) LJCA, pueda tener la existencia de una única sentencia de esta Sala que resuelva la cuestión jurídica planteada, lo cierto es que el criterio sentado en la STS n.º 1862/2018 fue reiterado en la STS n.º 1526/2019, de 5 de noviembre (RCA 6806/2018).
En dichas sentencias se resolvía la cuestión que en los autos de admisión se consideró que tenía interés casacional, esto es, "[...] si una solicitud que a juicio de la Administración no cumple con los requisitos que considera exigibles -en este caso, solicitud acordada por el Pleno del Ayuntamiento con anterioridad a la fecha de 1 de julio de 2015-, puede o no ser subsanada por el solicitante antes de que se dicte la resolución definitiva, aunque con posterioridad al plazo fijado por la Administración", cuestión que no se plantea en el presente recurso. Ahora bien, dichas sentencias también se pronunciaron sobre si tenía cobertura normativa la exigencia de la Administración del Estado de que la solicitud de cofinanciación fuera aprobada por el Pleno del Ayuntamiento y después presentada por el Alcalde, razonando al efecto:
"[...] la exigencia de un Acuerdo del Pleno de la Corporación Local, no solo resultaba excesiva a la vista de las circunstancias concurrentes (dado que, como consecuencia de las elecciones municipales, el Pleno de la Corporación no se pudo constituir hasta unos días antes de la fecha límite para solicitar la cofinanciación) sino que, además, tal y como señalamos en la STS nº 1862/2018, de 20 de diciembre (rec. 369/2018), carece de cobertura normativa en la Ley de Bases de Régimen Local que, con carácter residual, confiere al Alcalde (art. 21.1.m), además de las competencias que le atribuyan las Leyes, aquellas que la legislación del Estado o de la Comunidades Autónomas asignen al Municipio y no atribuyan a otros órganos municipales.
Es más, esta exigencia no tiene cobertura en la Orden IET/458/2015, pues se añadió por la resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas de 14 de mayo de 2015, dictada con la única y exclusiva finalidad de aplicar y ejecutar las previsiones de la Orden Ministerial (tal y como establecía la Disposición final segunda de la Orden IET/458/2015). Dicha exigencia excede de lo que se puede entender como la mera aplicación y ejecución de las previsiones de la Orden, incorporando, por vía de una resolución singular, requisitos añadidos.
En consecuencia, la exigencia referida a la necesidad de que la solicitud de cofinanciación la adoptase el Pleno de la Corporación Local no es conforme a derecho, lo que determinaría por sí mismo la estimación del recurso".
Ahora bien, ambos precedentes se refieren a peticiones de financiación de proyectos de desarrollo local amparadas en la Orden IET/458/2015, de 11 de marzo, y, en relación con la presunción del artículo 88.3.a) LJCA, se ha puntualizado que la ausencia de jurisprudencia no hace referencia a la inexistencia absoluta de pronunciamientos, pudiéndose incluir en este supuesto aquellos asuntos en los que sea necesario matizar, concretar, reforzar o, en su caso, corregir la jurisprudencia dictada en relación con nuevas realidades jurídicas. Y, en el presente caso, demás, la cuestión planteada trasciende del caso objeto del proceso, afectando a un gran número de situaciones, por lo que concurre también el supuesto del artículo 88.2.c) LJCA, ya que afecta a los requisitos subjetivos de las entidades locales para ser beneficiarias de una subvención en relación con la competencia de los órganos municipales.
En consecuencia y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 88.1 LJCA, en relación con el artículo 90.4 de la misma, procede admitir a trámite este recurso de casación y precisar que las cuestiones sobre las que se entiende existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, consiste en matizar, concretar, reforzar o, en su caso, corregir la jurisprudencia, a fin de determinar, desde la perspectiva de la LGS y de la LRBRL, en supuestos en los que no se cuestiona que el Alcalde tiene la competencia para aceptar los compromisos derivados de la aceptación de la subvención y para solicitar la misma, si las Bases de la convocatoria de la subvención pueden establecer como requisito para su concesión el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento para aceptar los compromisos derivados de la aceptación de la subvención y de autorización al Alcalde para solicitar la misma.
Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.
Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 de la LJCA y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 de la LJCA, remitiéndolas a la Sección Tercera de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.
Por todo lo anterior,
-
) Admitir a trámite el recurso de casación RCA 945/2023 preparado por la representación procesal del Ayuntamiento de Osuna contra la sentencia de 22 de noviembre de 2022, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Sevilla, en el recurso contencioso-administrativo n.º 56/2021.
-
) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en matizar, concretar, reforzar o, en su caso, corregir la jurisprudencia, a fin de determinar, desde la perspectiva de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y en supuestos en los que no se cuestiona que el Alcalde tiene la competencia para aceptar los compromisos derivados de la aceptación de la subvención y para solicitar la misma, si las Bases de la convocatoria de la subvención pueden establecer como requisito para su concesión el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento para aceptar los compromisos derivados de la aceptación de la subvención y de autorización al Alcalde para solicitar la misma.
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) Identificar como normas que, en principio, serán objeto de interpretación, los artículos 21.1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y 8 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público; ambos en relación con la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. Todo ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 LJCA.
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) Ordenar la publicación de este auto en la página web del Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.
-
) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.
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) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala Tercera, a la que corresponde con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.
Contra la presente resolución no cabe recurso alguno.
Así lo acuerdan y firman.
