STS 541/2023, 3 de Mayo de 2023

La representación de la Asociación Profesional en Formación de Seguridad y Medio Ambiente (APROFOR) interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación "del recurso de reposición de fecha 9 de abril de 2019 interpuesto contra la resolución de reintegro del expediente 98/2010/I/0004 de la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo, de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio, de fecha 5 de marzo de 2019, por la que se acuerda exigir el reintegro de la cantidad de 97.265,25 € del anticipo de la subvención concedida para acción formativa impartida en Granada, más 32.342,69 € en concepto de intereses de demora, y declarar la pérdida del derecho a percibir la cantidad pendiente de liquidar de la subvención concedida que asciende a un total de 32.418,75 €".

El recurso fue resuelto por sentencia nº 809/2021, de 25 de febrero, de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada (recurso contencioso-administrativo nº 1287/2019) en cuya parte dispositiva se acuerda:

FALLO

Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación Profesional en Formación de Seguridad y Medio Ambiente "APROFOR", representada por la Procuradora Dª María Cristina Barcelona Sánchez, y, anulamos el acto administrativo impugnado, declarando la no procedencia de reintegro alguno y el derecho del recurrente a percibir la cantidad de treinta y dos mil cuatrocientos dieciocho euros con setenta y cinco céntimos (32.418,75 €) indebidamente deducida de la liquidación de la subvención expte. 98/2010/I/0004, condenando a la Administración a estar y pasar por esta declaración y a abonar dicha cantidad al recurrente, más sus intereses legales. Las costas conforme al Fundamento de Derecho que antecede

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Como explica la sentencia recurrida en su F.J. 2º, en el primer motivo de impugnación que la parte actora esgrimía en el proceso de instancia la asociación demandante alegaba:

(...) que se ha extinguido, por prescripción, la acción de reintegro de la Administración al haber transcurrido en exceso el plazo prescriptorio previsto en el artículo 39 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, con lo que sería nulo el procedimiento de reintegro iniciado mediante Resolución de fecha 16 de agosto de 2018

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Y para examinar ese alegato la Sala de instancia comienza señalando, en el mismo F.J. 2º, lo siguiente:

Significar a propósito de este motivo impugnatorio y, a la luz de tal precepto, que son datos relevantes aquellos que sirvan para configurar el computo de tal periodo, así como los que puedan determinar la interrupción del mismo, pues, lo que dispone el precitado artículo es que, " Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro", plazo cuyo cómputo comenzó, en este caso, " Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora", y que, en su caso, habría de quedar interrumpido, entre otras causas que ahora no interesan, " Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro"

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Partiendo de las anteriores consideraciones, el alegato de la demandante relativo a la prescripción de la acción de reintegro de la Administración se examina en los fundamentos jurídicos 3º a 5º de la sentencia, cuyo contenido, en lo que ahora interesa, es el que sigue:

(...) TERCERO.- [...] cabe comenzar trayendo a colación la Sentencia de 6 de marzo de 2018, dictada por la Sección 4ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en recurso nº 557/2017 ( STS 1066/2018), en la que se viene a poner de manifiesto, respecto de la función de control de la Administración en materia de subvenciones, la existencia de "dos actuaciones administrativas distintas y sujetas a unos requerimientos temporales diferentes: por una parte, la verificación de la justificación presentada por el beneficiario y, por otra, la comprobación de la actuación comprometida. Son dos actuaciones distintas no sólo porque así las enuncia el art. 32 de la LGS , sino porque tienen finalidades y ámbitos de actuación diversos. La primera, la verificación o comprobación de la justificación, es de naturaleza formal y está destinada a contrastar la completitud de la justificación presentada, como paso previo a autorizar el pago. Por ello debe desarrollarse en un plazo breve, atendido su limitado ámbito de comprobación. La segunda, de comprobación de la actividad o adopción del comportamiento para el que se otorgó la subvención puede tener un alcance mucho más amplio y por ello perdura en tanto no prescriba la acción de reintegro ( art. 39.1 de la LGS ). Por tanto, la verificación o, como dice el art. 32.1 LGS , la comprobación de la justificación, por una parte, y la comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención, por otra, son actividades administrativas distintas, que no están sujetas a un régimen temporal común, como pretende la recurrente. [...] Nada impide, desde luego, que en esa primera fase de justificación se considera insuficiente la presentada por el beneficiario y se le requiera para que la complemente, o que se pongan los reparos a que haya lugar, incluso la iniciación inmediata de procedimiento de reintegro, con la posible adopción de medida cautelar de suspensión del abono de los pagos pendientes ( art. 35.1 de la LGS ). Pero lo que no cabe es dilatar esa fase de verificación documental, necesariamente breve por su finalidad limitada, so pretexto de que la facultad de comprobación queda abierta en tanto no prescriba la acción de reintegro."

CUARTO.- Resulta pues a la vista de la doctrina transcrita y de la literalidad del precitado artículo 39, que, lo que se ha de fijar en primer término, es el tiempo transcurrido desde "el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario", esto es, 30 de diciembre de 2011, hasta el inicio del procedimiento de reintegro el 16 de agosto de 2018, y, por superar tal periodo el de cuatro años que fija el precepto, seguidamente se ha de comprobar si se produjo algún supuesto de interrupción del plazo de los previstos en el apartado 3 de ese artículo 39, extremo este último que se habrá de solventar al hilo de la distinción entre la denominada actuación de " verificación o comprobación de la justificación", y llamada actuación de "comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención", pues, solo a esta (que se puede dilatar mientras no prescriba la acción de reintegro) cabría referir el apartado a) del artículo 39.3.

QUINTO.- [...] en justificación de que la interrupción ha tenido lugar, se dice en la contestación a la demanda que "resulta acreditado en el expediente administrativo (documento nº 11) que el requerimiento para complementar la documentación justificativa del cumplimiento de los requisitos impuestos por el Convenio de Concesión y las Bases de la Convocatoria para el otorgamiento de las ayudas fue entregado debidamente el día 6 de marzo de 2014", manifestación de la que resulta que se trataba de un requerimiento de subsanación formulado al amparo del artículo 71.2 del Real Decreto 887/2006 de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, razón por la cual no puede serle reconocido el efecto que se propugna por la demandada, sin que tampoco pueda reconocérsele a los demás de fecha 12 de enero de 2018 y 16 de febrero de 2018 que refiere, al ser posteriores al vencimiento del plazo prescriptorio.

Entonces, conforme a lo que ya se ha explicitado, si realmente se trata de un requerimiento hecho a propósito de la actuación justificación de la subvención que incumbe la beneficiaria, ninguna consecuencia interruptiva ha de serle reconocida al amparo de lo dispuesto en el artículo 39.3.a) de la Ley 38/2003, toda vez que en modo alguno consiste en una acción de la Administración "conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro", por lo que se impone concluir en el sentido de que, lo procedente, es acoger la tesis de la parte actora defendiendo que se ha extinguido la acción de la Administración para exigir el reintegro, correspondiendo así la estimación del presente recurso contencioso- administrativo de acuerdo con lo que se suplica en la demanda.

Por tales razones, la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, termina estimando el recurso contencioso-administrativo en los términos que antes hemos dejado señalados.

TERCERO.- Notificada a las partes la sentencia, preparó recurso de casación la Junta de Andalucía, siendo admitido a trámite el recurso por auto de la Sección Primera de esta Sala de 4 de mayo de 2022 en el que, asimismo, se acuerda la remisión de las actuaciones a la Sección Tercera.

En la parte dispositiva del auto de admisión se acuerda, en lo que ahora interesa, lo siguiente:

"(...) 2.º) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, al concurrir el supuesto previsto en el artículo 88.2.a) LJCA, consiste en aclarar si los requerimientos de subsanación de documentación realizados por la Administración al amparo de lo dispuesto en el artículo 71.2 del Reglamento que desarrolla la Ley General de Subvenciones tienen eficacia interruptiva a los efectos de lo previsto en el artículo 39.3.a) de la Ley.

3.º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación el artículo 39.3.a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en relación con el artículo 71.2 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre; sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras cuestiones o normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso

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La representación procesal de la Junta de Andalucía formalizó la interposición de su recurso de casación mediante escrito presentado el de 22 de junio de 2022 en el que reprocha a la sentencia de instancia la infracción del artículo 39.3.a/ de la Ley General de Subvenciones, así como del artículo 71.2 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Subvenciones.

El desarrollo argumental del escrito de la Junta de Andalucía podemos sintetizarlo en los siguientes puntos:

1/ No son hechos controvertidos ni el dies a quo ni el dies ad quem.

- El dies a quo fue el 30 de diciembre de 2011, en virtud de lo establecido en el artículo 39.2 de la Ley General de Subvenciones y el artículo 102.1 de la Orden 23 de octubre del 2009 y de acuerdo con la estipulación vigésimosexta del Convenio de Concesión de fecha 15 de diciembre del 2010.

-El dies ad quem debe fijarse en la fecha en la que se dicta el acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro, que es el 16 de agosto de 2018.

En consecuencia, hemos de centrarnos en aquellos hitos que en el seno del procedimiento tuvieron un efecto interruptivo de la prescripción.

2/ Esta parte considera incuestionable que, al amparo del artículo 39.3 LGS, en el expediente administrativo queda debidamente acreditada (documento nº 11) la interrupción del plazo de prescripción en virtud del requerimiento para complementar la documentación justificativa del cumplimiento de los requisitos impuestos por el Convenio de Concesión y las Bases de la Convocatoria para el otorgamiento de las ayudas, que fue entregado debidamente el día 6 de marzo de 2014. Y el mismo valor interruptivo se ha de otorgar al requerimiento realizado a APROFOR el 12 de enero de 2018 (documento nº 19 del expediente) y a la posterior notificación edictal de fecha de 16 de febrero de 2018 (documento nº 20 del expediente).

3/ La sentencia recurrida, en su fundamento de derecho quinto, niega que tales requerimientos tengan eficacia interruptiva de la prescripción ya que " se trata de un requerimiento hecho a propósito de la actuación de justificación de la subvención que incumbe la beneficiaria", por lo que no puede encuadrarse como acción de la Administración " conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro". Esto es, la sentencia parte de la premisa de la distinción entre las fases de justificación y de comprobación de la actividad y finalidad de la ayuda, para negar que el cómputo del plazo de prescripción pueda paralizarse por un requerimiento que corresponde a la fase de justificación documental y no a la de comprobación de la actividad y finalidad.

Sin embargo, entendemos que incurre la Sala de instancia en una confusión que supone vaciar de contenido el artículo 39.3.a/ LGS cuya finalidad es, precisamente, evitar que el plazo de prescripción opere en favor del beneficiario de la ayuda cuando la Administración ya conoce la existencia de un posible incumplimiento del mismo, y realiza una acción, con notificación formal del beneficiario, para determinar si concurre causa del reintegro.

4/ No hay duda de que la falta de justificación de la ayuda impuesta en la normativa reguladora supone un incumplimiento del beneficiario. Por ello, no hay duda tampoco de que, si el artículo 71.2 RGS permite al órgano que conceda al beneficiario plazo de subsanación de diez días a través de requerimientos al efecto, este plazo no pueda operar en favor del beneficiario incumplidor mediante el transcurso del plazo de prescripción sino que resulta preciso anudar el requerimiento que contempla la citada norma reglamentaria con las reglas del cómputo del plazo de prescripción y, más en concreto, con las reglas que regulan la interrupción de dicho plazo. Y ello porque el requerimiento de subsanación cumple una doble función: de un lado, posibilitar y favorecer ese cumplimiento de las obligaciones del beneficiario; de otro, permite indagar si concurren o no causas de reintegro, por lo que no es dable dudar sobre su naturaleza como acción de la Administración conducente a determinar si concurren causas de reintegro.

5/ La sentencia recurrida realiza una interpretación desacertada de la jurisprudencia. La distinción que realiza la sentencia del Tribunal Supremo de 6 de marzo de 2018 (recurso de casación 557/2017) no establece fases estancas en el procedimiento de control de las ayudas, ni encorseta los deberes de comprobación de la Administración. Dicha jurisprudencia se pronuncia en el contexto del pago del importe diferido de la ayuda y realiza la indicada diferenciación de fases a los solos efectos de impedir que la Administración que incumple sus deberes formales de comprobación (en el plazo breve establecido) de la completitud de la documentación pueda negar el pago del importe diferido de la ayuda. Ahora bien, dicha jurisprudencia en modo alguno impide que la Administración despliegue la potestad de comprobación de las subvenciones que tiene legalmente establecida ni que para ello dirija los requerimientos que sean necesarios en orden a indagar la concurrencia de cualquiera de las causas de reintegro.

Por tanto, lo relevante para el análisis de la cuestión que aquí presenta interés casacional objetivo no es aplicar la distinción entre fases que hizo la sentencia citada de 6 de marzo de 2018 a los efectos del pago de la ayuda, sino si el requerimiento que dirige la Administración al beneficiario durante el plazo de prescripción de una subvención cuyo cumplimiento se está comprobando ex artículo 32 LGS es o no encuadrable en la primera regla del artículo 39, apartado tercero; es decir, si este requerimiento puede ser incardinable en esa mención a " Cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro".

Fácilmente se colige que los requerimientos dirigidos a la entidad ahora recurrida al amparo del artículo 71.2 RGS tienen pleno encaje entre las acciones con virtualidad interruptiva. Es patente que se trata de una acción de la Administración y que se ha dado conocimiento formal al beneficiario mediante las debidas notificaciones. Surge entonces la controversia de si el requerimiento del artículo 71.2 del Reglamento puede reputarse como conducente a determinar alguna de las causas de reintegro. Y la respuesta ha de ser indudablemente afirmativa porque la justificación de la ayuda en la mayor parte de las ocasiones está estrechamente vinculada a la comprobación de la realización de la actividad y finalidad de la ayuda, de suerte que negar la naturaleza y eficacia interruptiva que tienen este tipo de requerimientos supone restringir de forma gravosa la actuación de comprobación de las subvenciones, que no está regulada en la LGS como una facultad de la Administración sino como un auténtico deber (" El órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención...", artículo 32 LGS).

6/ Así se configura en la normativa reguladora de las ayudas, en la cual una de las causas de reintegro es precisamente el incumplimiento de la obligación de justificación. Tanto cuando esta no se aporta como cuando la documentación presentada no es válida por no reflejar la realidad de las operaciones ( artículo 92 del Reglamento General Subvenciones).

Por tanto, si la sentencia recurrida niega la posibilidad de que el órgano competente para comprobar la subvención dirija requerimientos de subsanación de documentación ( artículo 71.2 RGS) con virtualidad interruptiva de la prescripción, por incardinarse ello en la "fase de justificación" y no ser encuadrable en el artículo 39.3 a) LGS, ello implica que está negando también la posibilidad, configurada como deber de la Administración, de que esta pueda iniciar un procedimiento de reintegro una vez constatado ese defecto de justificación no subsanado.

Por ello, insistimos en que no resulta posible desvincular el artículo 71.3 RGS del artículo 39.3 LGS, porque negar la eficacia interruptiva al requerimiento equivale a impedir que la Administración despliegue adecuadamente su función comprobadora de las subvenciones, en la que los requerimientos operan en favor del beneficiario incumplidor de la ayuda, pero que indudablemente cuando no son atendidos deben conducir al inicio de procedimiento de reintegro.

7/ En apoyo de su planteamiento la Administración autonómica recurrente en casación cita sentencias de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional y de la Sala del Tribunal Superior de Justicia, sede de Sevilla, de cuya fundamentación jurídica reproduce varios fragmentos.

8/ A modo de recapitulación, la parte recurrente señala que la interpretación sostenida por la sentencia recurrida es disconforme a derecho al imponer la anulación de la resolución de reintegro cuando existen incumplimientos en la justificación apreciados en el ejercicio de las labores de comprobación de las subvenciones que tienen encomendadas las Administraciones Públicas concedentes de las ayudas públicas y que se desarrollan en el plazo legal de prescripción del reintegro de cuatro años computados con las interrupciones que corresponden a los requerimientos realizados con el conocimiento formal de la contraria.

Se pide por ello que este Tribunal Supremo, estimando el recurso de casación, case y anule la sentencia recurrida, decretando la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación Profesional en Formación de Seguridad y Medio Ambiente y declarando que el procedimiento de reintegro seguido por la Administración para la recuperación de las cantidades indebidamente percibidas por la beneficiaria en concepto de subvención fue el adecuado al concurrir causa legal de reintegro apreciada en el ejercicio legítimo de las labores de comprobación de la subvención, realizadas dentro del plazo de prescripción.

Asimismo, postula que la sentencia fije una doctrina sobre los requerimientos formulados por la Administración al amparo del artículo 71.2 del Real Decreto 887/2006 de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, con el objeto de completar o subsanar documentación justificativa del cumplimiento de las condiciones para las que una subvención fue otorgada en el sentido de establecer que produce efectos interruptivos de la prescripción a los efectos del artículo 39.3.a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Tercera, mediante providencia de 23 de junio de 2022 se tuvo por interpuesto el recurso y se dio traslado a la parte recurrida para que pudiese formular su oposición.

La representación procesal de la Asociación Profesional en Formación de Seguridad y Medio Ambiente (APROFOR) formalizó su oposición mediante escrito de fecha 21 de julio de 2022 en el que alega, en síntesis, lo siguiente:

1/ No existe vulneración de los artículos 39.3.a/ de la Ley General de Subvenciones y 71.2 del su Reglamento aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio.

2/ La sentencia recurrida estima el motivo de impugnación consistente en la prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro, basándose para ello en la sentencia de 6 de marzo de 2018, dictada por la Sección 4ª de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en recurso nº 557/2017, de la que resulta que no toda actuación de la administración tiene el efecto interruptivo al que se refiere el artículo 39.3.a/ de la Ley General de Subvenciones.

3/ Existe abundante jurisprudencia que declara la ineficacia de las actuaciones tendentes a interrumpir el plazo de prescripción de la acción para liquidar la deuda en orden a interrumpir el plazo de prescripción del derecho a cobrar dicha deuda. A modo de síntesis, se puede afirmar que "sólo interrumpe el plazo de prescripción la actividad administrativa en la que concurran las siguientes notas: 1ª) actividad real dirigida a la finalidad de la liquidación o recaudación de la deuda; 2ª) que sea jurídicamente válida; 3ª) notificada al sujeto pasivo; 4ª) y precisa en relación con el concepto de que se trata" ( STS de 17 de marzo de 2008).

Por tanto, para que se produzca la interrupción de la prescripción no basta con que se efectúe la notificación o la actuación administrativa sea puesta en conocimiento del sujeto. También es necesario el cumplimiento del aspecto material de la interrupción del plazo de prescripción por actuación administrativa. Ha de cumplirse el requisito sustantivo consistente en que los actos de la Administración estén ordenados a iniciar o proseguir los respectivos procedimientos. Las notificaciones no han de responder a una mera finalidad de interrumpir la prescripción, sino que, efectivamente, han de contribuir, han de estar destinadas, al inicio del procedimiento de reintegro, siendo su presupuesto y fundamento. De forma que es necesario que se trata de una actuación que efectivamente suponga el ejercicio de la acción que está prescribiendo, no basta con una mera notificación cuyo solo objeto sea rehabilitar el cómputo de la prescripción. En definitiva, la acción administrativa tiene que estar dirigida a la efectiva determinación de la deuda tributaria o a su cobro y no tener una función meramente interruptiva.

Los requerimientos en los que no concurren los anteriores requisitos, vienen siendo consideradas "diligencias argucia" a "actuaciones irrelevantes", y en definitiva carentes de efecto interruptivo de la prescripción. Y así lo han declarado numerosas sentencias del Tribunal Supremo (cita sentencias de 6 de noviembre de 1993, 28 de abril y 23 de junio de 2008, 22 de diciembre de 2008 y 7 de mayo de 2009).

4/ En el caso concreto de la función de control de la Administración en materia de subvenciones, para la aplicación del artículo 39.3 de la Ley General de Subvenciones, y conforme a la doctrina de la sentencia de 6 de marzo de 2018 antes citada, habrá que distinguir entre la denominada actuación de "verificación o comprobación de la justificación", y llamada actuación de "comprobación de la realización de la actividad y cumplimiento de la finalidad que determinó la concesión o disfrute de la subvención", pues, sólo a esta -que se puede dilatar mientras no prescriba la acción de reintegro- cabría reconocer efecto interruptivo de la prescripción.

La Administración recurrente pretende dotar de efecto interruptivo de la prescripción al requerimiento de fecha 16 de febrero de 2018 (publicación en el BOE del requerimiento intentado notificar el 25 de enero de 2018, con fecha de salida 12 de enero de 2018). Sin embargo, debe empezarse señalando que ese requerimiento nunca llegó a conocimiento del beneficiario, ni consta acreditado que se cumpliera en el intento de notificación con lo previsto por el Reglamento del Servicio de Correos, ni siquiera que se hubiera enviado, por lo que resulta improcedente y carente de efectos su publicación por medio de edictos.

Por otro lado, sólo hay que atender al contenido del requerimiento para advertir su inidoneidad para producir el efecto interruptivo pretendido. El requerimiento reclama, textualmente: "Declaración responsable o certificado del representante legal de la entidad beneficiaria que acredite que el auditor o sociedad de auditoría que ha auditado sus cuentas anuales es el mismo que ha realizado el informe de auditor de la cuenta justificativa de la subvención de referencia, si fuera preciso. En caso contrario, Declaración responsable de que la entidad no tiene obligación legal de auditar sus cuentas anuales. A estos efectos se adjunta el formulario que debe presentar debidamente cumplimentado".

Es evidente que dicho requerimiento no tenía como objeto el reconocer o liquidar el reintegro de la subvención, pues la documentación o información requeridas no pueden incardinarse en causa de reintegro alguna. Y así lo pone de manifiesto la norma que señala el objeto de ese requerimiento.

El artículo 102 de la Orden 23 de octubre de 2009 establece: "Justificación de la subvención. 1. A los efectos de la justificación de las subvenciones concedidas al amparo de la presente Orden, y en el plazo máximo de tres meses a partir de la fecha de finalización de las acciones objeto de subvención para el caso de la justificación final, el beneficiario deberá presentar una cuenta justificativa con aportación de un informe de auditor. La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio de la entidad beneficiaria, en la que se debe incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la ayuda y del gasto total de la actividad subvencionada". De ello se deduce que el objeto del requerimiento no guarda relación con ninguna de las obligaciones del beneficiario de la subvención ni, por tanto, con las causas de reintegro que la Ley establece, por lo que carece de efectos interruptivos de la prescripción de esta facultad de la Administración.

5/ En fin, la efectiva interrupción del plazo de prescripción debida a la intervención de la Administración exige el cumplimiento de un requisito formal, la notificación, y de un requisito material, el hecho de que la actuación iniciada o efectuada por la Administración sea una actividad efectivamente destinada a ejercer las tres potestades susceptibles de prescripción, esto es, liquidar, recaudar o sancionar.

A la vista de todo ello, se pone en evidencia que la actuación en la que la Administración fundamenta su alegato no es más que un requerimiento de subsanación formulado al amparo del artículo 71.2 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, razón por la cual no puede serle reconocido el efecto interruptivo que se propugna.

En el presente caso, los hitos a tener en cuenta en el cómputo del plazo de prescripción son: el 30 de diciembre de 2011, finalización del plazo de presentación de la justificación de las condiciones de la subvención, que se determina la propia Administración como fecha inicial; y el 13 de marzo de 2019, fecha en que se notificó la resolución de reintegro, habiendo transcurrido con creces el plazo para la prescripción legalmente previsto, por lo que ha prescrito el derecho de la Administración para declarar o liquidar el reintegro.

Termina el escrito de la parte recurrida solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso de casación, con imposición de costas a la recurrente.

Mediante providencia de 5 de octubre de 2022 se acordó no haber lugar a la celebración de vista pública, quedando las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo; fijándose finalmente al efecto el día 25 de abril de 2023, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Objeto del recurso de casación.

El presente recurso de casación nº 6002/2021 lo interpone la representación de la Junta de Andalucía contra la sentencia nº 809/2021, de 25 de febrero, de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada (recurso nº 1287/2019) en la que resuelve el recurso contencioso-administrativo que interpuso la Asociación Profesional en Formación de Seguridad y Medio Ambiente (APROFOR) contra la desestimación "del recurso de reposición de fecha 9 de abril de 2019 interpuesto contra la resolución de reintegro del expediente 98/2010/I/0004 de la Dirección General de Formación Profesional para el Empleo, de la Consejería de Empleo, Empresa y Comercio, de fecha 5 de marzo de 2019, por la que se acuerda exigir el reintegro de la cantidad de 97.265,25 € del anticipo de la subvención concedida para acción formativa impartida en Granada, más 32.342,69 € en concepto de intereses de demora, y declarar la pérdida del derecho a percibir la cantidad pendiente de liquidar de la subvención concedida que asciende a un total de 32.418,75 €".

En el antecedente primero hemos visto que la sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, ahora recurrida en casación, estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la asociación APROFOR y anula el acto administrativo impugnado, declarando la no procedencia de reintegro alguno y el derecho del recurrente a percibir la cantidad de treinta y dos mil cuatrocientos dieciocho euros con setenta y cinco céntimos (32.418,75 €) indebidamente deducida de la liquidación de la subvención, condenando a la Administración a abonar dicha cantidad, más sus intereses legales; sin imponer las costas a ninguno de los litigantes.

En el antecedente segundo hemos reseñado las razones de la Sala de instancia para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo, acogiendo la tesis de la parte demandante que sostenía la extinción, por prescripción, de la acción de la Administración para exigir el reintegro de la subvención.

Procede entonces que entremos a examinar las cuestiones suscitadas en casación, en particular la señalada en el auto de admisión del presente recurso.

Cuestión que reviste interés casacional y normas jurídicas que resultan de aplicación.

Como hemos visto en el antecedente tercero, el auto de la Sección Primera de esta Sala de 4 de mayo de 2022, que admitió el presente recurso, declara que la cuestión que reviste interés casacional objetivo consiste en aclarar si los requerimientos de subsanación de documentación realizados por la Administración al amparo de lo dispuesto en el artículo 71.2 del Reglamento que desarrolla la Ley General de Subvenciones tienen eficacia interruptiva a los efectos de lo previsto en el artículo 39.3.a) de la Ley.

El auto identifica las normas que, en principio, han de ser objeto de interpretación: artículo 39.3.a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en relación con el artículo 71.2 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de dicha Ley. Sin perjuicio -señala el propio auto- de que la sentencia haya de extenderse a otras cuestiones o normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.

Veamos lo que disponen los preceptos citados así como otras normas que también deben ser tomadas en consideración:

* Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

TÍTULO I. Procedimientos de concesión y gestión de las subvenciones

[...]

CAPÍTULO IV. Del procedimiento de gestión y justificación de la subvención pública.

[...]

Artículo 30. Justificación de las subvenciones públicas.

1. La justificación del cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención se documentará de la manera que se determine reglamentariamente, pudiendo revestir la forma de cuenta justificativa del gasto realizado o acreditarse dicho gasto por módulos o mediante la presentación de estados contables, según se disponga en la normativa reguladora.

2. La rendición de la cuenta justificativa constituye un acto obligatorio del beneficiario o de la entidad colaboradora, en la que se deben incluir, bajo responsabilidad del declarante, los justificantes de gasto o cualquier otro documento con validez jurídica que permitan acreditar el cumplimiento del objeto de la subvención pública. La forma de la cuenta justificativa y el plazo de rendición de la misma vendrán determinados por las correspondientes bases reguladoras de las subvenciones públicas.

   [...]

   Artículo 32. Comprobación de subvenciones.

1. El órgano concedente comprobará la adecuada justificación de la subvención, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.

2. La entidad colaboradora, en su caso, realizará, en nombre y por cuenta del órgano concedente, las comprobaciones previstas en el párrafo b) del apartado 1 del artículo 15 de esta ley.

   [...]

   TÍTULO II. Del reintegro de subvenciones

   CAPÍTULO I. Del reintegro

   [...]

   Artículo 37. Causas de reintegro.

1. También procederá el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente desde el momento del pago de la subvención hasta la fecha en que se acuerde la procedencia del reintegro, o la fecha en que el deudor ingrese el reintegro si es anterior a ésta, en los siguientes casos:

   1. Obtención de la subvención falseando las condiciones requeridas para ello u ocultando aquéllas que lo hubieran impedido.

   2. Incumplimiento total o parcial del objetivo, de la actividad, del proyecto o la no adopción del comportamiento que fundamentan la concesión de la subvención.

   3. Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención.

   4. Incumplimiento de la obligación de adoptar las medidas de difusión contenidas en el apartado 4 del artículo 18 de esta ley.

   5. Resistencia, excusa, obstrucción o negativa a las actuaciones de comprobación y control financiero previstas en los artículos 14 y 15 de esta ley, así como el incumplimiento de las obligaciones contables, registrales o de conservación de documentos cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales.

   6. Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, siempre que afecten o se refieran al modo en que se han de conseguir los objetivos, realizar la actividad, ejecutar el proyecto o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de la subvención.

   7. Incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Administración a las entidades colaboradoras y beneficiarios, así como de los compromisos por éstos asumidos, con motivo de la concesión de la subvención, distintos de los anteriores, cuando de ello se derive la imposibilidad de verificar el empleo dado a los fondos percibidos, el cumplimiento del objetivo, la realidad y regularidad de las actividades subvencionadas, o la concurrencia de subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales.

   8. La adopción, en virtud de lo establecido en los artículos 87 a 89 del Tratado de la Unión Europea, de una decisión de la cual se derive una necesidad de reintegro.

   9. En los demás supuestos previstos en la normativa reguladora de la subvención.

2. Cuando el cumplimiento por el beneficiario o, en su caso, entidad colaboradora se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios enunciados en el párrafo n) del apartado 3 del artículo 17 de esta ley o, en su caso, las establecidas en la normativa autonómica reguladora de la subvención.

3. Igualmente, en el supuesto contemplado en el apartado 3 del artículo 19 de esta ley procederá el reintegro del exceso obtenido sobre el coste de la actividad subvencionada, así como la exigencia del interés de demora correspondiente.

   [...]

   Artículo 39. Prescripción.

1. Prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.

2. Este plazo se computará, en cada caso:

   1. Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora.

   2. Desde el momento de la concesión, en el supuesto previsto en el apartado 7 del artículo 30.

   3. En el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un período determinado de tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo.

3. El cómputo del plazo de prescripción se interrumpirá:

   1. Por cualquier acción de la Administración, realizada con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora, conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro.

   2. Por la interposición de recursos de cualquier clase, por la remisión del tanto de culpa a la jurisdicción penal o por la presentación de denuncia ante el Ministerio Fiscal, así como por las actuaciones realizadas con conocimiento formal del beneficiario o de la entidad colaboradora en el curso de dichos recursos.

   3. Por cualquier actuación fehaciente del beneficiario o de la entidad colaboradora conducente a la liquidación de la subvención o del reintegro.

   * Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, General de Subvenciones.

   TÍTULO II. Procedimiento de gestión y justificación de subvenciones.

   [...]

   CAPÍTULO II. Justificación de subvenciones

   [...]

   Artículo 71. Forma de justificación.

1. La justificación de la subvención tendrá la estructura y el alcance que se determine en las correspondientes bases reguladoras.

2. Cuando el órgano administrativo competente para la comprobación de la subvención aprecie la existencia de defectos subsanables en la justificación presentada por el beneficiario, lo pondrá en su conocimiento concediéndole un plazo de diez días para su corrección».

   [...]

   CAPÍTULO IV

   Comprobación de subvenciones

   Artículo 84. Comprobación de la adecuada justificación de la subvención.

1. El órgano concedente de la subvención llevará a cabo la comprobación de la justificación documental de la subvención, con arreglo al método que se haya establecido en sus bases reguladoras, a cuyo fin revisará la documentación que obligatoriamente deba aportar el beneficiario o la entidad colaboradora.

2. [...]».

Consideración previa.

Antes de entrar a examinar la controversia planteada en casación procede que hagamos una precisión.

El núcleo del debate entablado en el proceso de instancia consistía en dilucidar si debe atribuirse efecto interruptivo de la prescripción, o no, al requerimiento de subsanación que fue publicado mediante edicto en el Boletín Oficial del Estado después de haberse intentado notificar el 25 de enero de 2018, con fecha de salida 12 de enero de 2018.

Según hemos visto en el antecedente sexto, la Asociación Profesional en Formación de Seguridad y Medio Ambiente (parte recurrida en casación) aduce en su escrito de oposición al recurso que « (...) ese requerimiento nunca llegó a conocimiento del beneficiario, ni consta acreditado que se cumpliera en el intento de notificación con lo previsto por el Reglamento del Servicio de Correos, ni siquiera que se hubiera enviado, por lo que resulta improcedente y carente de efectos su publicación por medio de edictos». Sin embargo, la Sala de instancia considera que el requerimiento se formuló y notificó en debida forma (F.J. 5º de la sentencia), centrándose únicamente la sentencia en examinar la cuestión de si debe reconocerse al requerimiento el efecto de interrumpir la prescripción de la acción de la Administración para reclamar el reintegro.

Así las cosas, la existencia y la notificación del requerimiento son datos fácticos que vienen afirmados en la sentencia recurrida, y, por tanto, no pueden ser cuestionados en casación ( artículo 87 bis.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Criterio de esta Sala sobre la cuestión señalada como de interés casacional.

La sentencia recurrida señala (F.J. 5º, párrafo tercero) que al requerimiento hecho a propósito de la justificación de la subvención, esto es, un requerimiento para la corrección de defectos subsanables realizado por la Administración al amparo de lo dispuesto en el artículo 71.2 del Reglamento que desarrolla la Ley General de Subvenciones, no cabe reconocerle la eficacia interruptiva prevista en el artículo 39.3.a/ de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, pues un requerimiento de esa índole no constituye una acción de la Administración "conducente a determinar la existencia de alguna de las causas de reintegro".

En la misma línea de lo razonado en la sentencia de instancia, la representación de la asociación Aprofor (parte recurrida) destaca en su escrito de oposición al recurso que lo que se pedía en el requerimiento es: "Declaración responsable o certificado del representante legal de la entidad beneficiaria que acredite que el auditor o sociedad de auditoría que ha auditado sus cuentas anuales es el mismo que ha realizado el informe de auditor de la cuenta justificativa de la subvención de referencia, si fuera preciso. En caso contrario, Declaración responsable de que la entidad no tiene obligación legal de auditar sus cuentas anuales. A estos efectos se adjunta el formulario que debe presentar debidamente cumplimentado". Y de ahí deriva la conclusión de que un requerimiento formulado en esos términos no tenía como objeto el reconocer o liquidar el reintegro de la subvención, pues la documentación o información requeridas únicamente persigue completar la justificación que incumbe al beneficiario de la subvención y puede incardinarse en ninguna de las causas de reintegro previstas en la Ley.

El planteamiento que acabamos de sintetizar, que, en definitiva, es el acogido en la sentencia de instancia, no puede ser asumido; y ello por las razones que pasamos a exponer.

Por lo pronto, hemos visto que el artículo 37.1.c/ de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, incluye entre las causas de reintegro de la subvención la consistente en el « (...) c/ Incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley, y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención». Es claro entonces que, en contra de lo que sostiene la parte recurrida, la falta de justificación del cumplimiento de las condiciones de la subvención, o la insuficiencia de tal justificación, es una de las causas que permite iniciar el procedimiento de reintegro.

Es cierto que la obligación de justificación que incumbe al beneficiario de la subvención, lo mismo que la labor de comprobación o verificación que lleva a cabo la Administración, no forman parte del procedimiento de reintegro. En efecto, como hemos señalado en sentencia 1307/2021, de 3 de noviembre (casación 6655/2020, F.J. 3º) -y en el mismo sentido puede verse otros pronunciamientos anteriores como son las sentencias 445/2021, de 25 de marzo (casación 289/2020) y 286/2021, de 1 de marzo (casación 3057/2019)-:

(...) no cabe confundir las actuaciones de comprobación con el procedimiento de reintegro, siendo así que la incoación de este último es sólo una de las posibilidades que pueden resultar de las tareas de revisión de la documentación relativa a una determinada subvención. Así lo corrobora la propia sistemática de la Ley General de Subvenciones, que incluye el artículo dedicado a la comprobación de la subvención en el capítulo relativo al procedimiento de gestión y justificación de la subvención pública, en tanto que el procedimiento de reintegro se regula en Título II de la Ley

.

Ahora bien, la anterior distinción no puede llevar a deslindar enteramente unas y otras actuaciones, como si entre ellas no existiera relación funcional alguna, o más aún, como si formasen parte de procedimientos enteramente ajenos entre sí.

Más bien al contrario, de los preceptos que antes hemos reseñado resulta que el beneficiario de la subvención tiene la obligación de justificar el cumplimiento de las condiciones impuestas y de la consecución de los objetivos previstos en el acto de concesión de la subvención ( artículo 30 de la Ley General de Subvenciones); que el órgano concedente debe comprobar la adecuada justificación de la subvención ( artículos 32.1 de la misma Ley y 84.1 de su Reglamento); y que cuando en el curso de esa tarea de comprobación el órgano actuante aprecie la existencia de defectos subsanables en la justificación presentada debe ponerlo en conocimiento del beneficiario concediéndole un plazo de diez días para su corrección ( artículo 71.2 del Reglamento General de Subvenciones aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio). Y, en fin, también hemos dejado señalado que la falta de justificación del cumplimiento de las condiciones de la subvención, o la insuficiencia de tal justificación, es una de las causas que permite iniciar el procedimiento de reintegro ( artículo 37.1.c/ de la Ley General de Subvenciones).

Siendo esa la secuencia que resulta de la normativa aplicable al caso, no cabe sostener que el requerimiento de subsanación de la justificación que la Administración dirigió al beneficiaria de la subvención fuera enteramente ajeno a la finalidad de revelar o poner de manifiesto una posible causa de reintegro, pues, insistimos, la falta o insuficiencia de la justificación está legalmente prevista como causa de reintegro.

En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39.3.c/ de la Ley General de Subvenciones, debe reconocerse al citado requerimiento de subsanación la virtualidad de interrumpir el plazo de prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.

Resolución del presente recurso y constas procesales.

Por las razones expuestas en el apartado anterior, resulta procedente que declaremos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía.

Una vez casada la sentencia, debemos declarar que, habiéndose practicado el requerimiento de subsanación con fecha 16 de febrero de 2018, debe concluirse que cuando se inició el procedimiento de reintegro -16 de agosto de 2018- y cuando se dictó la resolución acordando el reintegro -5 de marzo de 2019- no había transcurrido el plazo de prescripción (cuatro años) del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro.

Ahora bien, la sentencia recurrida se limita a examinar esa cuestión relativa a la prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro, sin entrar a examinar otros motivos de impugnación que también se aducían en la demanda y relacionadas con la controversia de fondo, como son los relativos al "cumplimiento del compromiso de contratación" y a la "validez de las renuncias". Y en el escrito de interposición del recurso de casación el Letrado de la Junta de Andalucía se limita a plantear la cuestión de la prescripción, sin abordar esas otras cuestiones relacionadas con la controversia de fondo.

En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, resulta procedente que acordemos la retroacción de actuaciones para que la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía se pronuncie sobre tales cuestiones y resuelva el recurso conforme a derecho, en el bien entendido que no podrá declarar la prescripción del derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro, al haber quedado ya resuelta dicha cuestión en esta sentencia.

En cuanto a las costas procesales, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4, 139.1 y 139.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes; y tampoco procede imponer las costas del proceso de instancia, habida cuenta que la sentencia de instancia ha sido casada y que lo que vamos a acordar en la parte dispositiva es la devolución de las actuaciones a la Sala de la que proceden para que dicte nueva sentencia resolviendo lo que proceda.

Vistos los preceptos citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción,