STS 520/2023, 26 de Abril de 2023

En el recurso de apelación n.º 307/2020 seguido contra la sentencia de 17 de julio de 2020, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 1 de Albacete en el procedimiento abreviado n.º 35/2020, interpuesto contra la resolución del SESCAM, de 24 de marzo de 2020, por la que se inadmite la petición formulada por doña Crescencia, por la que se solicita el abono de diferencias retributivas de personal estatutario temporal, por el concepto de carrera profesional, el 25 de enero de 2021 se dictó por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha la sentencia n.º 19/2021 cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLO

Desestimamos el recurso de apelación Nº 28/2020 interpuesto por la representación procesal del SESCAM (Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha) contra la sentencia recaída en procedimiento abreviado 35/2020 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de ALBACETE de fecha 17 de julio de 2020.

Imponemos las costas a la parte apelante, aunque limitadas a la cantidad máxima de 1.000 € por los honorarios de Letrado (IVA excluido)".

Contra la referida sentencia preparó recurso de casación la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, que la Sala de Albacete tuvo por preparado, ordenando el emplazamiento de las partes y la remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas y personados el Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en representación de dicha Junta, como parte recurrente, y la procuradora doña Caridad Almansa Nueda en representación de doña Crescencia, como parte recurrida, por auto de 20 de enero de 2022 la Sección Primera de esta Sala acordó:

"PRIMERO. Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, de fecha 25 de enero de 2021, en el recurso de apelación 307/2020.

SEGUNDO. Precisar que, en principio, la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente:

i. si es o no necesario seguir los trámites del procedimiento de revisión de oficio de actos nulos en la hipótesis de que exista un acto consentido y firme que pudiera dar lugar a una situación jurídica consolidada, dejados sin efecto a raíz de una infracción jurídica avalada por un pronunciamiento judicial firme;

ii. en el supuesto de que sea innecesaria dicha acción de nulidad, si el cambio jurisprudencial subsiguiente al reconocimiento de la referida infracción jurídica ha de producir efectos pro futuro o efectos retroactivos.

TERCERO. Identificar como normas jurídicas que serán objeto de interpretación los artículos 28 de la Ley de esta Jurisdicción y 106 y 110 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

CUARTO. Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

QUINTO. Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto.

SEXTO. Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.

El presente Auto, contra el que no cabe recurso alguno, es firme.

Así lo acuerdan y firman".

Recibidas las actuaciones en esta Sección, quedaron pendientes de la interposición del recurso por la parte recurrente.

Por escrito de 10 de febrero de 2022, el Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en la representación y defensa que ostenta, formalizó el recurso anunciado, solicitando:

"Que habiendo presentado este escrito, con sus copias, se sirva admitirlo, y, en su virtud, me tenga por personada y parte, y tenga por INTERPUESTO RECURSO DE CASACIÓN, en tiempo y forma, contra la sentencia nº 19 con fecha 25 de enero de 2021, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha (Recurso de Apelación 307/2020), previos los trámites procesales procedentes, en su día dictar Sentencia por la que, casando y anulando la Sentencia recurrida ya referenciada, se estime nuestro recurso en los términos interesados".

Evacuando el traslado conferido por providencia de 25 de febrero de 2022, la procuradora doña Caridad Almansa Nueda, en representación de doña Crescencia, se opuso al recurso por escrito de 12 de abril de 2022, en el que interesó a la Sala que:

"Que teniendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo; y en su virtud tenga por formulado ESCRITO DE OPOSICIÓN al recuso de casación interpuesto por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha contra la Sentencia 19/2021, de fecha 25 de enero de 2021, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha en el Recurso de Apelación núm. 307/2020, resolviendo dicho recurso de casación en los términos que se recogen en la Sentencia núm. 114/2021, de 1 de febrero y núm. 103/3032, de 28 de enero".

De conformidad con lo previsto en el artículo 92.6 de la Ley de esta Jurisdicción, atendiendo a la índole del asunto no se consideró necesaria la celebración de vista pública.

Mediante providencia de 13 de abril de 2023 se señaló para la votación y fallo el día 18 siguiente y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Pablo Lucas Murillo de la Cueva.

En la fecha acordada, 18 de abril de 2023, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso.

Los términos del litigio y las sentencias de instancia y de apelación.

Por resolución de 24 de marzo de 2020 el Servicio de Salud de Castilla-La Mancha (SESCAM) inadmitió la solicitud presentada por doña Crescencia, personal estatutario temporal del mismo, de abono de las diferencias retributivas por el concepto de carrera profesional correspondiente al grado II que tenía reconocido. Interpuesto por la Sra. Crescencia recurso contencioso-administrativo fue estimado por la sentencia de 17 de julio de 2020 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo n.º 1 de los de Albacete.

La estimación obedeció, según explicaba esa sentencia, a que no podía mantenerse la existencia de acto impeditivo anterior firme y consentido, por lo que no procedía la inadmisibilidad del recurso aducida por ese motivo.

La sentencia de la Sala de Albacete ahora recurrida en casación desestimó el recurso de apelación de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, confirmando la de instancia.

Explica la sentencia de apelación que el recurso contencioso-administrativo, en contra de lo sostenido por la Administración no era inadmisible. Se remite a sentencias anteriores de la Sala de Albacete que rechazaron esta misma alegación. Las razones de tal decisión las expone la de apelación diciendo, con apoyo en sentencias del Tribunal Supremo y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que la excepción de acto firme y consentido debe ser interpretada de manera restrictiva a fin de hacerla compatible con el artículo 24.1 de la Constitución que reconoce el derecho de acceso a la jurisdicción. Y que, en este caso, existiendo una infracción del Derecho Europeo --de la Directiva 1999/70/CE en la interpretación que le ha dado la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea-- y a la vista de la interpretación del Tribunal de Luxemburgo sobre el juego de la firmeza de un acto administrativo frente a la primacía y el efecto directo del Derecho de la Unión Europea, carece de justificación impedir el examen de fondo de lo pedido y remitir al procedimiento de revisión de oficio. Además, señala que otras Salas de Tribunales Superiores de Justicia han llegado a la misma conclusión.

Despejado así el obstáculo opuesto por la Administración, la sentencia de la Sala de Albacete se dedica a exponer por qué la decisión administrativa es contraria a la Directiva 1999/70/CE y se vale para ello de la fundamentación de su sentencia dictada en el recurso n.º 88/2018. No es otra que indicar que el Decreto 117/2006 estableció una limitación contraria al artículo 43.2 a) de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los Servicios de Salud. Así es, dice, porque el Decreto establece una limitación no prevista en la Ley y contraria a ella, pues ese precepto ya impone el principio de no discriminación del personal estatutario por razón del carácter fijo o temporal de su relación de servicio, en absoluto considerada por dicho artículo al regular el complemento de carrera profesional. Al respecto, señala que nuestra sentencia de n.º 1796/2018, de 18 de diciembre (casación n.º 3723/2017), con apoyo en el auto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 22 de marzo de 2018, ha resuelto que la carrera profesional está incluida en el concepto de condiciones de trabajo de la cláusula cuarta del Acuerdo Marco incorporado a la Directiva 1999/70/CE. Y que en el mismo sentido ya se pronunciaron la sentencia n.º 402/2017, de 8 de marzo (casación n.º 93/2016), y la de la Sección Séptima de 30 de junio de 2014 (casación n.º 1846/2013).

Completan los anteriores argumentos los dedicados a explicar que la interpretación contraria seguida por una anterior sentencia de la Sala de Albacete --la de 22 de noviembre de 2010 (recurso n.º 107/2007)-- y por la de la Sección Séptima de esta Sala de 18 de febrero de 2013 (casación n.º 4842/2011) ha de entenderse superada.

La cuestión en que el auto de admisión aprecia interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.

El auto de la Sección Primera de 20 de enero de 2022 que ha admitido a trámite este recurso de casación, tal como se ha reflejado en los antecedentes, ha apreciado interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en resolver las siguientes cuestiones:

"(i) si es o no necesario seguir los trámites del procedimiento de revisión de oficio de actos nulos en la hipótesis de que exista un acto consentido y firme que pudiera dar lugar a una situación jurídica consolidada, dejados sin efecto a raíz de una infracción jurídica avalada por un pronunciamiento judicial firme; y (ii) en el supuesto de que sea innecesaria dicha acción de nulidad, si el cambio jurisprudencial subsiguiente al reconocimiento de la referida infracción jurídica ha de producir efectos pro futuro o efectos retroactivos".

Y para ello nos pide que interpretemos los artículos 28 de la Ley de la Jurisdicción y 106 y 110 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

En sus razonamientos jurídicos dice este auto que el interés viene dado, ante todo, por la afección del interés general que reviste esclarecer dichos extremos "al tratarse de problemas de evidente relevancia desde la perspectiva de los derechos de contenido económico del personal estatutario temporal y de las situaciones de interinidad en la función pública". También destaca que el escrito de preparación no discute la conclusión de la sentencia de apelación relativa a la discriminación, sino que considera que debía haberse instado la revisión de oficio del acto administrativo.

Las alegaciones de las partes.

A) El escrito de interposición del Letrado de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.

Sostiene que la cuestión que reviste interés casacional que motivó la admisión del recurso ha sido resuelta en sentido favorable a la Administración recurrente en sentencias dictadas por esta Sala de 23 de enero de 2021 (recuso de casación 3734/2019) y de 1 de febrero de 2021 (recurso de casación 3290/2019), solicitando un pronunciamiento en el mismo sentido.

B) El escrito de oposición de doña Crescencia.

La parte recurrida alega que el debate queda circunscrito a una mera cuestión jurídica, resuelta definitivamente por esta Sala en sentencias de 28 de enero de 2021 (recurso de casación n.º 3734/2019) y 1 de febrero de 2021 (recurso de casación n.º 3290/2019), solicitando un pronunciamiento en los mismos términos de las citadas sentencias.

La jurisprudencia dictada en la materia.

La cuestión de interés casacional que determinó la admisión del presente recurso, y que queda transcrita en el antecedente de hecho cuarto, ya ha sido resuelta por esta Sala en sentencias de fecha 28 de enero de 2021 (recurso de casación n.º 3734/2019), 29 de septiembre de 2021 (recurso de casación n.º 2828/2019), 1 de octubre de 2021 (recurso de casación n.º 3105/2019), 22 de noviembre de 2021 (recurso de casación n.º 3430/2019), 20 de enero de 2022 (recurso de casación 7473/2020), 4 de febrero de 2022 (recurso de casación n.º 562/2021), 24 de febrero de 2022 (recurso de casación n.º 6642/2020) y 25 de febrero de 2022 (recurso de casación n.º 6512/2020).

De modo que procede ahora, reiterar, por razones de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la CE) y de igualdad en la aplicación de la ley ( artículo 14 de la CE), lo que entonces declaramos.

En las sentencias citadas, en concreto, en la primera de ellas de 28 de noviembre de 2021, declaramos que:

"Esta Sala ha dicho reiteradamente que el personal estatutario temporal tiene derecho a la carrera profesional porque ésta forma parte de las condiciones de trabajo y no hay razones objetivas en el sentido de la cláusula 4.1 del Acuerdo Marco anexo a la Directiva 1999/70/CE que justifiquen negárselo [ sentencias n.º 1532/2020, de 17 de noviembre (casación n.º 4641/2018); n.º 1294/2020, de 14 de octubre (casación n.º 6333/2018); n.º 609/2020, de 28 de mayo (casación n.º 4753/2018); n.º 225/2020, de 18 de febrero (casación n.º 4099/2017); n.º 1482/2019 ( casación 2237/2017); n.º 304/2019, de 8 de marzo (casación n.º 2751/2017); n.º 294/2019, de 6 de marzo (casación n.º 5927/2017); n.º 293/2019, de 6 de marzo (casación n.º 2595/2017); n.º 239/2019, de 25 de febrero (casación n.º 4336/2017); n.º 227/2019, de 21 de febrero (casación n.º 1805/2017); y n.º 1796/2019, de 18 de diciembre (casación 3723/2018), por referirnos a las más recientes].

Por tanto, no hay controversia ya sobre la cuestión de fondo pues está resuelta y la propia Administración castellano-manchega recurrente viene a reconocerlo en su escrito de interposición, tal como ya advertía el auto de admisión. Aunque el recurso de casación versa, no sobre si el Sr. (...) tiene o no derecho al complemento de carrera profesional, extremo en el que no cabe más respuesta que la afirmativa, sino sobre la manera en que se le ha de reconocer y sobre el alcance que ese reconocimiento ha de tener en el tiempo, no debemos perder de vista esa circunstancia.

La Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha quiere que digamos que el Sr. (...) debió servirse del procedimiento de revisión de oficio para obtener lo que no niega que le corresponde y que el derecho que se le debe reconocer se proyecta hacia el futuro, entendiendo por tal el posterior a la reclamación del Sr. (...) o, subsidiariamente, a la firmeza de la sentencia que consolida la jurisprudencia a la que hemos aludido. Se trata exactamente de lo mismo que se plantea en el recurso de casación n.º 3290/2019, también interpuesto por la Administración de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, cuya deliberación se ha terminado al mismo tiempo que la de éste.

Pues bien, tal como decimos en la sentencia dictada en dicho recurso de casación, que lo resuelve, la vía prevista por nuestro ordenamiento jurídico para remover los actos administrativos que no fueron recurridos a tiempo pero a los que se les imputa un vicio de nulidad de pleno Derecho es la prevista, ahora, por el artículo 106 de la Ley 39/2015 y, antes, por el artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Dado que el Sr.(...) no hizo formalmente uso de ella, es claro que la sentencia de apelación, al no considerar necesario ese cauce, ha infringido aquél precepto y, en consecuencia, los de la Ley de la Jurisdicción que establecen la actividad susceptible de impugnación ante los tribunales de lo contencioso-administrativo. Por tanto, en este extremo hemos de dar la razón a la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha.

La consecuencia no puede ser otra que la estimación del recurso de casación y la anulación de la sentencia dictada por la Sala de Albacete y nos obliga a resolver el recurso de apelación".

.- El juicio de la Sala. La estimación de los recursos de casación y de apelación y la estimación parcial del recurso contencioso-administrativo.

La conclusión a la que acabamos de llegar, no supone, sin embargo, la desestimación del recurso de apelación. Por el contrario, ha de ser estimado y, anulada la sentencia de instancia, también hemos de estimar en parte el recurso contencioso-administrativo en los términos que, a continuación, vamos a explicar.

Se ha de recordar, ante todo, que, tal como se ha dicho antes, no hay duda de que la pretensión sustantiva de la Sra. Crescencia está fundada en Derecho, ni de que el mantenimiento de la situación creada por las resoluciones de 21 de abril de 2008 y de 29 de octubre de 2010, la denegación de los efectos del reconocimiento de los grados I y II de la carrera profesional mientras no sea fija, prolonga su discriminación respecto del personal estatutario fijo que ha obtenido ese mismo reconocimiento. O lo que es lo mismo, prolonga la infracción del artículo 43.2 e) y 44 de la Ley 55/2003 en la interpretación que ha de dárseles desde el principio de igualdad reconocido por el artículo 14 de la Constitución en relación con la cláusula cuarta del Acuerdo Marco anexo a la Directiva 1999/70/CE y con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y de esta Sala sobre el derecho a la carrera profesional del personal con vínculo temporal con las Administraciones Públicas.

Esta circunstancia, que, lo reiteramos, no ha discutido la Administración castellano-manchega, era ya patente en el momento en que la Sra. Crescencia, presentó su reclamación. Por ello, debió de ser tomada por una solicitud de revisión de oficio de las resoluciones de 21 de abril de 2008 y de 29 de octubre de 2010 el punto relativo al reconocimiento de los efectos de la progresión en su carrera profesional. Sin embargo, la Administración castellano-manchega, no sólo no lo hizo así, sino que ha seguido sin ejercer la facultad que le atribuye el artículo 106 de la Ley 39/2015. Es más, tal como hemos visto en el recurso de casación n.º 3857/2019 --resuelto, por nuestra sentencia n.º 1636/2020, de 1 de diciembre-- ha denegado solicitudes de revisión de oficio con el mismo fundamento que la pretensión de la Sra. Crescencia, razón por la cual hemos tenido que declarar en ella la procedencia de dicha revisión. También hemos dicho en esa sentencia que es desproporcionado someter a los interesados a un nuevo procedimiento para restablecer los derechos que les confiere de forma directa y suficientemente clara una disposición de Derecho de la Unión Europea.

Así, pues, siendo claro que las resoluciones de 21 de abril de 2008 y de 29 de octubre de 2010 deben ser objeto de revisión en el sentido precisado, la Administración castellano-manchega debió apreciarlo de ese modo y, al recibir la reclamación que está en el origen de este proceso, actuar en consecuencia. En la medida en que no lo hizo, su actuación incurrió en las infracciones indicadas, motivo por el cual la sentencia del Juzgado debió acoger el recurso de la Sra. Crescencia como efectivamente hizo, pero sin obviar la exigencia procedimental ya indicada.

Por lo tanto, si bien debe mantenerse el principio de que la remoción de los actos consentidos solamente puede lograrse, de ser procedente, a través de la revisión de oficio, también hay que decir que, en este caso, la Administración castellano-manchega no debió de tener duda de que esto era lo que le pedía la Sra. Crescencia--aunque formalmente no solicitara una revisión, ya que sí ponía de manifiesto la desigualdad injustificada a la que seguía sometido-- y actuar en consecuencia.

Sin embargo, dicha Administración, escudándose en que mediaba un acto consentido, no ejerció la potestad que sin duda le reconoce el ordenamiento jurídico precisamente frente a actos de esa naturaleza para declarar su nulidad. Proceder éste que el tiempo ha hecho cada día menos comprensible pues, como sabemos, es ya constante la jurisprudencia que afirma que no cabe diferenciar al personal temporal --salvo que haya razones objetivas que lo justifiquen aquí no sólo no acreditadas sino ni siquiera mencionadas-- en las condiciones de trabajo y que forma parte de ellas la carrera profesional.

En definitiva, no discutiendo la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha que es fundada la pretensión de la Sra. Crescencia y que, por tanto, las resoluciones de 21 de abril de 2008 y de 29 de octubre de 2010 adolecen del vicio de nulidad explicado, debe ejercer sin dilación la potestad de revisión de oficio de manera coherente con dicho presupuesto y a tal fin, previa anulación de la resolución de 24 de marzo de 2020, hemos de disponer la retroacción del procedimiento administrativo. A diferencia de lo que establece nuestra sentencia n.º 1636/2020, de 1 de diciembre (casación n.º 3857/2019), no puede llegar más allá nuestro pronunciamiento y reconocer directamente lo que reclama la Sra. Crescencia porque no instó el procedimiento que, según acabamos de decir, debía seguir.

Llegados a ese punto, para responder a la segunda de las preguntas planteadas por el auto de admisión, basta con decir que los efectos temporales de esa revisión han de ser los propios de la apreciación de una nulidad de pleno Derecho y proyectarse desde la fecha de la resolución viciada por la misma, sin perjuicio de los límites derivados del plazo de prescripción de las obligaciones de la Hacienda Pública y de los dispuestos por el apartado 4 de la disposición derogatoria de la Ley castellano-manchega 1/2012, de 21 de febrero, de medidas complementarias para la aplicación del Plan de Garantías de Servicios Sociales.

La respuesta a las cuestiones planteadas por el auto de admisión.

A la primera de las preguntas formuladas por el auto de admisión, de acuerdo con lo que se ha dicho antes, hemos de responder que los actos administrativos consentidos por no haber sido objeto de recurso en el plazo establecido y cuya nulidad de pleno Derecho se afirme, solamente podrán ser removidos mediante el procedimiento de revisión de oficio previsto por el artículo 106 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común.

La respuesta a la segunda pregunta ha de ser que los efectos de la declaración de nulidad han de operar desde el momento en que se dictó la resolución que la padece sin perjuicio de los límites establecidos por la Ley en materia de prescripción de las obligaciones de la Hacienda Pública y de los sentados por el apartado 4 de la disposición derogatoria de la Ley castellano-manchega 1/2012, de 21 de febrero, de medidas complementarias para la aplicación del Plan de Garantías de Servicios Sociales.

Costas.

A tenor de lo establecido por el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción, cada parte correrá con las costas causadas a su instancia y con las comunes por mitad en el recurso de casación y, por las dudas que presentan las cuestiones examinadas no hacemos imposición de costas en la apelación ni en el recurso contencioso-administrativo.