STS 362/2023, 17 de Marzo de 2023

El presente recurso de casación se interpuso por las mercantiles Promociones Inmobiliarias González Gervaso, S.A., Mercland Europea, S.A. y Oiland Europea, S.L. contra la sentencia núm. 139, de 30 de marzo de 2021, dictada por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que desestimó el recurso de apelación núm. 329/2020 formulado frente a la sentencia de 13 de febrero de 2020, dictada por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 22 de Madrid en el procedimiento abreviado núm. 30/2019, sobre tasas por paso de vehículos del Ayuntamiento de Getafe (Madrid).

La Sala de instancia, en lo que aquí interesa, desestimó el recurso de apelación con sustento en el siguiente razonamiento:

"SEGUNDO.- En cuanto al fondo, insisten las apelantes en que el Ayuntamiento apelado nunca ha adoptado acuerdo del Pleno en que decidiera la imposición de esta tasa, que es un tributo potestativo. Resultando exigible tal acuerdo en los términos de la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, TS, de 8.11.2001. Por no existir dicho acuerdo de imposición, la Ordenanza aprobada solo regularía un tributo inexistente. No pudiendo considerarse un mero defecto del procedimiento de aprobación de la Ordenanza.

Sobre este motivo de apelación, estimamos correcto lo dicho en la sentencia apelada, en el sentido de que la posible falta de acuerdo de imposición, existiendo ordenanza fiscal vigente, constituye un defecto del procedimiento de aprobación de dicha ordenanza. Se trata solamente de que aprobar la ordenanza requeriría un previo acuerdo formal de imposición. Y cómo tal defecto de procedimiento, esta omisión no resulta admisible en este procedimiento de impugnación indirecta de la Ordenanza, sino que debería haberse deducido al efecto impugnación directa, dentro del plazo legal.

Efectivamente, el análisis del procedimiento de elaboración excede de lo que puede alegarse en la impugnación indirecta de una disposición general. La denuncia de simples vicios formales en el procedimiento está vedada en los procesos en que se ejercita la acción de impugnación indirecta, ya que sólo el contenido sustantivo de las normas puede producir efectos invalidantes del acto de aplicación individual ( SSTS de 19 de enero de 2004, RC 8702/1998; 10 de marzo de 2004, RC 8973/1998; 26 de diciembre de 2011, RC 2124/2008; 30 de noviembre de 2012, RC 4591/2009, y núm. 2546/2016, de 1 de diciembre, RC 744/2016).

Por lo que no puede estimarse este motivo de apelación".

El procurador de las sociedades preparó recurso de casación contra la meritada sentencia mediante escrito presentado el 7 de junio de 2021, identificando como normas legales que se consideran infringidas: (i) los artículos 15.1, 16.1, tercer párrafo, y 17 en conexión con el artículo 20.1, así como los artículos 23, 27.1 y 123.1, todos ellos, del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales ["TRLHL"], en relación con la impugnación indirecta de la Ordenanza Fiscal reguladora de la tasa por paso de vehículos del Ayuntamiento de Getafe; (ii) el artículo 33.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ["LJCA"] y el artículo 218.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil ["LEC"], en relación con la exigencia de congruencia de las sentencias; y (iii) los artículos 9.3, 14 y 31 de la Constitución española ["CE"], en relación con los principios de legalidad, jerarquía normativa, interdicción de la arbitrariedad, igualdad y capacidad económica. Asimismo, considera que también vulnera la doctrina contenida en las sentencias dictadas por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el 8 de noviembre de 2001(rec. 5959/1996) y el 2 de octubre de 2002 (rec. 2521/1998).

La Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid tuvo por preparado el recurso de casación en auto de 6 de julio de 2021.

Preparado el recurso en la instancia y emplazadas las partes para comparecer ante esta Sala, por auto de 23 de marzo de 2022, la Sección de Admisión de esta Sala acuerda:

"2º) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

Determinar si resulta posible la impugnación indirecta, al amparo del artículo 26 LJCA, de ordenanzas fiscales reguladoras de tributos locales potestativos, con base en la inexistencia del preceptivo acuerdo de imposición y establecimiento de dichos tributos.

3. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación:

3.1. El artículo 26 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

3.2. Los artículos 15, 16 y 17 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA".

Notificada la anterior resolución a las partes personadas y dentro del plazo fijado en el art. 92.1 de la LJCA, la representación de las mercantiles, mediante escrito registrado el 4 de mayo de 2022, presenta su recurso de casación en el que reproduce íntegramente el contenido de su escrito de preparación del recurso presentado ante la Sala de apelación e insiste en que "[...]la aprobación del acuerdo definitivo de establecimiento de la Tasa no ha quedado acreditada, menos aún su publicación [...]", encontrándonos "[...]ante la infracción de una norma esencial de procedimiento generadora de nulidad radical o absoluta, pues se trata de la infracción de una norma que establece la necesidad de adoptar el acuerdo, que ha de ser simultaneo al de aprobación de la Ordenanza, de imposición de la Tasa por Paso de Vehículos [...]" (págs. 6-7 del escrito de interposición), con lo que "[...]la desestimación del recurso de apelación supone la perpetuación en el tiempo de la vigencia de una Ordenanza uno de cuyos parámetros (la categoría de la calle) se ha establecido de forma absolutamente arbitraria y, por ello, injusta, y puede resultar gravosa para cualquier titular de un vado para paso de vehículos, en un número ciertamente importante" (pág. 21).

Finalmente solicita que se "[...] acuerde tener por anunciado y preparado el recurso de casación contra la sentencia, dictada el 30 de marzo de 2021 en el R.A. 329/2020, por la Sala y Sección a la que [s]e dirij[e], y, en su virtud, remita las actuaciones de su razón al Tribunal Supremo, con emplazamiento de las partes para comparecer ante dicho tribunal" (sic).

Conferido traslado de la interposición del recurso a la parte recurrida, la letrada del Ayuntamiento de Getafe presenta, el día 29 de junio de 2022, escrito de oposición en el que sostiene que "[...] ninguna de las infracciones alegadas ha tenido lugar, y en el caso hipotético de que por el Alto Tribunal se estimara que debería haberse acogido uno de los dos alegatos formulados por la actora: falta de acuerdo impositivo y ausencia de estudio económico, ni el uno ni el otro tienen relevancia o resultan determinantes del resultado. Con relación al acuerdo impositivo porque la jurisprudencia es constante y reiterada sobre la imposibilidad de su alegación en sede de impugnación indirecta y con respecto a la ausencia del estudio económico por cuanto se ha probado que sí existe y la carga de la prueba relativa a su alegación de que el mismo es arbitrario, las razones que le inducen a determinarlo así y la determinación de los puntos en los que así pudiera resultar le incumbe a quien alega, y nada de todo ello se ha acreditado o razonado suficiente y detalladamente como para poder entender los motivos concretos de la alegación genérica" (págs. 7-8 del escrito de oposición), y suplica a la Sala declare "[...] no haber lugar al recurso de casación interpuesto por Mercland Europea SL, Oiland Europea SL y Promociones Inmobiliarias González Gervaso, SA".

Evacuados los trámites y de conformidad con lo previsto en el art. 92.6 de la LJCA, al considerar innecesaria la celebración de vista pública, se declararon conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo del recurso el día 21 de febrero de 2023, fecha en que tuvo lugar dicho acto.

Objeto del recurso.

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia núm. 139, de 30 de marzo de 2021, dictada por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que desestimó el recurso de apelación núm. 329/2020 interpuesto contra la sentencia núm. 47/2020, de 13 de febrero, del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 22 de Madrid, desestimatoria del recurso núm. 30/2019 promovido frente a la desestimación presunta por silencio administrativo de los recursos de reposición instados contra tres liquidaciones por el concepto de tasa por reserva de vía pública para entrada de vehículos del ejercicio 2018, giradas por el Ayuntamiento de Getafe .

Antecedentes del litigio.

Son antecedentes relevantes para la resolución del litigio los que se exponen a continuación:

1. Liquidaciones de la tasa por reserva de vía pública para entrada de vehículos y recurso de reposición.

   El Ayuntamiento de Getafe giró sendas liquidaciones a las mercantiles, hoy recurrentes, en concepto de tasa por la reserva de vía pública para entrada de vehículos, ejercicio 2018, correspondientes a diversas calles del municipio, las cuales fueron recurridas en reposición sin que los recursos fueran resueltos por el Ayuntamiento. Concretamente se impugnaron:

   1. Desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto por PROMOCIONES INMOBILIARIAS GONZÁLEZ GERVASO S.A. contra tres liquidaciones de la tasa por reserva de vía pública para entrada de vehículos, ejercicio 2018, correspondientes a las calles Sierra núm. 6, Leoncio Rojas núm. 1 y Terradas núm. 20, de Getafe, por importes respectivos de 1.795,58, 1.789,75 y 1.440,00 euros.

   2. Desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto por MERCLAND EUROPEA, S.A. contra la liquidación de la tasa por reserva de vía pública para entrada de vehículos, ejercicio 2018, correspondiente a la calle Ruidera núm. 20, de Getafe, por un importe total de 23,25 euros.

   3. Desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto por OILAND EUROPEA, S.A. contra dos liquidaciones de la tasa por reserva de vía pública para entrada de vehículos, ejercicio 2018, correspondientes a los accesos al aparcamiento en plaza del Alcalde Juan Vergara, por importes de 871,49 y 290,55 euros.

2. Recurso contencioso-administrativo.

   Frente a la desestimación presunta de los recursos de reposición, se interpuso recurso contencioso-administrativo que fue desestimado por sentencia de 13 de febrero de 2020, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 22 de Madrid, en el procedimiento abreviado núm. 30/2019.

3. Recurso de apelación.

   Contra la mencionada sentencia, se interpuso recurso de apelación que se tramitó con el número 329/2020 ante la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. En el recurso se solicitó que se declarase nula la ordenanza fiscal reguladora de la tasa o, subsidiariamente, el artículo 7 grupo C de la misma, por la inexistencia de acuerdo de imposición y establecimiento del tributo, así como por la falta de estudio técnico-económico y de estudio de categorización de las calles y, consiguientemente, se declarasen nulas las liquidaciones controvertidas y se condenase al Ayuntamiento de Getafe a devolver los importes abonados por tal concepto.

La cuestión de interés casacional.

La cuestión de interés casacional se delimitó en el auto de 23 de marzo de 2022, en que la Sección de Admisión de esta Sala acuerda:

"2º) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en:

Determinar si resulta posible la impugnación indirecta, al amparo del artículo 26 LJCA, de ordenanzas fiscales reguladoras de tributos locales potestativos, con base en la inexistencia del preceptivo acuerdo de imposición y establecimiento de dichos tributos.

3. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio, habrán de ser objeto de interpretación:

3.1. El artículo 26 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

3.2. Los artículos 15, 16 y 17 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

Ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA".

La argumentación de las sentencias de apelación y primera instancia y los escritos de las partes en el recurso de casación.

A) La argumentación de la sentencia recurrida, en lo que atañe a la cuestión de interés casacional admitida, se contiene en el fundamento de derecho segundo con el siguiente tenor literal:

"[...] SEGUNDO.- En cuanto al fondo, insisten las apelantes en que el Ayuntamiento apelado nunca ha adoptado acuerdo del Pleno en que decidiera la imposición de esta tasa, que es un tributo potestativo. Resultando exigible tal acuerdo en los términos de la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, TS, de 8.11.2001. Por no existir dicho acuerdo de imposición, la Ordenanza aprobada solo regularía un tributo inexistente. No pudiendo considerarse un mero defecto del procedimiento de aprobación de la Ordenanza.

Sobra este motivo de apelación, estimamos correcto lo dicho en la sentencia apelada, en el sentido de que la posible falta de acuerdo de imposición, existiendo ordenanza fiscal vigente, constituye un defecto del procedimiento de aprobación de dicha ordenanza. Se trata solamente de que aprobar la ordenanza requeriría un previo acuerdo formal de imposición. Y como tal defecto de procedimiento, esta omisión no resulta admisible en este procedimiento de impugnación indirecta de la Ordenanza, sino que debería haberse deducido al efecto impugnación directa, dentro del plazo legal.

Efectivamente, el análisis del procedimiento de elaboración excede de lo que puede alegarse en la impugnación indirecta de una disposición general. La denuncia de simples vicios formales en el procedimiento está vedada en los procesos en que se ejercita la acción de impugnación indirecta, ya que sólo el contenido sustantivo de las normas puede producir efectos invalidantes del acto de aplicación individual ( SSTS de 19 de enero de 2004, RC 8702/1998; 10 de marzo de 2004, RC 8973/1998; 26 de diciembre de 2011, RC 2124/2008; 30 de noviembre de 2012, RC 4591/2009, y núm. 2546/2016, de 1 de diciembre, RC 744/2016).

Por lo que no puede estimarse este motivo de apelación [...]".

B) La sentencia del Juzgado de lo contencioso-administrativo tampoco entra en el examen del motivo de impugnación por ausencia del acuerdo de imposición por las mismas razones.

C) En cuanto a los escritos de las partes, el escrito de interposición es una simple reiteración, punto por punto, del de preparación, en el que ni tan siquiera se modifica el contenido del suplico. El de oposición pone de manifiesto la desviación en que incurre el de interposición respecto a la única cuestión de interés casacional admitida.

El juicio de la Sala.

La cuestión de interés casacional admitida requiere la apreciación de un hecho previo determinante de la procedencia de su examen, esto es, si se adoptó o no el acuerdo de imposición. Ni la sentencia de instancia ni la de apelación contienen una apreciación de hechos probados acerca de la existencia o no de acuerdo de imposición, sino el rechazo, sobre la base de imposibilidad de alegar este defecto, que consideran de carácter formal, en la impugnación indirecta.

El recurrente, en su escrito de demanda, planteó como prueba documental que se requiriese al Ayuntamiento de Getafe para que aportase a las actuaciones la "copia del acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Getafe en el que se acuerde la imposición de la Tasa por reserva de vía pública entrada de vehículos".

Sin embargo, en el acto de la vista del procedimiento abreviado la parte no mantuvo la solicitud del recibimiento a prueba. En efecto, ante la exposición del Juez de que el asunto entrañaba una cuestión estrictamente jurídica que no requería de prueba distinta al expediente administrativo -expediente que tan solo recoge actuaciones propias de las liquidaciones impugnadas-, la parte no sostuvo su pretensión de práctica de la prueba que había articulado, dirigida a acreditar la alegación de ausencia de acuerdo de imposición. Pero el expediente administrativo no incorpora, ni debería hacerlo, el propio acuerdo de imposición, puesto que se trata de la impugnación de determinadas liquidaciones, con ocasión de las cuales se plantea la impugnación indirecta de la norma ( art. 26.1 LJCA) y no de un recurso directo contra la ordenanza. Así pues, la parte actora renunció a aquella prueba sobre la ausencia del acuerdo de imposición, ausencia explícitamente negada por la defensa del Ayuntamiento. Dado que la parte recurrente tampoco alegó ningún defecto o infracción procesal por la ausencia de recibimiento a prueba en su recurso de apelación, la Sala resolvió en los mismos términos, es decir, sin pronunciarse acerca de si tal acuerdo de imposición existió o no, limitándose a catalogar aquella hipotética omisión de vicio formal no susceptible de ser alegado en una impugnación indirecta.

Por tanto, no existe constancia alguna de si se adoptó o no el acuerdo de imposición. La carga de la prueba de acreditar este hecho, aunque sea negativo, corresponde a la parte que lo invoca en el marco de una impugnación indirecta de la norma, por lo que la recurrente debe soportar las consecuencias de su pasividad. En el ámbito del recurso de casación, ello se traduce en la imposibilidad de resolver la cuestión de interés casacional de forma abstracta, pues no cabe el examen de un hecho no acreditado, cuya falta de prueba tampoco responde a ninguna infracción procesal imputable a la sentencia recurrida. En tales circunstancias, cualquier pronunciamiento que pudiéramos hacer respecto al alcance invalidante de una eventual carencia del acuerdo de imposición sería puramente hipotético y abstracto, sin permitir resolver el caso concreto, lo que impide la fijación de doctrina jurisprudencial, tal y como hemos declarado, entre otras, en las SSTS de 18 de mayo de 2020 (rec. cas. 4166/2017) y de 18 de junio de 2020 (rec. cas. 1340/2018) en la que dijimos:

"[...] El elemento nuclear que caracteriza y define el recurso de casación introducido con la LO 7/2015, es el denominado interés casacional objetivo que debe ser delimitado en el auto de admisión previsto al efecto, de suerte que en la controversia a enjuiciar se le reconoce un efecto catalizador que condiciona y delimita el debate entre las partes y, claro está, el propio escrito de interposición, que debe estar y seguir las pautas que quedan marcadas en el auto de admisión y debe de centrarse en las normas y jurisprudencia que se han identificado como susceptibles de interpretación. Ahora bien el desenvolvimiento práctico del recurso de casación muestra que se producen, a veces, desajustes entre el auto de admisión y la controversia realmente suscitada y el correlativo condicionamiento del escrito de interposición, lo que ha dado lugar a que, excepcionalmente, por la Sección de enjuiciamiento, con la finalidad de facilitar y cumplir la función nomofiláctica y de depuración del ordenamiento jurídico se le asigna principalmente a este recurso de casación, y/o en garantía del principio de tutela judicial efectiva, se hagan matizaciones o se atempere o adapte la cuestión en la que se aprecia el interés casacional objetivo a la real controversia surgida entre las partes y objeto de la resolución. Pero dicho lo anterior, lo que en modo alguno cabe es que el recurso de casación se desvincule del caso concreto objeto de enjuiciamiento, pues aún la función principal nomofiláctica asignada no debe hacerse en abstracto, de manera ajena a la controversia surgida entre las partes y resuelta en la sentencia impugnada, en tanto que, como se ha dicho en pronunciamientos anteriores, de otra manera se convertiría el Tribunal Supremo en órgano consultivo, y se subvertiría la naturaleza de las sentencias trocándolas en meros dictámenes, por ello las interpretaciones de las normas jurídicas y la doctrina que emane debe tener como obligado punto de referencia el caso concreto que se enjuicia, lo que descubre un elemento de utilidad, pues el pronunciamiento que se dicte sirve en cuanto da satisfacción a los intereses actuados que han desembocado en el recurso de casación, de suerte que no procede fijar doctrina jurisprudencial en abstracto, desconectada del caso concreto, por lo que no ha lugar a entrar sobre las cuestiones que pudieran presentar interés casacional, si a la conclusión a la que se llegue resulta ajena e irrelevante para resolver el caso concreto".

En consecuencia, hemos de desestimar el recurso de casación, al basarse en una mera omisión formal hipotética, cuya prueba no se ha aportado por la recurrente. Por lo demás, no ha lugar a entrar en el examen de las demás cuestiones ajenas a la de interés casacional que suscita el escrito de interposición, del que conviene señalar que la parte recurrente se ha limitado a reiterar el de preparación, sin tan siquiera intentar justificar la relación de las demás cuestiones que plantea con el interés casacional.

Las costas.

Respecto a las costas del recurso de casación, no apreciamos temeridad ni mala fe en ninguna de las partes, por lo que cada parte habrá de soportar las causadas a su instancia, y las comunes por mitad, de conformidad con lo dispuesto en el art. 93.4 LJCA. En cuanto a las de la instancia, se mantiene el pronunciamiento contenido al respecto en la sentencia recurrida.