STS 300/2023, 8 de Marzo de 2023

Mediante escrito presentado el 30 de noviembre de 2021, la representación procesal de la entidad Unión de Uniones de Agricultores y Ganaderos interpuso recurso contencioso-administrativo contra el incumplimiento del primer párrafo de la disposición final cuadragésima quinta de la Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, que regula la "Adecuación de los costes del suministro eléctrico agrario", y que determina que " el Gobierno, en el plazo de 6 meses, establecerá reglamentariamente una modalidad de contrato de acceso para regadío que contemplará la posibilidad de disponer de dos potencias diferentes a lo largo de 12 meses, en función de la necesidad de suministro para esta actividad, en los términos previstos en la redacción dada a la disposición final quinta bis de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre , del sector eléctrico, por la disposición final tercera de la Ley 24/2018, de 6 de marzo, de medidas urgentes contra la sequía"

Por diligencia de ordenación de esta Sala y Sección, de fecha 3 de diciembre de 2021, se tuvo por interpuesto recurso y se ordenó la reclamación del expediente administrativo.

Recibido el expediente administrativo, se confirió traslado del mismo a la parte recurrente para que formalizara escrito de demanda, lo que verificó en tiempo y forma, mediante escrito de fecha 7 de junio de 2022, en el que tras hacer las alegaciones que estimó oportunas, terminó suplicando a la Sala que:

"......dicte sentencia por la que, se acuerde estimar el presente recurso interpuesto contra la inactividad del Gobierno del Estado español en la obligación de aprobar reglamentariamente una modalidad de contrato de acceso para regadío que contemplará la posibilidad de disponer de dos potencias diferentes a lo largo de 12 meses, en función de la necesidad de suministro para esta actividad, en los términos previstos en la redacción dada a la disposición final quinta bis de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico, por la disposición final tercera de la Ley 1/2018, de 6 de marzo, de medidas urgentes contra la sequía y a presentar un Plan de Fomento de la Eficiencia Energética en las Explotaciones Agrarias, para dar cumplimiento a lo establecido en la redacción dada en la Disposición Final cuadragésima quinta de la Ley 11/2020, y al pago de las costas procesales....".

En el mismo escrito, fijó la cuantía del presente recurso en indeterminada y solicitó expresamente el recibimiento a prueba del procedimiento.

El Abogado del Estado, en la representación que ostenta de la Administración General del Estado, contestó la demanda mediante escrito presentado en fecha 14 de julio de 2022, en el que tras fijar los puntos de hecho y de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala la desestimación íntegra de la demanda.

Mediante auto de fecha 20 de julio de 2022 quedó fijada la cuantía del presente recurso en indeterminada. Por auto de 9 de septiembre de 2022, se acordó no haber lugar a recibir el pleito a prueba por surtir la documental pública aportada a los autos plenos efectos probatorios. En el mismo auto, se confirió traslado a la recurrente para que formulara escrito de conclusiones sucintas, lo que verificó mediante escrito de 29 de septiembre de 2022. El Abogado del Estado evacuó igualmente sus conclusiones mediante escrito de fecha de presentación 18 de octubre de 2022.

Conclusas las actuaciones, por providencia de 16 de enero de 2023, se señaló para la votación y fallo del presente recurso el día 7 de marzo de 2023, fecha en que tuvo lugar en que, efectivamente, tuvo lugar el acto.

Objeto del recurso. La inactividad administrativa impugnada.

La UNIÓN DE UNIONES DE AGRICULTORES Y GANADEROS, interpone recurso contencioso-administrativo contra la inactividad del Gobierno de España al no cumplir la obligación de aprobar una norma reglamentaria, en el plazo de seis meses, que establezca una modalidad de contrato de acceso para regadío que contemple la posibilidad de disponer de dos potencias diferentes a lo largo de 12 meses, en función de la necesidad de suministro para esta actividad, en los términos previstos en la redacción dada a la disposición final quinta bis de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico, por la disposición final tercera de la Ley 1/2018, de 6 de marzo, de medidas urgentes contra la sequía.

Esta obligación viene recogida en la Disposición final cuadragésima quinta, de la ley 11/2020, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, dedicada a la adecuación de los costes del suministro agrario.

Esta Disposición añadía dos obligaciones más con el mismo plazo: Primero, presentar un Plan de Fomento de la Eficiencia Energética en las Explotaciones Agrarias, para dar cumplimiento a lo establecido en la redacción dada al apartado 2 del artículo 82 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible, por la disposición final primera de la Ley 1/2018, y; Segundo, el Gobierno, en beneficio de los consumidores, debía realizar una auditoría de costes de la industria de suministro eléctrico y de seguimiento de la repercusión de los mismos sobre el precio al consumo, al objeto de asegurar la libre competencia y garantizar la no existencia de prácticas contrarias a la misma.

La parte actora tiene entre sus funciones la defensa del sector agrario y ganadero.

En virtud de ello, el 1 de julio de 2021 presentó una solicitud ante el Gabinete de la Vicepresidenta cuarta del Gobierno, Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, en la que se requería al Gobierno para el cumplimiento de la recogido en la Disposición final cuadragésima quinta de la Ley 11/2020 de 30 de diciembre.

La Administración no ha contestado esa solicitud.

Pretensión deducida en la demanda y argumentos en que se sustenta.

En el suplico de la demanda, se interesa de esta Sala que dicte sentencia por la que se acuerde estimar el presente recurso interpuesto contra la inactividad del Gobierno del Estado español en la obligación de aprobar reglamentariamente una modalidad de contrato de acceso para regadío que contemplará la posibilidad de disponer de dos potencias diferentes a lo largo de 12 meses, en función de la necesidad de suministro para esta actividad, en los términos previstos en la redacción dada a la disposición final quinta bis de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico, por la disposición final tercera de la Ley 1/2018, de 6 de marzo, de medidas urgentes contra la sequía y a presentar un Plan de Fomento de la Eficiencia Energética en las Explotaciones Agrarias, para dar cumplimiento a lo establecido en la redacción dada en la Disposición Final cuadragésima quinta de la Ley 11/2020.

En la fundamentación recoge jurisprudencia de la Sala sobre la inactividad reglamentaria que sirven como sustento a su pretensión.

Los argumentos del escrito de contestación a la demanda.

Se opone el Abogado del Estado a la pretensión actora con los siguientes argumentos:

1) Con la pretendida omisión de la Administración no se está incumpliendo ninguna obligación legal.

2) La manifestación recogida en la normativa citada es reflejo de una inquietud de corte político -normativo que se pondrá en marcha en función de las disponibilidades presupuestarias y de actividad de la Administración, sin que el incumplimiento del plazo de 6 meses aludido revele una voluntad rebelde al cumplimiento de lo ofrecido o una manifiesta voluntad de no cumplir; antes bien, en esta materia resulta usual incurrir en retrasos del tipo de los indicados sin que se vea afectada la voluntad real de atender lo comprometido y sin que exista una verdadera potestad de coacción jurisdiccional habilitada para poner en marcha en plazos perentorios ofrecimientos como el analizado.

3) En este caso la reivindicación de los actores no encaja propiamente en la noción y concepto de prestación a que alude el art 29.1 LJCA en favor de una o varias personas determinadas, faltando tal determinación, y la correspondiente noción de prestación en sentido estricto, lo que afecta lógicamente a la legitimación activa que se presenta como inconcreta y difusa en este caso.

4) El carácter revisor de la jurisdicción contencioso -administrativa y la cualificación político administrativa de lo ofertado convierten en ineficiente esta vía jurisdiccional para actualizar la pretensión del recurrente.

5) Por otra parte, el margen de discrecionalidad administrativa afecta a la pretensión activada en la medida en que circunstancias incontrolables por la jurisdicción pueden truncar, al menos en cuanto a los plazos, ofrecimientos como el solicitado.

6) En todo caso la auditoría que menciona la norma que se cita aparece como antecedente necesario de la producción reglamentaria.

7) La omisión denunciada no genera situaciones de gravamen insoportables o situaciones que vulneren frontalmente el Ordenamiento Jurídico, no encontrándonos en hipótesis de incumplimiento de una obligación "ex lege" exigible ante la jurisdicción.

8) Nada, por otra parte, apunta a que la Administración vaya a incumplir lo que se reclama; antes bien parece que nos encontramos ante una dilación ordinaria y usual en situaciones sujetas a múltiples y concurrentes condicionamientos de corte político, económico y jurídico.

9) Debe constar partida de gasto específica para atender lo comprometido y solicitado, sin que aparezca una previsión al efecto que pueda ser suplida por la jurisdicción, al menos en este caso.

10) Todo lo anterior sin perjuicio de las dificultades programáticas, operativas y de principios y puesta en marcha para una disposición de la enjundia y trascendencia del Plan de Eficiencia Energética en las explotaciones agrarias, que parece adquirir un empaque y circunstancias de actualización y desarrollo que impiden convertir a la jurisdicción en garante de promesas y ofrecimientos de carácter no estrictamente patrimonial o sencillamente realizable, considerando su función revisora e incluso ampliando arriesgadamente su actividad de plena jurisdicción.

El significado de las omisiones reglamentarias.

El legislador renuncia frecuentemente a dictar normas directamente operativas. Se limita a establecer las directrices o criterios generales o los contenidos normativos que considera básicos o esenciales sobre una determinada materia y confía a la Administración la regulación complementaria y pormenorizada que sea necesaria para satisfacer los objetivos legales.

Esta técnica dual de regulación presupone una Administración diligente que complete el proceso de ejecución legal de modo que las palabras de la ley no queden en letra muerta.

La inactividad u omisión reglamentaria tiene lugar cuando resulta legal o constitucionalmente debido el dictado de una disposición de carácter general por la Administración y esta no lo hace. No se incluyen en esta categoría aquellos supuestos de omisión de la actividad político-constitucional del Gobierno con trascendencia normativa, como la aprobación de decretos leyes o decretos legislativos, como tampoco la falta de presentación de proyectos legislativos, pues aun cuando pueda tenerse por actividad administrativa no exige propiamente el ejercicio de la potestad reglamentaria.

Afrontar esta inactividad presenta dos dificultades. La primera deriva de la propia concepción de esta potestad, más próxima a los poderes políticos del Gobierno que a las potestades propiamente administrativas. La segunda dificultad tiene que ver con su exigibilidad jurisdiccional, ya que se suele descartar que su ejercicio pueda constituir el contenido de un deber legal que los tribunales puedan compeler.

Sin embargo, el que la Administración pueda verse obligada a ejercer la potestad reglamentaria no debería sorprendernos pues el propio art. 97 de la Constitución declara específicamente la sumisión a la ley de ese poder normativo, como con carácter general lo está a la ley y al derecho toda la actividad administrativa.

Y lo mismo puede decirse acerca del control jurisdiccional de esa potestad, como del resto de la actividad administrativa. El art. 106.1 de la Constitución no establece excepciones a ese control, que se ha de extender también a toda omisión reglamentaria contraria a la legalidad. En otros sistemas jurídicos, como es el caso de Francia, el control jurisdiccional de la inactividad reglamentaria en ejecución de las leyes tiene lugar a través tanto del recurso por exceso de poder como de la reclamación de responsabilidad administrativa por los daños ocasionados, siendo esta última la vía que ofrece el remedio más directo y eficaz contra la inactividad.

Con arreglo a lo expresado, hay que concebir la potestad reglamentaria como una potestad susceptible de integrar el contenido de un deber legal de obrar jurisdiccionalmente exigible. Ese deber legal no tiene autonomía o sustantividad propia sino que se integra en el más genérico deber de asegurar la ejecución de las leyes.

Esta técnica bifásica de regulación (Ley-Reglamento) presupone una Administración diligente que complete el proceso de ejecución legal. Entender de otra manera la competencia normativa del Ejecutivo (como competencia propia, desvinculada de la ley) supondría otorgar a éste un derecho de veto sobre todas aquellas leyes cuya aplicación dependiera del complemento reglamentario correspondiente, lo que constitucionalmente resultaría inadmisible. Con arreglo a lo expuesto, no podemos concebir el ejercicio de la potestad reglamentaria para la ejecución de las leyes en un sentido discrecional o facultativo sino que constituye un deber a cargo de la Administración siempre que la efectividad y aplicabilidad de la ley dependan del complemento reglamentario y cuándo, con mayor razón, es la propia ley quien expresamente encarga dicho desarrollo normativo.

La Administración tiene ante todo el deber de ejecutar la ley. El deber legal de dictar un reglamento debe tenerse por deber jurídico, para cuyo cumplimiento la Administración actúa como poder vicarial en su función administrativa, con plena subordinación a la ley, de manera que no se pueden invocar en el ejercicio de esta función, a los efectos de justificar su incumplimiento, las facultades de naturaleza político-constitucional que le corresponden al Gobierno en otras circunstancias.

La fijación de un plazo por la Ley para el ejercicio de la potestad reglamentaria.

No es infrecuente que el legislador establezca un plazo determinado al encargar a la Administración la elaboración de un reglamento como complemento de sus preceptos.

Si la existencia de un deber legal jurídico de dictar un reglamento parece evidente no está tan clara la naturaleza indicativa o imperativa del plazo o término legal, ni tampoco en consecuencia los efectos de su incumplimiento.

En principio, el señalamiento legal de un plazo o término puede ser considerado como un elemento o requisito formal que se suma a otros ordinariamente exigidos para el ejercicio de la potestad reglamentaria según el artículo 23 y siguientes de la ley del Gobierno. Como tal requisito formal, su incumplimiento no constituye más que un vicio de forma o procedimiento cuya trascendencia desde el punto de vista de su virtualidad invalidante suele ser escasa en nuestro ordenamiento, dada la excepcionalidad de los términos o plazos de carácter esencial, cuyo incumplimiento tenga virtud anulatoria.

Lo anterior no significa que el plazo legal sea una mera norma dispositiva que otorgue a la Administración un margen de discrecionalidad, de manera que pueda libremente decidir el momento de ejecución reglamentaria. Si así fuera carecería de sentido lógico fijar un plazo, bastaría dejar al arbitrio de la Administración la decisión sobre la oportunidad de dar ejecución reglamentaria a una ley en un momento determinado, limitándose a habilitar genéricamente la ejecución sin expresar plazo alguno.

En definitiva, el señalamiento en la ley de un plazo para la ejecución reglamentaria tiene carácter imperativo y no meramente indicativo.

Sin embargo, atendida su naturaleza formal, el incumplimiento del plazo no lleva aparejada la invalidez del reglamento extemporáneo, salvo que así se establezca expresamente en la ley. Ello no significa que carezca de toda consecuencia esa extemporaneidad. El establecimiento del plazo vincula a la actuación administrativa con la fuerza de un deber legal cuya inobservancia por omisión coloca la Administración en situación ilegal y puede determinar la existencia de una responsabilidad, especialmente cuando del retraso se derivan daños evaluables económicamente, salvo que se justifique que no ha sido materialmente posible dictar en plazo el reglamento porque existan circunstancias que lo impidan, siendo carga de la Administración la acreditación de la existencia de tales circunstancias.

En relación a los poderes del juez, al alcance del control jurisdiccional, en los casos de retraso injustificado, debe recordarse que frente a la inactividad reglamentaria la garantía de la legalidad depende tanto de la posibilidad de dictar sentencias condenatorias que declaren la obligación o deber legal de dictar un reglamento cuanto de procurar el cumplimiento voluntario o la ejecución forzosa de la sentencia. Sabemos que la discrecionalidad inherente al desarrollo de la función administrativa en el marco de la legalidad constituye un límite a la función jurisdiccional de control de la actividad, pero en el cumplimiento de un plazo o término legal no hay margen alguno de discrecionalidad por lo que esta discrecionalidad no puede oponerse como inconveniente para que el juez condene a la administración a dictar una medida reglamentaria. Otra cosa es el contenido de la norma reglamentaria donde la discrecionalidad administrativa si juega como límite de la actividad jurisdiccional. Ello permite descartar, como de hecho hace el art. 71.2 de la LJCA, que el juez pueda condenar a dictar una medida reglamentaria concreta o sustituir el incumplimiento administrativo acordando por sí mismo en ejecución forzosa de la sentencia la medida reglamentaria.

El principio de separación de poderes impide que la función jurisdiccional se transforme en función administrativa de modo que, no pudiendo el juez situarse en la posición de la Administración para integrar materialmente el contenido de la actividad debida, solo le queda impulsar o compeler la producción de esta por otros medios a su alcance.

Respuesta del Tribunal Supremo a los supuestos de omisión reglamentaria.

Este Tribunal se ha enfrentado recientemente a supuestos análogos al que ahora juzgamos. Citaremos dos precedentes.

1. STS 384/2019, de 20 de marzo de 2019 (Rec. 691/2017).

   Se juzgaba una inactividad reglamentaria por no cumplir el Gobierno la obligación de aprobar una norma reglamentaria que regule las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación para el acceso y utilización de los bienes y servicios a disposición del público por las personas con discapacidad.

   Existe una norma legal que establece un mandato directo al Gobierno de desarrollo reglamentario en un plazo de 2 años de las condiciones básicas antes referidas.

   La Sala concluyó declarando la obligación del Gobierno de elaborar aprobar y promulgar la norma reglamentaria que regule las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación para el acceso y utilización de los bienes y servicios a disposición del público por las personas con discapacidad ordenada en la disposición final tercera punto dos Del Real Decreto Legislativo 1 2013 de 29 de noviembre por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de los derechos de las personas con discapacidad y su inclusión social.

2. STS 291/2022, de 8 de marzo de 2022, (Rec. 183/2021).

   Se abordaba en esta sentencia una inactividad reglamentaria por falta de desarrollo a que está obligada la Administración en virtud del art. 30.2 de la ley orgánica 11/2007, de derecho y deberes de la Guardia Civil.

   Este precepto establece que la Administración concertará un seguro de responsabilidad civil, en los términos que reglamentariamente se establezcan.

   Se promovió el recurso por la vía del art. 29.1 LJCA

   Para el recurrente se trataba de una obligación incondicionada.

   La Sala estimó el recurso, invocando el art. 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que introduce el principio de buena regulación que se descompone a su vez en los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia. De estos principios consideró especialmente aplicables los de proporcionalidad y seguridad jurídica.

   Razonó la Sala que la estimación de la demanda no mermaba la libertad de la Administración para ejercer su potestad reglamentaria. Al contrario, ejercer esa potestad secundum legem comienza por obedecer un mandato legal que obliga a elaborar el reglamento.

   Añadía que con esta condena no se vulneraba el artículo 71.2 de la ley de la jurisdicción, ya que el fallo se limitaba a condenar a la Administración a elaborar el reglamento sin inmiscuirse en su regulación.

Decisión de la Sala.

Según hemos razonado anteriormente, cuando la ley encarga a la Administración un determinado desarrollo reglamentario y le fija un plazo para ello, está imponiéndole unos deberes jurídicos de obligado cumplimiento de los que no puede sustraerse el Gobierno invocando su naturaleza político-constitucional, ni el carácter discrecional de la potestad reglamentaria.

En estos casos, desarrolla una función administrativa cuyos contornos esenciales están preordenados en la ley, sin que tenga margen para dejar de cumplir el encargo recibido como tampoco para dejarlo suspendido en el tiempo cuando la ley ha fijado un plazo determinado, como aquí ocurre.

La Administración se halla plenamente sometida a la ley y al derecho según el artículo 103.1 de la Constitución, y el Gobierno debe ejercer la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes ( art. 97 CE) y corresponde a los tribunales controlar la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican ( art. 106.1 CE).

No habiéndose presentado por el representante de la Administración justificación suficiente sobre el incumplimiento del plazo por parte del Gobierno para dictar la norma reglamentaria que tenía encomendada por mandato legal, procede declarar que esa inactividad reglamentaria infringe dicho mandato que goza de una imperatividad es indiscutible.

Esta declaración trae como consecuencia la condena a la Administración para que, en el plazo de seis meses, elabore, apruebe y promulgue la norma reglamentaria a la que está obligada por la Disposición Final Cuadragésima Quinta de la Ley 11/2020, por la que se aprueban los Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, por la que debe regular una modalidad de contrato de acceso para regadío que contemplará la posibilidad de disponer de dos potencias diferentes a lo largo de 12 meses, en función de la necesidad de suministro para esta actividad, en los términos previstos en la redacción dada a la disposición final quinta bis de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico, por la disposición final tercera de la Ley 1/2018, de 6 de marzo, de medidas urgentes contra la sequía.

Costas.

De conformidad con el artículo 139.1 de la LJCA se hace imposición de costas a la Administración demandada al rechazarse sus pretensiones.

Conforme al artículo 139.4 de la LJCA las costas procesales, por todos los conceptos, no podrán exceder de 4.000 €

Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de La UNIÓN DE UNIONES DE AGRICULTORES Y GANADEROS contra la inactividad reglamentaria reseñada en esta sentencia, inactividad que se declara contraria a Derecho.

Se condena a la Administración a que, en el plazo de seis meses, elabore, apruebe y promulgue la norma reglamentaria a la que está obligada por la Disposición Final Cuadragésima Quinta de la Ley 11/2020, por la que se aprueban los Presupuestos Generales del Estado para el año 2021, por la que debe regular una modalidad de contrato de acceso para regadío que contemplará la posibilidad de disponer de dos potencias diferentes a lo largo de 12 meses, en función de la necesidad de suministro para esta actividad, en los términos previstos en la redacción dada a la disposición final quinta bis de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico, por la disposición final tercera de la Ley 1/2018, de 6 de marzo, de medidas urgentes contra la sequía.

Se hace imposición de las costas en la forma expuesta en el último Fundamento de Derecho de esta Sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa

Así se acuerda y firma

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.