STS 260/2023, 2 de Marzo de 2023

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Primera), se tramitó el Procedimiento Ordinario 297/2020, promovido por la representación procesal de don Victorino, contra la resolución de 25 de septiembre de 2019 de la Directora de la Costa y del Mar, dictada por delegación de la Ministra para la Transición Ecológica, que denegaba la prórroga de la concesión solicitada, por considerarla extinguida por vencimiento del plazo establecido desde 29 de julio de 2018, de conformidad con lo establecido en la disposición decimosexta del Reglamento de Costas, por lo que, a tenor de lo establecido en el artículo 72 de la Ley 22/1988, de Costas, y en los artículos 147, 149 y 170 de su Reglamento, acuerda la demolición y retirada del dominio público marítimo terrestre de las obras e instalaciones objeto de la concesión.

En dicho procedimiento se dictó sentencia en fecha 3 de noviembre de 2021, por la que se desestimaba el recurso, y cuyo fallo literalmente establecía:

"DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Sr. Saura Estruch en nombre y representación de D. Victorino, frente a la Resolución de 25 de septiembre de 2019 de la Directora General de la Costa y del Mar, del Ministerio para la Transición Ecológica, dictada por delegación de la Ministra para la Transición Ecológica; con imposición de costas a la parte actora"

Notificada a las partes dicha sentencia, la representación procesal de la parte recurrente, preparó recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, quien tuvo por preparado dicho recurso mediante auto de 17 de diciembre de 2021 y emplazó a las partes ante este Tribunal Supremo con remisión de las actuaciones.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección de Admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, por auto de fecha 29 de junio de 2022 acordó que la cuestión planteada en el recurso, presentaba interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en los siguientes términos:

"1º) Admitir el recurso de casación nº 70/2022 preparado por la representación procesal de D. Victorino contra la sentencia -19 de octubre de 2021- de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) de la Audiencia Nacional, desestimatoria del P.O. 297/2020.

2. ) Precisar que las cuestiones sobre las que se entiende existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consisten en determinar:

   9. Si, previa determinación de su carácter discrecional o reglado, la prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior, a que se refiere el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, puede ser denegada por razones distintas de las señaladas en el artículo 172.3 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas (RGC), como es el caso de razones ambientales o de protección del litoral o de inseguridad para las personas; y,

   ii) Si la prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior, a que se refiere el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, en relación con una edificación con destino a vivienda, sólo podrá concederse cuando se dé cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley de Costas, en relación con el artículo 25.1.a) de dicha ley.

3. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, puesto en relación, por una parte: con el apartado III del Preámbulo de la citada ley y el artículo 2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, así como con el artículo 172 -en concreto su apartado 3- del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas (RGC) y los artículos 79 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y 165 y 166 del citado RGC; y, por otra parte: con los artículos 172 y ss y D.T. 16ª del RGC y con los artículos 32.1 y 2 y 25.1.a) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y la D.T. 17ª del RGC..."

La parte recurrente formalizó la interposición del recurso de casación mediante escrito presentado el 9 de mayo de 2022, en el que suplicaba a la Sala dicte sentencia por la que, estimando el presente recurso de casación, se case la sentencia dictada por la Audiencia Nacional y declare el derecho del recurrente a la prórroga de la concesión administrativa que permitió la ocupación de una porción de la playa de Babilonia con una edificación destinada a vivienda.

Por providencia de 10 de mayo de 2022 se acordó dar traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que pudiera oponerse, habiendo presentado el Abogado del Estado en fecha 20 de junio de 2022, escrito de oposición al recurso, suplicando a la Sala dicte sentencia desestimatoria del mismo y confirme la sentencia recurrida.

No habiendo solicitado ninguna de las partes la celebración de vista pública y, al considerarla la innecesaria atendiendo a la índole del asunto, quedó concluso el recurso y por providencia de fecha 10 de enero de 2023, se señaló para deliberación, votación y fallo el 7 de febrero de 2023, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Objeto del recurso de casación.

Se impugna en este recurso por don Victorino la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha diecinueve de octubre de 2021 (Sección Primera).

En su parte dispositiva, la citada sentencia establece:

" DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Sr. Saura Estruch en nombre y representación de D. Victorino, frente a la Resolución de 25 de septiembre de 2019 de la Directora General de la Costa y del Mar, del Ministerio para la Transición Ecológica, dictada por delegación de la Ministra para la Transición Ecológica; con imposición de costas a la parte actora".

Cuestión casacional suscitada y sus antecedentes.

1. - La decisión administrativa.

   La Directora General de la Costa y del Mar, del Ministerio para la Transición Ecológica, por delegación de la Ministra, dictó Resolución el 25 de septiembre de 2019 por la que se denegaba la prórroga de la concesión solicitada (C-360-1 Alicante) por el hoy recurrente y que en su origen había sido otorgada por O.M. de 21 de septiembre de 1942 a D. Carlos Alberto, para legalizar una casa con destino a vivienda, construida en la zona marítimo-terrestre de la PLAYA000, parcela nº NUM000 de la AVENIDA000, T.M de Guardamar de Segura, y que posteriormente había sido transferida a don Victorino por OM de 21 de marzo de 1994.

   La prórroga de la concesión se había solicitado con fecha 25 de enero de 2018, dentro del plazo establecido en el artículo 172.2 del Reglamento General de Costas (RGC), aprobado por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, en desarrollo de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de Protección y Uso Sostenible del litoral y modificación de la Ley 22/1988, de Costas.

   En la parte dispositiva de la Resolución se justifica la denegación del otorgamiento de la prórroga solicitada en el impacto paisajístico y ambiental que produce su ubicación, así como el problema de inseguridad para las personas, teniendo en cuenta además que permanece la posible causa de extinción contemplada en el apartado m) del artículo 78.1 de la Ley 22/1988, de Costas por existir riesgo cierto de ser alcanzada por el mar.

   Al no concederse la prórroga, la concesión administrativa se declara extinguida en la propia Resolución, por vencimiento del plazo, a partir del 29 de julio de 2018, de conformidad con lo establecido en la disposición decimosexta del Reglamento General de Costas, acordándose la demolición y retirada del dominio público marítimo-terrestre de las obras e instalaciones objeto de la concesión, a expensas del concesionario, a tenor de lo establecido en el artículo 72 de la Ley 22/1988, de Costas, y en los artículos 147, 149 y 170 de su Reglamento.

   En la propia Resolución se pone de manifiesto que previamente se había incoado por el Servicio Provincial de Costas de Alicante un procedimiento de revocación de la concesión, en virtud de lo establecido en el artículo 78.1.m) de la Ley de Costas, en tramitación cuando se solicitó la prórroga y que se declaró caducado por transcurso del plazo de 18 meses sin haberse dictado resolución.

   Dejamos constancia también de que en las consideraciones de la Resolución se indica, con referencia a diversos informes técnicos, que el tramo de costa donde se sitúa la concesión está enclavado en uno de los ecosistemas dunares más valiosos de la geografía española, declarado como Lugar de Importancia Comunitaria (LIC) de la Red NATURA 2000, ecosistema que sufre un grave deterioro con impacto negativo tanto paisajístico como medioambiental, añadiéndose en la situación actual, un problema de inseguridad. Por otra parte, el alcance del mar en los frecuentes temporales se considera acreditado fehacientemente mediante actas levantadas por funcionarios adscritos al Servicio Provincial de Costas en Alicante y por abundante material fotográfico, impactando los oleajes en las viviendas objeto de concesión, impidiéndose que interaccione con el sistema dunar ubicado en la parte trasera de las mismas.

   Finalmente, la Resolución expresa que estas concesiones se dedican al uso de vivienda o habitación, uso que se encuentra expresamente prohibido en el artículo 32, en referencia al 25, de la Ley 22/1988 de Costas.

2. - La sentencia de instancia.

   Frente a la decisión anterior, don Victorino interpuso recurso contencioso-administrativo en el que justificó su pretensión anulatoria, en primer lugar, en que la prórroga de este tipo de concesiones resultaba debida, obligatoriedad que se sustentaba en el art 172.3 del Reglamento General de Costas, aprobado por Real Decreto 876/2014, con la única salvedad de aquellos casos en los que se apreciara causa de caducidad del título vigente; En segundo lugar, la decisión administrativa debía anularse por no haberse justificado que en los casos de fuertes temporales la playa no tenga capacidad para recuperarse, circunstancia que, de ser cierta, hubiera dado lugar a la revocación de la concesión conforme al art. 78.1.m) de la Ley de Costas, al estar prevista esta revocación cuando las obras o instalaciones que ocupan el dominio público marítimo-terrestre soporten un riesgo cierto de ser alcanzadas por el mar; Y, en tercer lugar, por no haberse acreditado los motivos de índole ambiental y de seguridad para las personas que justifiquen la denegación. Finalmente, alegó la parte trato discriminatorio respecto de otras concesiones similares que fueron prorrogadas.

   La Sala de instancia, para resolver la cuestión suscitada, tiene en cuenta el art. 2 de la Ley 2/2013, que lleva por título "Prórroga de las concesiones al amparo de la normativa anterior" y que contempla la posibilidad de dichas prórrogas hasta una duración máxima de 75 años, precepto que pone en relación con el art. 172.3 del Reglamento General de Costas que establece que: "Las prórrogas solicitadas se otorgarán siempre que no se aprecien causas de caducidad del título vigente o se esté tramitando un procedimiento de caducidad del título concesional, en cuyo caso el procedimiento de prórroga se dejará en suspenso".

   Recuerda la Sala que, según su propia jurisprudencia, la prórroga no se configura como un derecho absoluto, pues no opera de forma automática para todos los concesionarios que lo soliciten, sino que tiene carácter discrecional debiendo ponderarse, por un lado, la protección del medio ambiente y, por otro, el respeto a la seguridad jurídica que corresponde al titular de la concesión. Al efecto, trae a colación la doctrina fijada en la sentencia del Tribunal Constitucional 233/2015, de 5 de noviembre, que también señaló el carácter no indiscriminado de las prórrogas.

   A continuación, en el Fundamento de Derecho Quinto, la Sala expone la normativa de aplicación al caso. Dice así:

   "QUINTO. - Doctrina constitucional de la que deriva, como hemos señalado en nuestra citada Sentencia de 25 de mayo de 2021 (Rec. 773/2018), que "uno de los elementos reglados aplicables a las concesiones y a la prórroga que de las mismas contempla la meritada Ley 2/2013, consiste en que solo puede afectar a las actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación".

   Elemento general e imprescindible que la Sala considera de aplicación, como dijimos en la citada Sentencia de 25 de mayo de 2021, "en cuanto deriva del esencial principio de protección del dominio público marítimo terrestre en que se sustenta la Ley de Costas, así como del régimen general aplicable a las concesiones que para la ocupación de dicho DPMT se contempla en tal normativa de Costas, expresamente previsto en el artículo 32.1 de la Ley de Costas y, en la actualidad, en el artículo 61 del Reglamento General de Costas de 2014 (artículo 60.1 del anterior Reglamento)".

   Así, el art. 32 de la Ley 22/1988, establece: " 1. Únicamente se podrá permitir la ocupación del dominio público marítimo-terrestre para aquellas actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación.

2. A estos efectos, y cualquiera que sea el título habilitante de la ocupación y la Administración que lo otorgue, quedarán expresamente excluidas las utilizaciones mencionadas en el artículo 25.1, excepto las del apartado b), previa declaración de utilidad pública por el Consejo de Ministros (...)".

   Por su parte, el art. 25.1 de la misma Ley, al que se remite el art. 32.2, declara que estarán prohibidas: "a) Las edificaciones destinadas a residencia o habitación".

   Y el artículo 62 del mismo Reglamento General de Costas, que desarrolla el citado artículo 32 de la Ley de Costas, y lleva por título "Exclusión de usos en el dominio público marítimo terrestre", establece:

   " 1. A los efectos del apartado 1 del artículo anterior, y cualquiera que sea el título habilitante de la ocupación y la Administración que lo otorgue, quedaran expresamente excluidas las utilizaciones mencionadas en el artículo 25.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio , y 46 de este reglamento, excepto las de la letra b), previa declaración de utilidad pública por el Consejo de Ministros, y el vertido de escombros utilizables en rellenos, debidamente autorizados.

   2, Lo establecido en el apartado anterior se aplicará a todos los bienes de dominio público marítimo terrestre y a todos los regímenes de utilización del mismo (...)".

   A su vez, el artículo 46, dispone que estarán prohibidos: " a) Las edificaciones destinadas a residencia o habitación, incluyendo las hoteleras, cualquiera que sea su régimen de explotación. Se excluirán de esta prohibición las acampadas y los campamentos o campings debidamente autorizados con instalaciones desmontables".

   Partiendo de la doctrina y normativa expuesta, la Sala llega a la conclusión de que la concesión que nos ocupa, destinada a vivienda, no puede ser prorrogada por cuanto dicho tipo de uso está expresamente prohibido por el artículo 32.2, en relación con el 25.1.a), ambos de la Ley 22/1988, de Costas, y con la Disposición transitoria decimoséptima del RGC de 2014, de manera que la potestad discrecional de la Administración para prorrogar vendría cercenada taxativamente por estas normas. Además, se expone un argumento medioambiental y de seguridad que conduce a esa misma conclusión. La concesión afecta negativamente a la playa y al ecosistema dunar LIC "Dunas de Guardamar", ES5213025, de la Red Natura 2000, apreciando razones ambientales o de protección del litoral que justificarían también la denegación de la prórroga, amén de los problemas de seguridad para las personas que conllevaría el mantenimiento de esas concesiones y que habrían dado lugar incluso a justificar el cierre de la playa, no pudiendo perderse de vista que la actuación administrativa sobre el dominio público marítimo terrestre debe perseguir, ex artículo 2 de la Ley de Costas, entre otros fines el de garantizar el uso público del mar, de su ribera y del resto del dominio público, además de su debida conservación.

   Como es de ver, el Tribunal a quo utiliza dos argumentos principales para adoptar su decisión y que son de distinta naturaleza. Uno, de estricta legalidad: la concesión recae sobre una vivienda y este tipo de concesiones no pueden ser prorrogadas según la normativa vigente por estar expresamente prohibidas. Otro, basado en la ponderación del impacto medioambiental y de seguridad de la prórroga de la concesión. De concederse afectaría negativamente a un valioso ecosistema y provocaría problemas de seguridad a las personas usuarias de la playa.

   Finalmente, la Sala rechaza la invocada doctrina de los actos propios y del principio de igualdad, que se sustentaba en el precedente y la diferencia de trato de la Administración a unos concesionarios y otros de la PLAYA000 y en relación con actuaciones realizadas en otros puntos del litoral. Sobre esta cuestión la Sala a quo señala tajantemente que la legalidad debe prevalecer sobre una posible lesión del principio de igualdad, con cita de la sentencia de este Tribunal de 2 de abril de 2014 (Rec. 1916/2010). Respecto de la obligación de levantar las obras e instalaciones existentes con cargo al concesionario, se considera plenamente justificada y ajustada a derecho.

3. - Cuestiones propuestas en el escrito de preparación del recurso de casación.

   La primera cuestión casacional que se propone en este escrito versa sobre la naturaleza discrecional o reglada de las prórrogas de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior a la ley 2/2013, de 29 de mayo. Más concretamente, si factores de impacto paisajístico y ambiental de las concesiones constituyen motivos para denegar la prórroga por encajar en los supuestos del art. 172.3 del Reglamento de Costas y del art. 79 de la Ley 22/1988, de Costas.

   Para el actor, la prórroga tiene siempre un carácter reglado pues solo puede denegarse cuando se aprecie causa de caducidad del título vigente. Así se deduce del apartado 3 del art. 172 del Reglamento General de Costas aprobado por Real Decreto 876/2014, que se remite a estos efectos a los supuestos de caducidad del art. 79 de la Ley de Costas 22/1988 y del art. 165 del Reglamento que lo desarrolla. Se cita, además, la sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional de 25 de noviembre de 2019 (Rec. 107/2019), que sostuvo el carácter reglado de estas prórrogas. Finalmente, niega que la STC 233/2015, citada por la Sala de instancia, apoye la tesis de la sentencia.

   La segunda cuestión casacional que se propone versa sobre el supuesto carácter reglado de la denegación de prórroga de aquellas ocupaciones de dominio público marítimo-terrestre destinadas a vivienda que fueron autorizadas antes de la entrada en vigor de la ley 2/2013. Dicha denegación estaría justificada en virtud de lo establecido en el art. 32.2 en relación con el art. 25 de la Ley 22/1988, de Costas.

   La anterior conclusión entraría en contradicción, a su juicio, con lo establecido en el art. 2 de la Ley 2/2013 y con los arts. 172 y siguientes del Reglamento General de Costas, aprobado por RD 876/2014, de 10 de octubre, que permiten expresamente las prórrogas a instancias de sus titulares de todas las concesiones de ocupación del dominio público marítimo-terrestre destinadas a vivienda que hubieran sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la Ley 2/2013. Contradicción que, a su juicio, es meramente aparente ya que el art. 32.2 de la Ley de Costas no se refiere a prórroga de concesiones sino a los usos en general del dominio público marítimo-terrestre, sin que tenga sentido establecer un régimen de prórrogas en esta normativa que no podrían aplicarse de entenderse prohibidas.

4. - El auto de admisión del recurso del recurso de casación.

   Con fecha 16 de marzo de 2022 se dictó auto de admisión del recurso de casación, en el que se constata que en la reciente sentencia de este Tribunal -nº 1530/21, de 20 de diciembre, recurso de casación nº 2032/2020- (referenciada por el recurrente reiteradas veces) se ha resuelto una cuestión estrechamente relacionada con una de las dos cuestiones que aquí se suscitan, lo cual hace aconsejable, teniendo en cuenta lo reciente y aislado de tal pronunciamiento -para formar jurisprudencia mediante la doctrina reiterada a la que se refiere el artículo 1.6 del Código Civil- que la Sala se pronuncie para reafirmar, reforzar o completar aquel criterio o, en su caso, para cambiarlo o corregirlo en los términos -en ambos supuestos- que la Sección de Enjuiciamiento tenga por conveniente.

   Consecuentemente, se precisa en este auto que las cuestiones que tienen interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consisten en determinar:

   " Si, previa determinación de su carácter discrecional o reglado, la prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior, a que se refiere el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo , puede ser denegada por razones distintas de las señaladas en el artículo 172.3 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre , por el que se aprueba el Reglamento General de Costas (RGC), como es el caso de razones ambientales o de protección del litoral o de inseguridad para las personas; y,

   Si la prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior, a que se refiere el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, en relación con una edificación con destino a vivienda, sólo podrá concederse cuando se dé cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley de Costas, en relación con el artículo 25.1.a) de dicha ley".

   A tal efecto, debe tenerse en cuenta que la reciente sentencia de este Tribunal -nº 1530/21, de 20 de diciembre, recurso de casación nº 2032/2020- a la que antes hemos hecho referencia, declaró conforme a derecho la dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) de la Audiencia Nacional en su rec. 107/2018, cuyo criterio ha sido matizado, entre otras, en la sentencia objeto del presente recurso de casación.

   Se identifican en el auto de admisión como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, puesto en relación, por una parte: con el apartado III del Preámbulo de la citada ley y el artículo 2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, así como con el artículo 172 -en concreto su apartado 3- del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas (RGC) y los artículos 79 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y 165 y 166 del citado RGC; y, por otra parte: con los artículos 172 y ss y D.T. 16ª del RGC y con los artículos 32.1 y 2 y 25.1.a) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y la D.T. 17ª del RGC.

Los razonamientos del escrito de interposición del recurso.

Comienza su exposición razonada la parte actora recordando la STS 1530/2021, de 20 de diciembre, recurso de casación 2032/220, en la que ya se resolvió la segunda cuestión casacional planteada en el auto de admisión, al dejar claro que la prórroga de las concesiones de edificación con destino a vivienda otorgadas con anterioridad a la Ley 2/2013 deberían ajustarse a lo dispuesto en el art. segundo de dicha Ley y a los arts. 172 y ss del Reglamento General de Costas y su Disposición Transitoria decimosexta, sin que en tales casos resulten de aplicación los arts. 25.1º.a) y 32.1 de dicha ley, preceptos a los que la sentencia recurrida otorga un sentido que no tienen.

También, a juicio de la parte, la referida sentencia proporciona respuesta a la primera cuestión casacional al no contemplar la posibilidad de que se deniegue una prórroga por razones ambientales, como acepta la sentencia ahora recurrida. Según su criterio, el art. 172 del RD 876/2014, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas, establece de forma categórica que las prórrogas solicitadas deben otorgarse siempre con la única excepción de que se aprecie alguna causa de caducidad del título vigente, causas que se detallan en el art. 79 de la Ley de Costas y en los arts. 165 y siguientes del Reglamento.

En último término se interesa de este Tribunal Supremo que fije como doctrina lo siguiente:

9. "Que teniendo carácter reglado la prórroga de las concesiones a que se refiere el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, no pueden ser denegadas por razones distintas de las señaladas en el artículo 172.3 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas (RGC), sin que proceda denegar tales concesiones discrecionalmente por razones ambientales o de protección del litoral o de inseguridad para las personas".

ii) "Que la prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior a la Ley 2/2013, es procedente en virtud del artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, en relación con una edificación con destino a vivienda, sin que se precise dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley de Costas, en relación con el artículo 25.1.a de dicha ley, habida cuenta de que los requisitos son los previstos en dicho artículo 2 y 172 y ss del RGC de 2014".

Los razonamientos de escrito de oposición al recurso.

Para el Abogado del Estado resulta crucial la sentencia del Tribunal Constitucional 233/2015, de la que deduce la necesaria aplicabilidad del art. 32 de la Ley 22/1988 a las solicitudes de prórroga de concesiones demaniales existentes a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988 solicitadas al amparo de la Ley 2/2013. Al respecto, recuerda el representante de la Administración que en el proceso constitucional seguido contra la referida Ley se imputaban vicios de inconstitucionalidad, entre otros, al art. 2 de la Ley 2/2013, en la medida en que este precepto admitía la prórroga, sin causa justificada, de las concesiones otorgadas al amparo de la Ley de Costas de 1988, afectando a la plena efectividad de la integridad del dominio público marítimo-terrestre y, por tanto, del acceso a su disfrute por parte de todos, en beneficio indebido de los beneficiarios de la medida. El Tribunal Constitucional hizo una interpretación conforme con el texto constitucional, concretamente con el art. 132 de la Constitución, que se consideraba infringido, condicionando la necesaria interpretación sistemática y conjunta de dicho art. 2 de la Ley 2/2013 con el art. 32 de la Ley 22/1988, lo que determina que la prórroga solo pueda proyectarse sobre actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación fuera del dominio público marítimo-terrestre. Esta interpretación conforme, dice el Abogado del Estado, es la que hace la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.

Según esta parte, se impone además una interpretación de la legislación de costas que integre la totalidad de la normativa y los planes de actuación de protección del litoral y de defensa medioambiental pues la Ley 2/2013 no es un texto legal desconectado del resto del ordenamiento jurídico. Hay otras razones que deben ser tenidas en cuenta cuando la Administración ejerce la potestad de conceder o denegar la prórroga de una concesión demanial y así se ha valorado por la Sala de instancia al apreciar razones ambientales y de protección del litoral, que justifican también la denegación de la prórroga, a lo que hay que añadir los problemas de inseguridad para las personas. En definitiva, la Sentencia de la Audiencia Nacional recurrida en casación no hace sino realizar una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico en que lejos de aplicar con automatismo, como pretende la parte recurrente, el artículo 2 de la Ley 3/2012 y 172.3 del Real Decreto 876/2014, aplica de forma integrada la legislación de costas en su conjunto (en particular el artículo 32 de la Ley 22/1988) y la legislación ambiental y de protección del litoral.

Finaliza su escrito alegatorio señalando que la Ley 2/2013 no constituye una lex specialis, entendida como regulación completa e independiente de las prórrogas de concesiones otorgadas conforme a la legislación anterior, desconectada de la regulación contenida en la Ley 22/1988, sino que ambos cuerpos legales han de ser interpretados de forma conjunta y sistemática y, en consecuencia, también de forma integrada con toda la normativa de protección del litoral y del medio ambiente. En este sentido, cita la disposición transitoria sexta , apartado 1º, de la Ley 22/1988, de Costas, disposición que no fue derogada ni modificada por la Ley 2/2013, y que establece que: "En ningún caso podrá otorgarse prórroga del plazo de concesión existente a la entrada en vigor de esta Ley en condiciones que se opongan a lo establecido en la misma o en las disposiciones que la desarrollen". Y es claro, añade, que la concesión no puede prorrogarse contraviniendo el art. 32 de la Ley 22/1988, de Costas.

Doctrina contenida en nuestra sentencia nº 1530/21, de 20 de diciembre, recurso de casación nº 2032/2020 .

El auto de admisión del recurso de casación nos interpela para que reafirmemos, reforcemos o completemos el criterio fijado en esta sentencia o, en su caso, que lo cambiemos o corrijamos, en la medida en que en ese pleito se resolvió una cuestión estrechamente relacionada con una de las dos cuestiones que aquí se suscitan.

Efectivamente, en nuestra sentencia nº 1530/21, de 20 de diciembre, recurso de casación nº 2032/2020, se abordó un asunto litigioso sustancialmente idéntico al presente por lo que nuestro primer deber es recordar la doctrina contenida en esa sentencia.

El proceso se inició frente a la desestimación por silencio administrativo del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, de la solicitud de prórroga de la concesión demanial de 28 de julio de 2017, que reitera otra anterior de 1 junio de 2016, formulada por unos hermanos, titulares de una concesión sobre 568,06 m2 de dominio público marítimo-terrestre, en la playa de la Reya, término municipal de Mazarrón (Murcia), ocupados por una edificación con destino a vivienda y parcela. Interesaban los recurrentes que se les reconociera el derecho a la prórroga de la concesión por 75 años con sustento en el art. 2 de la Ley 2/2013 y en los artículos 172 y siguientes del Reglamento General de Costas de 2014.

La Sala de instancia acogió, con ciertas matizaciones, la pretensión de los actores con la siguiente fundamentación:

"En el caso de autos, la solicitud de prórroga de la concesión se ha presentado dentro del plazo establecido en la Ley 2/2013 y del artículo 172 del Reglamento General de Costas, obrando acta de inspección de 25 de septiembre de 2014 - folios 309 y 310- levantada con ocasión de la transferencia de la concesión, en la que consta que se efectúa el reconocimiento de la vivienda y parcela y se comprueban que se encuentran en buen estado de conservación, realizándose las medidas oportunas a fin de constar la coincidencia de la ocupación actual con la que figura en el plano obrante en el expediente, otorgándose con posterioridad mediante Resolución de 23 de febrero de 2016 la transferencia de la concesión a los recurrentes, en la que consta que los recurrentes se encuentran al corriente del pago de la concesión.

De otro lado, y a los efectos del artículo 172.3 del RGC , no consta que el título vigente de la concesión haya incurrido en causa de caducidad, ni que se esté tramitando un procedimiento de caducidad del título concesional, pues nada se esgrime al respecto en el informe de la Demarcación de Costas de 7 de noviembre de 2016, reconociéndose expresamente en el escrito de contestación a la demanda que no consta que se haya iniciado ningún expediente de caducidad.

Aduce el defensor de la Administración, que la caducidad de la concesión es sólo uno de los modos de extinción de la misma y que si existen otras causas de extinción de la concesión -causas que determinan la extinción del derecho de ocupación- carece de sentido otorgar una prórroga de una concesión, cuando tal concesión puede ser extinguida. Añade que una de las causas de extinción según el artículo 163.1.i) del RGC es el rescate, y la Demarcación ha informado que la concesión está incursa en causa de rescate al existir "proyectos en la zona para continuar y completar el paseo marítimo".

Nada se alega sobre la vinculación de dichos proyectos con la protección del litoral o del medio ambiente, sino que la Demarcación pone el acento en lo que se podría encarecer su ejecución caso de prorrogarse la concesión. En cualquier caso, basta señalar que la alusión a la ejecución de futuros e inciertos "proyectos" en la zona para continuar el paseo marítimo, de los que no consta se haya iniciado su tramitación, no puede servir para denegar la prórroga solicitada.

Asimismo, el hecho de que se hayan extinguido y demolido concesiones en la zona, a lo que también se alude en la contestación, resulta irrelevante a los efectos del presente procedimiento, por cuanto su extinción puede obedecer a diferentes causas.

El informe de la Demarcación de noviembre de 2016 señala, asimismo, que el tramo de costa donde se ubica dicha concesión está en una zona incluida en los "Mapas de peligrosidad y riesgo requeridos por el RD 903/2010 en la Costa española", pero sin añadir nada más. Téngase en cuenta que el citado RD903/2010, de 9 de julio, de evaluación y gestión de riesgos de inundación, se refiere en su artículo 8 a los mapas de peligrosidad por inundación que, se dice, contemplarán distintos escenarios: a) Alta probabilidad de inundación; b) Probabilidad media de inundación, c) Baja probabilidad de inundación, añadiendo en su apartado 2 , que en las zonas costeras donde exista un nivel adecuado de protección, el mapa de peligrosidad se limitará al escenario de baja probabilidad de inundación. Pues bien, ninguna consideración se hace al respecto en el citado informe, en el que tampoco se alude a procesos erosivos de la línea de costa, etc, debiendo resaltar que en la contestación si bien se trascribe el citado informe de la Demarcación no se hace especial incidencia en este punto, ni se conecta la situación del tramo, por ejemplo, con la causa de extinción de la concesión contemplada en el artículo 78.1.m) de la Ley 22/1988, de Costas . En consecuencia, no se puede considerar acreditadas razones ambientales o de protección del litoral que pudieran justificar la denegación de la prórroga de la concesión.

De otra parte, el hecho de que la vivienda se encuentre en la ribera del mar, sin efectuar mayores consideraciones, tampoco es causa de denegación de la prórroga de la concesión, sin perjuicio de que dicha circunstancia pueda tomarse en consideración para modular el tiempo de duración de la misma ex artículo 174, último párrafo del RGC , trascrito en el Fundamento de Derecho precedente.

Por todo lo cual, considera la Sala que procede anular la desestimación por silencio administrativo de la solicitud de prórroga impugnada, por ser contraria a Derecho".

Frente a esta decisión, el Abogado del Estado, en el recurso de casación, consideró que la prórroga concedida infringía la normativa aplicable y, en particular, el artículo 25 en relación con el 32 de la Ley de Costas, porque dicha sentencia no tenía en consideración que la prórroga de concesiones transitoriamente vigentes solo podrá concederse cuando se dé cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley de Costas, es decir, cuando se trate de instalaciones o actividades que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación, apreciación que -según refiere- es compartida por el Tribunal Constitucional en su sentencia 233/2015 (Fundamento 10), donde considera que la prórroga regulada en esta norma "sólo puede afectar a las actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación ( art. 32.1 LC)".

Añadía que, conforme a lo dispuesto en el artículo 25.1, al que se remite el artículo 32, los usos prohibidos (entre los que se encuentran los alojativos) son improrrogables. Por lo tanto, la sentencia estaría permitiendo el otorgamiento de prórrogas a concesiones demaniales respecto de instalaciones que admitan otra ubicación o emplazamiento y las destinadas a uso de residencia o habitación.

Como es de ver, la controversia coincide, en esencia, con una de las cuestiones jurídicas que se nos plantean en el auto del recurso de casación, esto es, si la prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior, a que se refiere el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, en relación con una edificación con destino a vivienda, sólo podrá concederse cuando se dé cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley de Costas, en relación con el artículo 25.1.a) de dicha ley.

A esta cuestión nuestra sentencia, después de analizar la normativa que resultaba de aplicación, dio la respuesta siguiente:

"IV. Doctrina jurisprudencial sobre la cuestión de interés casacional.

De lo razonado hasta ahora, cabe deducir lo siguiente:

1) Las concesiones ordinarias de edificaciones con destino a vivienda otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 22/1988 en zona de dominio público marítimo-terrestre pueden ser objeto de prórroga excepcional, conforme a lo dispuesto en el artículo segundo de la Ley 2/2013, en relación con el artículo 172.1 y la disposición transitoria decimosexta del Reglamento de Costas de 2014.

2) El plazo de duración de esa prórroga dependerá del uso: en las concesiones destinadas a vivienda y zonas asociadas, será de hasta un máximo de 75 años.

3) No cabe confundir, a estos efectos, la solicitud de nuevas concesiones que impliquen usos prohibidos según la Ley 2/2013, con la solicitud de prórroga extraordinaria de concesiones otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de dicha ley o, en su caso, a la de la Ley 22/1988. En aquel caso, sí serían de aplicación los artículos 25 y 32 de la Ley de Costas, mientras que en éste habría de aplicarse lo dispuesto en el artículo segundo de la Ley 2/2013 y en los correspondientes preceptos del Reglamento de Costas de 2014.

Estas consideraciones nos llevan a dar respuesta a la cuestión de interés casacional suscitada en el auto de admisión en los siguientes términos:

Conforme a lo dispuesto en la Ley 2/2013 (modificativa de la Ley 22/1988, de Costas) y al Reglamento General de Costas de 2014, la prórroga de las concesiones de edificación con destino a vivienda otorgadas con anterioridad a esta ley deberá ajustarse a lo dispuesto en el artículo segundo de dicha ley y en los artículos 172 y siguientes y Disposición transitoria decimosexta del citado Reglamento, sin que en tales casos resulten de aplicación los artículos 25.1.a) y 32.1 de dicha ley".

En definitiva, se rechazaba la tesis del Abogado del Estado a la que antes aludíamos y se confirmaba la sentencia, aceptando la prórroga de las concesiones de ocupación y aprovechamiento sobre bienes de dominio público marítimo- terrestre otorgadas con anterioridad a la ley 2/2013, que tuvieran como destino usos y aprovechamientos incompatibles con la previsión contenida en el art. 32 de la ley 22/21988, de 28 de julio, de Costas, que impide en el demanio actividades o instalaciones que, por su naturaleza, puedan tener otra ubicación, como acentuadamente acontece con las instalaciones destinadas a vivienda.

En nuestro caso, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional parece que ha cambiado su propio criterio y proporciona ahora relevancia al mandato contenido en el art. 32 de la Ley 22/1988, de Costas, junto a otras consideraciones, llegando a conclusión distinta de la de entonces. Lo analizaremos en los próximos fundamentos y veremos si la doctrina recogida en nuestra sentencia debe mantenerse, corregirse o matizarse como nos pide el auto de admisión de este recurso.

El marco normativo de las prórrogas de las concesiones demaniales en la legislación de costas.

Como hicimos en nuestra sentencia de 20 de diciembre de 2021, debemos traer a colación los preceptos correspondientes de la Ley de Costas 22/1988, de la Ley 2/2013 que la modifica y del Reglamento General de Costas de 2014 (aprobado por RD 876/2014), que resultan relevantes para la decisión a adoptar.

1. La Ley 22/1988 y sus Disposiciones Transitorias Primera y Cuarta .

   El legislador de 1988 era tan consciente de la gravísima situación en la que se encontraba la costa española en ese momento que en la Exposición de Motivos de la Ley 22/1988 expresamente se hizo eco de ello, señalando: " España es uno de los países del mundo donde la costa, en el aspecto de conservación del medio, está más gravemente amenazada, y hora es ya de poner fin a su grave y progresivo deterioro y a las alteraciones irreversibles de su equilibrio".

   En el referido preámbulo apuntaba también una serie de causas que habían coadyuvado a ese resultado no deseable y citaba, entre otras, los graves fallos de la legislación hasta entonces vigente, así como la actitud meramente pasiva de la Administración en el otorgamiento de títulos de ocupación o uso, junto al tratamiento indiferenciado de autorizaciones y concesiones, y la generalización de éstas, con lo que ello había supuesto de ampliación de los derechos de sus titulares sobre el dominio público.

   Tratando de poner freno a ese grave deterioro de la costa, pero siempre dentro de un marco general de respeto a los derechos adquiridos, el legislador de 1988 vino a introducir un "cuidadoso régimen transitorio" con el objetivo de permitir la adaptación de las situaciones existentes con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley a la nueva regulación contenida en la misma. Y, en este sentido, señalaba en la Exposición de Motivos de la ley que "el criterio básico que se utiliza consiste en establecer la plena aplicabilidad de las disposiciones de la Ley sobre la zona de servidumbre de protección y de influencia únicamente a los tramos de costa que todavía no están urbanizados y en los que los propietarios del suelo no tienen un derecho de aprovechamiento consolidado conforme a la legislación urbanística. En cambio, en las zonas urbanas o urbanizables, en las que sí se han consolidado tales derechos de aprovechamiento, no se aplican las determinaciones sobre la zona de influencia y la anchura de la servidumbre de protección se limita a 20 metros, es decir, la misma extensión que correspondía a la servidumbre de salvamento según la legislación de Costas que ahora se deroga. Con los criterios de la nueva Ley se evita, por una parte, la incidencia sobre derechos adquiridos en términos que pudieran originar una carga indemnizatoria que gravitaría fundamentalmente sobre la Administración Urbanística y, por otra parte, se excluye también la necesidad de afrontar un proceso de revisión del planeamiento que introduciría un factor de inseguridad en las expectativas de edificación".

   Y añadía: "En este contexto, se regula con precisión la situación de las edificaciones existentes que resulten incompatibles con las disposiciones de la nueva Ley. Si se construyeron ilegalmente, se abre la posibilidad de legalizarlas, cuando sea posible por razones de interés público. Si se construyeron legalmente, se respetan los derechos adquiridos, atemperando la situación de la obra a la naturaleza del terreno en que se emplaza. Si está en el dominio público, se mantiene la concesión hasta su vencimiento; si está en la zona de servidumbre de tránsito, queda fuera de ordenación con las consecuencias previstas en la actual legislación urbanística; por último, si está en el resto de la zona de servidumbre de protección, se permiten obras de reparación y mejora de cualquier tipo, siempre que, lógicamente, no supongan aumento de volumen de las ya existentes".

   De acuerdo con la expresada finalidad, el legislador de 1988 vino a establecer claramente, con carácter general y de cara al futuro, que determinados usos quedarían prohibidos a partir de entonces en nuestras costas. Así ocurrió - singularmente y por lo que ahora interesa- con las "edificaciones destinadas a residencia o habitación", que quedaron prohibidas en la zona de servidumbre de protección [artículo 25.1.a)].

   Y, en esa línea, el artículo 32 dispuso en sus dos primeros apartados:

   "1. Únicamente se podrá permitir la ocupación del dominio público marítimo-terrestre para aquellas actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación.

   2. A estos efectos, y cualquiera que sea el título habilitante de la ocupación y la Administración que lo otorgue, quedarán expresamente excluidas las utilizaciones mencionadas en el artículo 25.1, excepto las del apartado b), previa declaración de utilidad pública por el Consejo de Ministros, y el vertido de escombros utilizables en rellenos, debidamente autorizados".

      En cuanto al régimen de utilización del dominio público marítimo-terrestre, esta es una de las novedades más significativas de la Ley de Costas y supuso un giro radical frente a la legislación anterior -Ley de Costas de 1969- que no limitaba los usos para los que podría otorgarse título administrativo, de manera que se podían obtener concesiones para cualquier uso.

      Sin embargo -y de acuerdo con el objetivo indicado en la Exposición de Motivos- se intentó conciliar esa decisión, tan drástica como necesaria, con el respeto a determinadas situaciones jurídicas consolidadas. Por eso, las disposiciones transitorias de la ley dulcificaron el rigor de aquellos preceptos y precisaron las condiciones en que determinados usos, construcciones y concesiones anteriores podrían subsistir después de la entrada en vigor de aquélla, así como la conversión de titularidades dominicales amparadas en sentencia judicial firme o en el Registro de la Propiedad en concesiones administrativas.

      A esta segunda situación se refería la Disposición Transitoria Primera, cuyo tenor literal era el siguiente:

      "Disposición transitoria primera.

   1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 132.2 de la Constitución , los titulares de espacios de la zona marítimo-terrestre, playa y mar territorial que hubieran sido declarados de propiedad particular por sentencia judicial firme anterior a la entrada en vigor de la presente Ley pasarán a ser titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre, a cuyo efecto deberán solicitar la correspondiente concesión en el plazo de un año a contar desde la mencionada fecha. La concesión se otorgará por treinta años, prorrogables por otros treinta, respetando los usos y aprovechamientos existentes, sin obligación de abonar canon, y se inscribirá en el Registro a que se refiere el artículo 37.3.

   2. Los terrenos de la zona marítimo-terrestre o playa que no hayan podido ser ocupados por la Administración al practicar un deslinde anterior a la entrada en vigor de esta Ley, por estar amparados por los títulos a que se refiere el artículo 6.3 de la Ley de Costas de 26 de abril de 1969 , quedarán sujetos al régimen establecido en la presente Ley para la utilización del dominio público, si bien los titulares inscritos podrán solicitar, en el plazo de un año, a contar desde la entrada en vigor de esta Ley, la legalización de usos existentes, mediante la correspondiente concesión, en los términos de la disposición transitoria cuarta. Asimismo, tendrán preferencia, durante un período de diez años, para la obtención de los derechos de ocupación o aprovechamiento que, en su caso, puedan otorgarse sobre dichos terrenos. Todo ello sin perjuicio de las acciones civiles que aquéllos puedan ejercitar en defensa de sus derechos.

   3. En los tramos de costa en que el dominio público marítimo-terrestre no esté deslindado o lo esté parcialmente a la entrada en vigor de la presente Ley, se procederá a la práctica del correspondiente deslinde, cuya aprobación surtirá los efectos previstos en el artículo 13 para todos los terrenos que resulten incluidos en el dominio público, aunque hayan sido ocupados por obras.

   4. En los tramos de costa en que esté completado el deslinde del dominio público marítimo-terrestre a la entrada en vigor de esta Ley, pero haya de practicarse uno nuevo para adecuarlo a las características establecidas en aquélla para los distintos bienes, los terrenos que resulten comprendidos entre la antigua y la nueva delimitación quedarán sujetos al régimen establecido en el apartado primero de esta disposición, computándose el plazo de un año para la solicitud de la concesión a que el mismo se refiere a partir de la fecha de aprobación del correspondiente deslinde".

      Como declaró el Tribunal Constitucional en su sentencia 149/1991, la Ley de Costas de 1988 transformó esas titularidades dominicales privadas en concesiones administrativas lo que implicaba una muy singular forma de expropiación, en la que la razón de utilidad pública venía declarada por la propia Constitución.

      La Ley reconoce a los afectados por esta situación un auténtico derecho a obtener la concesión administrativa por el plazo establecido -y, en su caso, la prórroga- ya que dicha concesión no es otra cosa, en la doctrina constitucional, que el justiprecio de una expropiación ordenada por la propia Constitución.

      La Disposición Transitoria Cuarta de la Ley de Costas se refiere a una situación diferente. Dice así:

      "Disposición transitoria cuarta.

   1. Las obras e instalaciones construidas con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley, sin la autorización o concesión exigible con arreglo a la legislación de costas entonces vigente, serán demolidas cuando no proceda su legalización por razones de interés público.

   2. En las obras e instalaciones legalizadas conforme a lo previsto en el apartado anterior, así como en las construidas o que puedan construirse al amparo de licencia municipal y, cuando fuera exigible, autorización de la Administración del Estado otorgada con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley, que resulten contrarias a lo establecido en la misma, se aplicarán las siguientes reglas:

      1. Si ocupan terrenos de dominio público marítimo-terrestre, serán demolidas al extinguirse la concesión.

      2. Si se emplazan en la zona de servidumbre de tránsito, no se permitirán obras de consolidación, aumento de volumen, modernización o incremento de su valor de expropiación, pero sí las pequeñas reparaciones que exija la higiene, ornato y conservación previa autorización de la Administración del Estado. Esta no se otorgará si no se garantiza cuando sea necesario la localización alternativa de la servidumbre.

      3. En el resto de la zona de servidumbre de protección y en los términos en que la misma se aplica a las diferentes clases de suelo conforme a lo establecido en la disposición transitoria tercera, podrán realizarse, previa autorización de la Administración del Estado, obras de reparación y mejora, siempre que no impliquen aumento de volumen de las construcciones existentes y sin que el incremento de valor que aquéllas comporten pueda ser tenido en cuenta a efectos expropiatorios. En caso de demolición total o parcial, las nuevas construcciones deberán ajustarse íntegramente a las disposiciones de esta Ley".

      Esta Disposición Transitoria es la que resulta aplicable al caso de autos. Efectivamente, la edificación destinada a vivienda, ubicada en la parcela núm. NUM000 de la AVENIDA000, en el término municipal de Guardamar del Segura (Alicante), que ocupa una porción de la PLAYA000, traía causa de una concesión administrativa otorgada a don Carlos Alberto por Orden Ministerial de 21 de septiembre de 1942, posteriormente transferida al recurrente, don Victorino. Dicha concesión en su origen, como se señala en la propia Resolución administrativa impugnada, era por plazo ilimitado.

      Como es de ver en la Disposición, el destino de estas edificaciones es el de ser demolidas al extinguirse la concesión, ya que contradicen lo establecido en la Ley, singularmente en nuestro caso lo establecido en el art. 32 en relación con el art. 25.1, al estar destinadas a vivienda. Al no señalarse un plazo específico de duración de estas concesiones, que ya no pueden ser a perpetuidad, se les aplicará el plazo máximo de treinta años establecido con carácter general para las concesiones en el art. 62.2 de la Ley de Costas en su redacción original. Este plazo se contará desde la entrada en vigor de la Ley de 1988, según se establece expresamente en el apartado 3 de la Disposición Transitoria Decimocuarta del Reglamento general para desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, aprobado por el Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, que dice así: "3. Se considerará en todo caso incompatible con los criterios de ocupación del dominio público establecidos en la Ley de Costas el mantenimiento de concesiones a perpetuidad por tiempo indefinido, sin plazo limitado o por plazo superior a treinta años, a contar desde la entrada en vigor de la Ley, siempre que no hayan superado o superen el plazo máximo de noventa y nueve años. En todos estos casos, las concesiones vigentes se entenderán otorgadas por el plazo máximo de treinta años, a contar desde la entrada en vigor de la Ley de Costas, sin perjuicio de la posibilidad de revisión de otras cláusulas conforme a lo previsto en el apartado anterior".

      La concesión de la que es titular don Victorino fue otorgada en su origen a perpetuidad, por lo que una vez entrada en vigor la Ley de Costas mutó en una concesión por un plazo máximo de treinta años contados desde esa fecha.

      Ese mismo criterio se plasma posteriormente en la Disposición Transitoria Decimosexta del Reglamento General de Costas, aprobado por Real Decreto 876/2014, que desarrolló las previsiones de la Ley 2/2013. Luego nos referiremos a ella.

      Finalmente, la Disposición Transitoria Sexta de la Ley de Costas de 1988 prohíbe la prórroga de todas aquellas concesiones existentes a su entrada en vigor cuyas condiciones se opongan a lo establecido en ella o en sus normas de desarrollo.

      Veremos a continuación si las concesiones contempladas en las Disposiciones Transitorias Primera y Cuarta pueden ser prorrogadas pese al dictado de la DT 6ª una vez que finalizan los plazos establecidos en ellas, conforme al art. 2 de la Ley 2/2013, que modifica la Ley de Costas de 1988, y si esa prórroga fuere posible con arreglo al nuevo régimen jurídico, debemos determinar a continuación si su otorgamiento por la Administración tiene carácter reglado o potestativo, lo que resulta relevante para la decisión del pleito y de la cuestión casacional. Ya hemos anticipado que, a juicio del recurrente, la prórroga resulta obligada salvo que concurra causa de caducidad.

      Retengamos en todo caso, porque también es relevante para la decisión que finalmente adoptaremos, que las Disposiciones Transitorias Primera y Cuarta permiten mantener durante el tiempo establecido en ellas situaciones que son incompatibles con los mandatos de la Ley de Costas. Dicho de otra manera, las concesiones previstas en las DTs 1ª y 4ª contradicen abiertamente el mandato del art. 32 en relación con el art. 25.1 de la Ley.

      ¿Puede el legislador posteriormente ampliar temporalmente esas situaciones de incompatibilidad mediante la posibilidad de conceder prórrogas a esas concesiones o carece de libertad para hacerlo constreñido por los mandatos contenidos en los arts. 132, 45 y 9.3 de la Constitución Española o por la propia Disposición Transitoria Sexta?

      Lo veremos a continuación.

2. La Ley 2/2013.

   La Ley 2/2013 vino a modificar, en lo que ahora nos ocupa, la situación que había dibujado la ley de 1988, y así lo advirtió expresamente en su Exposición de Motivos, al señalar:

   " En relación con el régimen concesional, la ley introduce importantes cambios. Se modifica el plazo máximo de duración de las concesiones que pasa a ser de setenta y cinco años (al igual que el fijado en la mencionada Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas y en el Texto Refundido de la Ley de Aguas). Además, se permite la transmisión mortis causa e inter vivos de las concesiones".

   Y se refería a la posibilidad de prorrogar las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior en los siguientes términos:

   "El artículo segundo de la ley establece una prórroga extraordinaria para las concesiones existentes, otorgadas al amparo de la normativa anterior. También se prevé expresamente la aplicación de esta prórroga a aquellos que sin ser concesionarios, sí son titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre, de acuerdo con la disposición transitoria primera de la Ley de Costas. Si bien, con carácter previo deberá solicitarse la correspondiente concesión.

   De este modo, se da respuesta, entre otras situaciones, a la extinción de las concesiones que comenzarían a expirar en 2018. Debe subrayarse que no se trata de una prórroga indiscriminada, sino que su otorgamiento requiere un informe del órgano ambiental autonómico, en los casos en que se trate de ocupaciones para usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación. Este es un ejemplo donde la seguridad jurídica que supone la continuidad de la ocupación se conjuga con la protección del litoral que podrá conllevar la expulsión efectiva de todas aquellas concesiones que no sean ambientalmente sostenibles. Con carácter general, el plazo máximo de esta prórroga extraordinaria se fija en setenta y cinco años para hacerla coincidir con el nuevo plazo máximo por el que se podrán otorgar las concesiones. Con ello se busca estabilizar los derechos y adaptarlos a un horizonte temporal que sea semejante".

   El referido artículo segundo de la Ley 2/2013, en cuanto ahora interesa, dispone:

   "Artículo segundo. Prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior.

   1. Las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes, que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley, podrán ser prorrogadas, a instancia de su titular, de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo.

      La prórroga se aplicará igualmente a los titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento amparado por la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas , previa solicitud de la correspondiente concesión.

      Esta prórroga no será de aplicación a las concesiones que amparen ocupaciones y actividades en la zona de servicio de los puertos.

   2. El concesionario podrá solicitar la prórroga de la concesión desde la entrada en vigor de la presente Ley, y en todo caso, antes de que se extinga el plazo para el que fue concedida.

      El plazo de la prórroga se computará desde la fecha de la solicitud, con independencia del plazo que reste para la extinción de la concesión que se prorroga.

   3. La duración de esta prórroga en ningún caso excederá de setenta y cinco años. En función de los usos, la resolución por la que se acuerde la prórroga podrá fijar un plazo de duración inferior, y prever, a su vez, prórrogas sucesivas dentro de aquel límite temporal.

   4. En el caso de concesiones que amparen ocupaciones para usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, la prórroga será concedida previo informe del órgano ambiental de la Comunidad Autónoma en la que radique la ocupación. El informe determinará los efectos que la ocupación tiene para el medio ambiente e incluirá, en los casos que proceda, las condiciones que deba contemplar la concesión para garantizar una adecuada protección del medio ambiente. Este informe tendrá carácter determinante. Si la Administración General del Estado se aparta de su contenido deberá motivar las razones de interés general por las que lo hace, en la resolución por la que se acuerde cada uno de los periodos que integra la prórroga, o en la resolución por la que se deniegue la misma.

      Si el informe del órgano ambiental autonómico no fuera emitido en el plazo de tres meses se procederá de acuerdo con lo previsto en el artículo 83.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común .

   5. Las concesiones así prorrogadas se regirán en todo lo demás, por lo dispuesto en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas".

      En definitiva, la Ley 2/2013, modificativa de la Ley 22/1988, admite la posibilidad de que las concesiones otorgadas con anterioridad a su entrada en vigor puedan ser prorrogadas de acuerdo con lo previsto en su artículo segundo, en el que, además de regular la cuestión atinente al plazo para solicitar la prórroga, se dispone que la duración de la prórroga debería graduarse en función de los usos, pero siempre con un límite temporal máximo, que fijaba en setenta y cinco años.

      No distingue la Ley entre los distintos tipos de concesiones, por lo que hay que entender que la posibilidad de prórroga se extiende tanto a aquellas que tenían naturaleza compensatoria por la pérdida de titularidades dominicales y que nacieron al amparo de la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas, supuesto al que se refiere expresamente el apartado 1, como a aquellas otras que habían sido otorgadas con anterioridad a su entrada en vigor pero que se mantenían vigentes en el tiempo -treinta años- en virtud de la Disposición Transitoria Cuarta, incluso cuando amparaban ocupaciones del dominio público marítimo-terrestre (edificaciones con destino a vivienda) incompatibles con los mandatos contenidos en los arts. 32 y 25.1 de la Ley de Costas.

      El Tribunal Constitucional se enfrentó a un recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra esta Ley, recurso que se fundaba en el supuesto exceso incurrido por el legislador, desbordando los límites y condicionamientos del régimen jurídico del dominio público marítimo-terrestre establecidos explícita o implícitamente en la propia Constitución.

      Más tarde nos referiremos al alcance de la STC 233/2015 en relación con la cuestión litigiosa.

3. El Reglamento General de Costas, aprobado por Real Decreto 876/2014.

   Este Reglamento fue publicado con la finalidad de desarrollar las previsiones de la Ley 2/2013. Es por ello que, en su preámbulo, declaró que:

   "Pretende ser un instrumento eficaz en la consecución de los principios que inspiraron la modificación de la legislación de costas, a saber, la protección del litoral y la seguridad jurídica".

   Y, sin duda, atendiendo a dicha finalidad, añadió -por cuanto ahora importa- lo siguiente:

   " Asimismo este Reglamento General de Costas desarrolla con detalle el régimen de la prórroga extraordinaria de las concesiones a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo , de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas -pieza clave de la reforma de 2013-, fijando, en el caso de las concesiones ordinarias, el plazo máximo de duración de la prórroga en función de los usos, que en ningún caso podrá exceder de los setenta y cinco años.

   En definitiva, este nuevo reglamento tiene la inequívoca vocación de colaborar con la ley para proteger el dominio público marítimo-terrestre".

   En coherencia con esa declaración de intenciones de su preámbulo, el reglamento incluyó en su articulado toda una serie de previsiones al efecto, entre las que podemos destacar -en lo que ahora interesa- las siguientes:

   "Artículo 135. Duración de la concesión.

   1. Las concesiones se otorgarán sin perjuicio de tercero y dejando a salvo los derechos preexistentes ( artículo 66.1 de la Ley 22/1988, de 28 de julio ).

   2. El plazo será el que se determine en el título correspondiente. En ningún caso estos plazos podrán exceder de setenta y cinco años ( artículo 66.2 de la Ley 22/1988, de 28 de julio ).

   3. Los plazos máximos se fijarán teniendo en cuenta tanto el objeto de la solicitud como las circunstancias que se indican en este artículo.

   4. De acuerdo con el objeto de la solicitud, los plazos máximos por los que se podrán otorgar las concesiones son los siguientes:

      1. Usos destinados a actuaciones ambientales: hasta un máximo de 75 años.

      2. Usos que desempeñan una función o presten un servicio que, por su naturaleza, requiera la ocupación del dominio público marítimo-terrestre: hasta un máximo de 50 años.

      3. Usos que presten un servicio público o al público que, por la configuración física del tramo de costa en que resulte necesario su emplazamiento, no puedan ubicarse en los terrenos colindantes con dicho dominio: hasta un máximo de 30 años.

   5. El título otorgado podrá fijar un plazo de duración inferior y prever, a su vez, prórrogas sucesivas dentro del límite temporal máximo de setenta y cinco años en el que queda integrado el tiempo de duración de la concesión y las posibles prórrogas.

      En todos estos casos, para la determinación de los plazos se tendrá en cuenta la adecuación al medio de la instalación, el grado de interés que represente para el dominio público marítimo-terrestre o sus usuarios, su ubicación en ribera del mar o fuera de la misma y el contenido del estudio económico-financiero o, en su defecto, el volumen de la inversión a amortizar.

      Asimismo, la determinación del plazo de la concesión tendrá en cuenta los siguientes criterios:

      1. El impacto paisajístico del objeto de la concesión que se solicita.

      2. La protección ecológica de la interacción mar-tierra derivada de la aplicación de las normas de gestión integral costera o de protección marina.

      3. Los efectos del objeto de la concesión que se solicita en los planes de ordenación de los recursos naturales cuando las construcciones o instalaciones derivadas de las concesiones hubieran quedado fuera de ordenación o figura equivalente, o fueran, en general, contrarias a los criterios informadores de dichos planes.

      4. Los efectos del objeto de la concesión que se solicita en la planificación de conjuntos históricos BIC cuando las construcciones o instalaciones derivadas de las concesiones hubieran quedado fuera de ordenación o figura equivalente, o fueran, en general, contrarias a la protección prevista en el correspondiente plan o en la declaración del BIC.

      En el caso de las concesiones a las que se refieren las letras b) y c) del apartado 4, los plazos máximos previstos para cada uso podrán ser ampliados en una quinta parte del plazo máximo previsto para cada uno de esos usos cuando el solicitante hubiera presentado un proyecto para la regeneración de playas y lucha contra la erosión y los efectos del cambio climático que fuera expresamente aprobado por la Administración, lo que se hará constar en el correspondiente título".

      " Artículo 172. Prórroga de las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes otorgadas antes de la entrada en vigor de la Ley 2/2013, de 29 de mayo.

   1. Las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes, que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, podrán ser prorrogadas, a instancia de su titular, de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo.

      (...)

   2. El concesionario podrá solicitar la prórroga de la concesión desde la entrada en vigor de la Ley 2/2013, de 29 de mayo y, en todo caso, antes de los seis meses previos a la fecha de extinción del plazo para el que fue inicialmente concedida.

      El plazo de la prórroga se computará desde la fecha de su solicitud, con independencia del plazo que reste para la extinción de la concesión que se prorroga.Si se solicita la prórroga dentro de los seis meses anteriores a la extinción del plazo de la concesión, el plazo de la prórroga se computará desde la fecha de extinción del título.

   3. Las prórrogas solicitadas se otorgarán siempre que no se aprecien causas de caducidad del título vigente o se esté tramitando un procedimiento de caducidad del título concesional, en cuyo caso el procedimiento de prórroga se dejará en suspenso.

   4. Las concesiones así prorrogadas, excepto aquellas a las que se refiere el último párrafo del apartado 1, se regirán en todo lo demás por lo dispuesto en la Ley 22/1988, de 28 de julio, y este reglamento.

      Artículo 174. Fijación del plazo máximo de las prórrogas.

      La duración de esta prórroga en ningún caso excederá de setenta y cinco años.

      Para la fijación del plazo máximo de las prórrogas se tendrán en cuenta los siguientes criterios:

      (...)

   2. El plazo por el que se prorrogarán las concesiones ordinarias se establecerá de acuerdo con los siguientes usos:

      1. Destinados a vivienda y zonas asociadas: Hasta un máximo de 75 años.

      (...)

      La resolución por la que se otorgue la prórroga de concesiones ordinarias reducirá el plazo máximo previsto en los apartados anteriores en una quinta parte cuando las instalaciones se ubiquen en ribera del mar.

      Artículo 175. Criterios para la graduación de los plazos máximos de las prórrogas.

   1. Los plazos máximos previstos para cada uso en el artículo anterior, excepto las concesiones a las que se refiere el artículo 172.1, último párrafo, de este reglamento, podrán ampliarse dentro de ese límite de setenta y cinco años en una quinta parte en los siguientes supuestos:

      1. Que el concesionario financie proyectos de regeneración de playas o de lucha contra la erosión y los efectos del cambio climático que sean aprobados por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.

      2. Que el concesionario se comprometa a llevar a cabo sobre el espacio concedido una inversión añadida a la prevista en la concesión inicial que sea de interés para mejorar la actividad vinculada en cuanto a la eficiencia energética, de ahorro en el consumo del agua o la calidad ambiental, y siempre que el concesionario no esté legalmente obligado a ello. Dicho compromiso se incluirá entre las cláusulas de la resolución que otorgue la prórroga.

      3. Que el concesionario financie y ejecute, en el ámbito de la concesión o de su entorno, actuaciones adicionales a las previstas en la concesión inicial vinculadas al tratamiento del borde marítimo para facilitar su utilización pública gratuita o de mejora de la accesibilidad pública. Dichas actuaciones deberán ser aprobadas previamente por el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente.

      4. Que tras el otorgamiento de una concesión que ampare la ocupación para una actividad del sector de la acuicultura, el concesionario se adhiera, con carácter permanente y continuado, al sistema comunitario de gestión y auditoría medioambiental (EMAS) o se comprometa a disponer de un sistema de gestión medioambiental UNE-EN ISO 14001:1996.

   2. Tratándose de concesiones que originariamente hubieran sido otorgadas en retribución de la ejecución de una obra pública, la fijación de la duración de la prórroga se realizará teniendo en cuenta el plazo establecido en el título originario, respetando los plazos máximos señalados en el artículo anterior".

      Nuestra sentencia nº 1530/21, de 20 de diciembre, recurso de casación nº 2032/2020, sostuvo que del tenor de estos preceptos se infería, sin duda alguna, que estas disposiciones reglamentarias -que deben considerarse ajustadas a las previsiones legales- vinieron a concretar las condiciones en que podrían ser prorrogadas las concesiones otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 2/2013, fijando el plazo máximo de duración de la prórroga en setenta y cinco años.

      Y añade, que con mayor claridad aún, si ello fuera posible, el Reglamento despejó expresamente cualquier duda que -hipotéticamente- pudiera existir acerca de la posibilidad de prorrogar concesiones anteriores a la entrada en vigor de la Ley 22/1988, estableciendo al respecto en su Disposición transitoria decimosexta:

      Disposición transitoria decimosexta. Régimen de la revisión de concesiones otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 2/2013, de 29 de mayo .

      "1. Se considerará en todo caso incompatible con los criterios de ocupación del dominio público establecidos en la Ley 22/1988, de 28 de julio, el mantenimiento de concesiones a perpetuidad, por tiempo indefinido o sin plazo limitado. En todo caso, se entenderá que las concesiones vigentes antes del 29 de julio de 1988 fueron otorgadas por un plazo máximo de 30 años a contar desde esa fecha, sin perjuicio de que puedan ser prorrogadas de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo.

      (...)"

4. El art. 20 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo , de cambio climático y transición energética.

   En el Preámbulo de esta Ley se señala como medida justificativa de este y otros preceptos, la necesidad de contemplar la integración de los riesgos derivados del cambio climático en la planificación y gestión de políticas sectoriales, como es, entre otras, la de costas.

   Dice así el precepto:

   "Artículo 20. Consideración del cambio climático en la planificación y gestión del dominio público marítimo-terrestre.

   1. L a planificación y gestión del medio marino se orientarán al incremento de su resiliencia a los efectos del cambio climático.

   2. La planificación y gestión de la costa deberán adecuarse a las directrices y medidas contempladas en la Estrategia de Adaptación de la Costa a los Efectos del Cambio Climático, elaborada en cumplimiento de la disposición adicional octava de la Ley 2/2013, de 29 de mayo , de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y perseguirá los siguientes objetivos: a) Incrementar la resiliencia de la costa española al cambio climático y a la variabilidad climática. b) Integrar la adaptación al cambio climático en la planificación y gestión de la costa española.

   3. Con el fin de garantizar una adecuada adaptación de la costa a los efectos del cambio climático, la gestión de los títulos de ocupación del dominio público marítimoterrestre y sus prórrogas se llevará a cabo de acuerdo con lo establecido en el título III de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y teniendo en cuenta lo dispuesto en el artículo 13 ter de dicha ley . A estos efectos, también se estará a lo previsto en otra normativa aplicable, así como en convenios internacionales que contengan regulación relativa a la costa y al mar y a la conservación y uso sostenible del dominio público marítimo-terrestre, teniéndose en cuenta factores como el estado y evolución de los ecosistemas, las condiciones hidromorfológicas, climáticas y de dinámica costera; así como la presión acumulada de los diferentes usos que soporta cada tramo de costa.

   4. Los plazos de duración de los títulos de ocupación del dominio público marítimoterrestre se computarán desde su otorgamiento e incluirán todas sus prórrogas, de ser estas posibles, sin superar los plazos máximos establecidos en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y en la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas, siendo nulos de pleno derecho los actos administrativos que se dicten tras la entrada en vigor de esta ley en incumplimiento de lo previsto en este artículo".

   Retengamos del precepto el apartado subrayado por nosotros, que establece diversas condiciones para la gestión de los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre, entre ellas llevarlo a cabo de acuerdo con lo establecido en el título III de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, título que contiene el art. 32, cuya aplicación es discutida en nuestro caso.

5. El Real Decreto 668/2022, de 1 de agosto, por el que se modifica el Reglamento General de Costas, aprobado por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre.

   Pese a que este Real Decreto no estaba vigente en el momento en el que se siguió el procedimiento para obtención de la prórroga de la concesión de la que era beneficiario el recurrente, debe ser traído a colación por su afectación, entre otros extremos, al régimen jurídico de las prórrogas de las concesiones de ocupación del dominio público marítimo-terrestre y porque puede ser instrumento de interpretación de las normas a que antes hemos hecho referencia.

   Con carácter general, el Preámbulo del Real Decreto justifica la reforma en la STC núm. 233/2015 y en las nuevas previsiones de la Ley 7/2021, de 20 de mayo:

   "Así, la presente reforma del Reglamento General de Costas debe adaptarse a las sentencias del Tribunal Constitucional recaídas en resolución de los recursos formulados contra la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, en especial a la Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 233/2015 de 5 de noviembre, en la que se estima parcialmente el recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra diversos preceptos de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, y desarrollar las nuevas previsiones de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, cuyo artículo 20 y disposición derogatoria única acaban de ser expresamente declarados constitucionales por la Sentencia del Tribunal Constitucional 90/2022, de 30 de junio (desestimatorio del recurso de inconstitucionalidad números 1062-2022, interpuesto por la Xunta de Galicia contra el artículo 20 y disposición derogatoria única de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética). (...)".

   Relevante para nuestro pleito es la modificación de los artículos 135, 172 y apartado 1 de la disposición transitoria decimosexta del Reglamento General de Costas, preceptos a los que proporciona la siguiente redacción:

   "Artículo 135. Otorgamiento y duración de la concesión y sus posibles prórrogas.

   1. Las concesiones se otorgarán sin perjuicio de tercero y dejando a salvo los derechos preexistentes.

   2. Para el otorgamiento de concesiones y sus prórrogas, la Administración tendrá en cuenta la adecuación al medio de la actividad o instalación, el grado de interés que represente para el dominio público marítimo-terrestre o sus usuarios, el estado y evolución de los ecosistemas, el grado de afección a la biodiversidad y, en particular, a las especies amenazadas, las condiciones hidromorfológicas, climáticas y de dinámica costera, la presión acumulada de los diferentes usos que soporta cada tramo de costa, así como otras razones de interés público debidamente motivadas.

   3. El plazo de duración será el que se determine en el título correspondiente y en ningún caso este plazo, incluidas todas sus posibles prórrogas, podrá exceder de setenta y cinco años computados desde el otorgamiento del título, sin perjuicio de que se pueda solicitar una nueva concesión.

      En función del tipo de uso, el plazo máximo de duración de las concesiones, incluidas todas sus posibles prórrogas, no podrá exceder de 75 años para proyectos de restauración y conservación de ecosistemas marinos o costeros, obras encaminadas a garantizar el uso público y la integridad del dominio público marítimo-terrestre y cultivos marinos, 50 años para instalaciones de servicio público que, por su naturaleza, requieran la ubicación del dominio público y 30 años para el resto de actividades e instalaciones.

   4. El título otorgado podrá fijar un plazo de duración inferior a los establecidos en el apartado anterior y prever, a su vez, prórrogas de igual o inferior duración al plazo inicial concedido, sin exceder el límite temporal máximo establecido para cada tipo de uso.

      Para determinar la duración de cada concesión y sus posibles prórrogas, se tendrá en cuenta la naturaleza de la actividad objeto de la solicitud y las características del tramo de costa donde se pretenda ubicar, evaluando los siguientes criterios:

      1. Posibles impactos sobre las especies y ecosistemas marinos y costeros

      2. Efectos sobre la erosión costera

      3. Dinámica costera del tramo de costa

      4. Efectos previsibles del cambio climático en el tramo de costa

      5. Impacto acumulativo de las ocupaciones en el tramo de costa

      6. Integración de la actividad o instalación en el paisaje

      7. Ubicación en ribera del mar o fuera de ésta

      8. Aportación a la conservación del dominio público marítimo-terrestre

      9. Volumen de la inversión a amortizar

   5. Los plazos de las concesiones se adecuarán, en todo caso, a los objetivos definidos en los planes de ordenación de los recursos naturales y en cualquier otro instrumento de ordenación del litoral que sean aplicables, siempre sin exceder los plazos máximos previstos en este artículo. No se podrán otorgar ni prorrogar concesiones si su objeto es contrario a dichos planes e instrumentos.

      Asimismo, los plazos de las concesiones se adecuarán a la planificación de los bienes culturales protegidos e incluidos en el Registro General de Bienes de Interés Cultural y del Inventario General de Bienes Muebles, en adelante, "bienes culturales protegidos", definida en el correspondiente plan o declaración del bien, siempre que no se excedan los plazos máximos previstos en este artículo.

   6. Cuando, en aplicación de lo previsto en cualquier otra norma española o europea, así como en convenios internacionales que contengan regulación relativa a la costa y al mar y a la conservación y uso sostenible del dominio público marítimo- terrestre, se deban establecer medidas para prevenir la degradación de los ecosistemas costeros y marinos, los plazos de las concesiones se adecuarán a estas circunstancias.

      No se podrán otorgar concesiones ni prórrogas de las mismas cuando las obras o instalaciones, no siendo obras marítimas ni cultivos marinos, soporten un riesgo cierto de ser alcanzadas por el mar, de acuerdo con lo establecido en el artículo 78.1.m) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, o contravengan el artículo 32 de la citada Ley".

      Sobre esta reforma puntual, el Preámbulo del Real Decreto señala que atiende la necesidad de disponer de una regulación que module y objetive la decisión sobre el otorgamiento de concesiones y prórrogas y su duración, en función de exigencias derivadas de la legislación vigente y de lo estipulado en convenios internacionales suscritos por España. Todo ello con el fin último de garantizar que el dominio público marítimo-terrestre sea debidamente protegido para el uso y disfrute públicos y asegurar su conservación y la protección de sus características naturales . En este sentido, se considera en el Preámbulo que la resolución de otorgamiento o denegación de una concesión o de una prórroga no puede ser, por tanto, arbitraria y debe realizarse conforme a criterios objetivos contemplados en la normativa nacional e internacional . Al efecto, refiere el contenido de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, cuando aborda la consideración del cambio climático en la planificación y gestión del dominio público marítimo-terrestre y las medidas 23 y 24 de la Estrategia de Adaptación al Cambio Climático de la Costa Española, aprobada el 24 de julio de 2017, en aplicación de la disposición adicional octava de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.

      También justifica el Preámbulo la reforma de este precepto en la necesidad de clarificar, de acuerdo con lo regulado en la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, lo expresamente recogido en reiterada jurisprudencia, de que las concesiones y sus prórrogas no pueden amparar usos prohibidos en espacios de dominio público marítimo-terrestre, lo que debe quedar claramente regulado en el reglamento y de esta forma responder a los principios constitucionales de legalidad, de jerarquía normativa y de seguridad jurídica.

      También el Real Decreto da nueva redacción al art. 172 en el sentido siguiente:

      " Artículo 172. Prórroga extraordinaria de las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes otorgadas antes de la entrada en vigor de la Ley 2/2013, de 29 de mayo.

   1. Las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes, que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, podrán ser prorrogadas, a instancia de su titular, de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo, sin que sea posible superar, para aquellas que se prorroguen con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, el plazo máximo de 75 años computados desde el otorgamiento del título original. Serán nulos de pleno derecho los actos administrativos que se dicten tras la entrada en vigor de la citada ley en incumplimiento de lo previsto en el apartado 4 del artículo veinte de la misma.

      La prórroga se podrá otorgar igualmente a los titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento amparado por la disposición transitoria primera de la Ley 22/1988, de 28 de julio , previa solicitud de la correspondiente concesión, con el límite temporal de 75 años a contar desde el inicio de este derecho.

      Esta prórroga no será de aplicación a las concesiones que amparen ocupaciones y actividades en la zona de servicio de los puertos ni podrá amparar actividades o instalaciones que contravengan lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas .

   2. El concesionario podrá solicitar la prórroga de la concesión desde la entrada en vigor de la Ley 2/2013, de 29 de mayo y, en todo caso, antes de que se extinga el plazo para el que fue inicialmente concedida.

      El plazo de la prórroga se computará desde la fecha de su solicitud, con independencia del plazo que reste para la extinción de la concesión que se prorroga, y no excederá de 75 años computados desde el otorgamiento inicial de la concesión.

   3. Las solicitudes de prórroga contempladas en el presente artículo se resolverán aplicando lo establecido en el artículo 135 y de acuerdo con el procedimiento establecido en la sección 2.ª del capítulo VI del título III de este Reglamento, siempre que no se aprecien causas de caducidad del título cuya prórroga se solicita, en cuyo caso procederá su denegación, o se esté tramitando un procedimiento de caducidad de dicho título, en cuyo caso el procedimiento de prórroga se dejará en suspenso.

   4. Las concesiones así prorrogadas se regirán en todo lo demás por lo dispuesto en la Ley 22/1988, de 28 de julio, y este reglamento".

      El Real Decreto suprime, además, los arts. 174, 175, 176 y 177 del Reglamento General de Costas.

      También se da nueva redacción al apartado 1 de la disposición transitoria decimosexta, que queda redactado de la siguiente forma:

      " Disposición transitoria decimosexta. Régimen de la revisión de concesiones otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 2/2013, de 29 de mayo.

      "1. Se considerará en todo caso incompatible con los criterios de ocupación del dominio público establecidos en la Ley 22/1988, de 28 de julio, el mantenimiento de concesiones a perpetuidad, por tiempo indefinido o sin plazo limitado. En todo caso, se entenderá que las concesiones vigentes antes del 29 de julio de 1988 fueron otorgadas por un plazo máximo de 30 años a contar desde esa fecha, sin perjuicio de que puedan ser prorrogadas de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, y 172 de este Reglamento siempre que no se supere, para aquellas que se prorroguen con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, el plazo máximo de 75 años computado desde el otorgamiento inicial de la concesión".

      Como es de ver, el art. 172, en su nueva redacción, impide de forma directa la prórroga de aquellas actividades o instalaciones que contravengan lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, cuando dicho precepto en su redacción original no establecía esta restricción.

      Indudablemente una instalación destinada a residencia o habitación contraviene el art. 32 de la Ley de Costas que solo permite la ocupación del dominio público marítimo-terrestre para aquellas actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no pueden tener otra ubicación.

      Reproducimos por su interés la justificación de estos cambios en el Preámbulo del Real Decreto:

      " Así, la STC 233/2015, al evaluar desde la perspectiva de su adecuación al orden constitucional el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, lo mantuvo vigente en sus términos, si bien ofreció una regla para su correcta interpretación consistente en señalar que en el trámite de las prórrogas extraordinarias que puede otorgar la Administración (carácter potestativo) para prolongar la vigencia de las concesiones previas a la entrada en vigor de aquella ha de tenerse en cuenta la naturaleza de la actividad amparada por cada concesión y constatar que la naturaleza de esta exija desarrollarse en espacios calificados de dominio público estatal ( artículo 32 de la Ley 22/1988, de 28 de julio), así como que ello en ningún caso menoscaba las competencias de las comunidades autónomas" (...)".

      La supresión de los artículos 174 a 177, así como la modificación de los artículos 135 y 172.3, en cuanto al procedimiento relativo al otorgamiento de las prórrogas extraordinarias, también se justifican como necesarias para adaptar el Reglamento General de Costas a lo establecido en el artículo 20.3 de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, recientemente declarado constitucional por la STC 90/2022, de 30 de junio, y que antes hemos reproducido.

      Esta reforma se inspira en parte en la STC 233/2015, resolución que no se limitó a declarar la inconstitucionalidad de algunos de los preceptos de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, sino que también realizó consideraciones adicionales para preservar la constitucionalidad de determinados preceptos, en particular el art. 2, como hemos visto anteriormente.

      Analizamos esta sentencia a continuación.

La incidencia de la STC 233/2015 en la cuestión litigiosa.

La sentencia 233/2015, de 5 de noviembre de 2015, del Pleno del Tribunal Constitucional, dio respuesta al recurso de inconstitucionalidad 5012-2013, interpuesto por más de cincuenta diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Congreso en relación con diversos preceptos de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas.

Como hemos anticipado, la Sala de instancia consideró relevante esta sentencia para la decisión de la cuestión litigiosa y también el Real Decreto 668/2022, de 1 de agosto, por el que se modifica el Reglamento General de Costas, justifica en gran medida la reforma en la necesidad de adaptarlo a lo indicado en ella.

Entre las normas impugnadas de la ley 2/2013 estaba el artículo 2, precepto relativo a la prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior. Consideraban los recurrentes que la regulación de las prórrogas, sin suficiente causa justificativa, afectaba a la plena efectividad de la integridad del dominio público marítimo-terrestre y, por tanto, del acceso a su disfrute por parte de todos, en beneficio indebido de los beneficiarios de la medida. La crítica se centraba fundamentalmente en la extensión de las prórrogas de las concesiones otorgadas o mantenidas en virtud de las disposiciones transitorias de la Ley de Costas de 1988 a las que ya nos hemos referido ampliamente en esta sentencia.

Sobre la posibilidad de innovar en esta materia con la nueva ley de 2013, el Tribunal recordó que no se podía identificar el deber de conservar el medio ambiente con el deber de conservar la norma y que la reversibilidad de las decisiones normativas es inherente a la idea de democracia ( STC 341/2010, de 28 de junio, FJ6), de suerte que esta noción consustancial al principio democrático otorga al legislador un margen de configuración plenamente legítimo, amplio pero no ilimitado, pues está supeditado a los deberes que emanan del conjunto de la Constitución. Señaladamente, de la interpretación sistemática de los arts. 45 y 132 CE, que delimitan el contorno de la discrecionalidad del legislador, lógicamente más reducido cuando afecta al núcleo de los bienes demanializados ex art. 132.2 CE y más extenso cuando se trata de definir el dominio público de configuración legal o el régimen legal de uso de los bienes de dominio público. Para el Tribunal, la solución no vendrá dada por la mera comparación entre la Ley de Costas de 1988 y la Ley 2/2013 objeto del recurso, pues la primera no constituye parámetro válido para determinar la constitucionalidad de la segunda.

La constitucionalidad del art. 2 de la Ley 2/2013 se aborda en el Fundamento Jurídico Décimo de la sentencia que dice así:

"10. El art. 2 de la Ley 2/2013 establece el régimen de prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior. Se impugnan en conexión los apartados 2 y 3 de la disposición transitoria primera LC, en la redacción dada por el art. 1.39 de la Ley 2/2013. a) Para enmarcar debidamente el análisis de los distintos motivos de impugnación que recaen sobre este conjunto de preceptos, procede recordar que, en la STC 227/1988, este Tribunal advirtió que "los derechos de aprovechamiento privativo a perpetuidad no son compatibles, en el plano de la efectividad no puramente formal de las normas jurídicas, con los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad de los bienes de dominio público que el art. 132.1 de la Constitución consagra, pues el significado y el alcance de estos principios no puede quedar reducido a la finalidad de preservar en manos de los poderes públicos la nuda titularidad sobre los bienes demaniales, sino que se extienden en sentido sustantivo a asegurar una ordenación racional y socialmente aceptable de su uso y disfrute, cuya incongruencia con la cesión ilimitada en el tiempo del dominio útil o aprovechamiento privativo resulta patente" (FJ 11). Ahora bien, una vez descartado el carácter perpetuo del uso privativo del dominio público, la determinación del plazo de duración de las concesiones demaniales y de sus prórrogas está comprendida en la remisión que el art. 132.1 CE hace a la ley para la regulación del régimen jurídico de los bienes de dominio público. Los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad son, en términos de dicho precepto constitucional, inspiración de esa regulación, y desde luego constituyen un límite impuesto al legislador de acuerdo con la citada doctrina constitucional. Pero no puede negarse al legislador su legítimo margen de configuración, debiendo limitarse este Tribunal a examinar si la opción legislativa se ha desenvuelto dentro del respeto a tales principios y al resto de bienes y valores constitucionales cuya infracción denuncian los recurrentes, como analizaremos seguidamente. b) Los recurrentes imputan al artículo 2 vicio de arbitrariedad, por entender que prorroga, sin causa justificada, las concesiones otorgadas al amparo de la Ley de costas de 1988, afectando con ello a la plena efectividad de la integridad del dominio público marítimo-terrestre y, por tanto, al acceso a su disfrute por parte de todos. Según la exposición de motivos, que califica esta prórroga de extraordinaria, la finalidad de la medida legal es dar respuesta, entre otras situaciones, a la extinción de las concesiones que comenzarían a expirar en 2018, buscando la estabilización de derechos y su adaptación a un horizonte temporal semejante al nuevo plazo máximo de duración de las concesiones demaniales, que pasa de treinta a setenta y cinco años ( art. 66.2 LC, en la redacción dada por el art. 1.21 de la Ley 2/2013, que no ha sido impugnado en este proceso). La exposición de motivos subraya que no se trata de una prórroga indiscriminada, dado que para las concesiones que amparen usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación, se exige el informe del órgano ambiental autonómico. Lo resalta así como "ejemplo donde la seguridad jurídica que supone la continuidad de la ocupación se conjuga con la protección del litoral, que podrá conllevar la expulsión efectiva de todas aquellas concesiones que no sean ambientalmente sostenibles". Dejando por el momento al margen la conexión de este precepto con el Derecho transitorio establecido por la Ley de costas de 1988, sobre el que luego se volverá, es de advertir que la prórroga de las concesiones prevista en el artículo 2, en el contexto del régimen de uso privativo regulado en la Ley de costas antes y después de la reforma de 2013, no implica necesariamente las consecuencias que aducen los recurrentes en lo que concierne a la integridad del dominio público marítimo-terrestre o a su régimen de uso general o privativo. Y ello por cuanto la prórroga recogida en la nueva regulación: (i) solo puede afectar a las actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación ( art. 32.1 LC ); (ii) llegado el momento de la extinción de la concesión, es la Administración la que decide sobre el levantamiento o mantenimiento de las obras e instalaciones, pudiendo dar continuidad a su explotación o utilización (art. 72.1 y 3); (iii) las exigencias medioambientales no solo quedan cubiertas por el informe autonómico exigido por este precepto, pues, de acuerdo con las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas para el desarrollo legislativo y ejecución en materia de medio ambiente, les corresponde el otorgamiento de la autorización ambiental integrada y su revisión, según dispone la citada Ley 16/2002; y (iv) en último término, la concesión demanial está configurada como un "título de ocupación del dominio público, no como medida de intervención en garantía de leyes sectoriales que recaigan sobre la actividad", lo que impide que "la Administración del Estado pueda ejercer su facultad de concesión demanial para interferir o perturbar el ejercicio de las potestades de las Comunidades Autónomas en aquellos ámbitos materiales sobre los que ostentan competencias de ejecución, de acuerdo con los parámetros que expuso la STC 77/1984" [ STC 149/1991, FJ 4 G) a), con cita del art. 65 LC]. Se desprende de todo ello que la extinción de una concesión no implica necesariamente la recuperación del uso general del dominio público, y que la prórroga es condición necesaria, pero no suficiente, para la continuación de la actividad. No cabe pues anudar a lo dispuesto en el art. 2 de la Ley 2/2013 los efectos que señalan los recurrentes en cuanto a la integridad y uso del dominio público, por lo que no se ha aportado una argumentación convincente que pueda servir de base para estimar que el precepto es contrario al principio de interdicción de la arbitrariedad del art. 9.3 CE.

(...)

(...)"

De esta manera, el Tribunal Constitucional salva la constitucionalidad del art. 2 de la Ley 2/2013 que permite la prórroga de las concesionas otorgadas con anterioridad a su entrada en vigor.

Tanto la resolución recurrida, como el Abogado del Estado y la propia Sala de instancia tratan de justificar, entre otros extremos, la denegación de la prórroga de la concesión de la que era titular don Victorino en la referencia que el Tribunal hace en este fundamento al art. 32.1 de la Ley de Costas, que solo autoriza el uso privativo en bienes de dominio público marítimo-terrestre cuando afecte a actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación.

Sin embargo, esta argumentación no es compartida por esta Sala. Ya dijimos que la virtualidad del art. 32.1 de la Ley de Costas de 1988 se proyectaba hacia el futuro sin que pudiera incidir en aquellas concesiones que tenían su fundamento en el régimen transitorio de la Ley cuya finalidad era mantener en el tiempo, si bien con una duración limitada, situaciones incompatibles con el nuevo régimen jurídico. Régimen transitorio que encontraba su justificación en la necesidad de compensar o indemnizar la pérdida de titularidades dominicales o derechos que tenían previamente reconocidos. De ahí que el Tribunal Constitucional al examinar la compatibilidad de las prórrogas previstas en el art. 2 de la Ley de 2013 con la Constitución, expresamente deja al margen de la consideración el Derecho transitorio establecido por la Ley de Costas de 1988 cuando se hace referencia al art. 32.

Además, la marginación de las situaciones nacidas del Derecho transitorio de la aplicación del art. 32 tiene todo el sentido en el contexto de la propia sentencia, ya que de hacerse extensivo a esas situaciones se estaría dejando en la práctica sin contenido un precepto legal -el art. 2 de la Ley 2/2013- cuya constitucionalidad ha sido expresamente declarada por el Tribunal Constitucional y se contravendría, además, con esa interpretación la propia finalidad perseguida por la Ley de proporcionar a esas concretas concesiones derivadas del régimen transitorio de la Ley 22/1988, de Costas, la posibilidad de una prórroga extraordinaria.

Valoración de las partes sobre la incidencia en el pleito del Real Decreto 668/2022, de 1 de agosto, por el que se modifica el Reglamento General de Costas, aprobado por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre.

Mediante providencia de dieciocho de octubre de 2022 se acordó oír a las partes sobre la posible incidencia en el presente recurso del art. 172 del Reglamento General de Costas, modificado por el Real Decreto 668/2022, de 1 de agosto.

Lo primero que apunta el recurrente es que, en la Disposición Transitoria Única del Real Decreto 668/2022, de 1 de agosto ("Procedimientos administrativos pendientes"), se afirma que "los procedimientos administrativos en trámite que se encuentren pendientes de resolución a la entrada en vigor del presente Real Decreto deberán ser resueltos conforme a la nueva normativa. Los actos de trámite dictados al amparo de la normativa anterior y bajo su vigencia conservarán su validez siempre que su mantenimiento no produzca un efecto contrario a este Real Decreto".

En consecuencia, estando claro que no estamos ante "procedimientos administrativos en trámite que se encuentran pendientes de resolución", no puede aplicarse el Real Decreto 668/2022, de 1 de agosto, ni el texto del artículo 172 modificado.

A su juicio, queda intacto su planteamiento casacional, en el que se pone de manifiesto que la Ley de Costas de 1988 y su reforma por Ley 2/2003, así como el Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre por el que se aprueba el Reglamento General de Costas amparan la prórroga solicitada, y en especial la STS 1530/21, de 20 de diciembre; debiéndose, en conclusión, revocar o casar la sentencia de la Audiencia Nacional de 19 de octubre de 2021 objeto de recurso. No considera admisible que mediante una reforma reglamentaria, que debe limitarse a cuestiones secundarias, se amplíen las prohibiciones de prórrogas de concesiones en detrimento de los derechos de los particulares cuando éstas prohibiciones no están contempladas en la Ley. Habría, por tanto, ultra vires reglamentaria, lo que provoca la nulidad de pleno derecho del Reglamento. Esto es así porque la ley permite una prórroga con destino a vivienda y con carácter reglado que no puede impedirse más que si concurre causa de caducidad en tanto que el Real Decreto de 2022 conduce a lo contrario, es decir, la prohibición de una prórroga con destino a vivienda afirmando un carácter discrecional más allá de si concurre causa de caducidad. En conclusión, el Real Decreto lo que pretende es que no se aplique la doctrina sentada en la STS 1530/2021, de 20 de diciembre.

Tras indicar que ha sido recurrido ante este Tribunal Supremo el RD 668/2022, de 1 de agosto, por los concesionarios de la Playa Babilonia de Guardamar, entre los que se encuentra el recurrente, finaliza su escrito alegatorio solicitando la inaplicación a su caso del referido Real Decreto.

Para el Abogado del Estado, este Reglamento debe entenderse en términos de clarificación de la cuestión aquí debatida, esto es que el art. 32 de la Ley 22/1988 es plenamente aplicable a las prórrogas solicitadas al amparo de la Ley 2/2013.

Valoración del Tribunal.

Para comenzar nuestra valoración debemos recordar que desde la entrada en vigor de la Ley 22/1988 y la sucesiva aprobación de los deslindes a los que obliga, se han producido un conjunto de actuaciones administrativas que tratan de aclarar la situación en la que quedan propiedades o titularidades jurídicas afectadas por la nueva regulación, de conformidad con lo establecido en las disposiciones transitorias primera y cuarta de la Ley, actuaciones que consisten en reconocer determinados derechos sobre el dominio público marítimo-terrestre, normalmente derechos de aprovechamiento mediante concesión administrativa, por ser los únicos compatibles con la naturaleza demanial de los bienes, y que el Tribunal Constitucional en su sentencia 149/1991 ha calificado como fórmula indemnizatoria adecuada y proporcional por la pérdida de derechos.

Como venimos diciendo recurrentemente en esta sentencia, ese régimen transitorio constituye una excepción al régimen jurídico establecido en la Ley de Costas, particularmente, y en lo que a concesiones se trata, a lo previsto en el art. 32.

Como la finalidad que se persigue con ese régimen transitorio es compensar o indemnizar por pérdida de derechos ya sean de titularidad dominical o de otra naturaleza (pensemos en las concesiones a perpetuidad otorgadas con anterioridad a la ley y que ven reducido su plazo de vencimiento a treinta años) se puede afirmar que los afectados tienen un auténtico derecho a obtener esas concesiones compensatorias y la Administración el deber de otorgarlas.

Cosa distinta es el régimen de las prórrogas de estas concesiones.

En el diseño del régimen transitorio de la ley de Costas de 1988, estas concesiones, una vez agotado su plazo, no son susceptibles de prórroga. Así lo dice expresamente la Disposición Transitoria Sexta de la Ley. Esta restricción tiene todo el sentido ya que se configura como una excepción al régimen general implantado en la Ley, que impide la ocupación del dominio público marítimo-terrestre para aquellas actividades e instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación, a lo que se suma que, una vez cumplido su plazo de vencimiento, han cumplido con la finalidad compensatoria o indemnizatoria para la que fueron establecidas según la interpretación del Tribunal Constitucional ( STC 149/1991).

Sin embargo, la voluntad explícita de la Ley 2/2013 es abrir precisamente esa posibilidad prohibida y hacerlo sin excepciones, aunque sí con limitaciones, algunas explícitas como cuando se trata de ocupaciones para usos destinados a instalaciones e industrias incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación.

Influye en esa determinación de la Ley el informe del Parlamento Europeo de 20 de febrero de 2009, el llamado informe AUKEN y que es citado en el Preámbulo de la Ley, que insta a las autoridades españolas a que revisen urgentemente y, en su caso modifiquen la Ley de Costas a fin de proteger los derechos de los legítimos propietarios de viviendas y de aquéllos que poseen pequeñas parcelas en zonas de la costa que no tienen un impacto negativo sobre el medio ambiente costero, ante la situación de inseguridad jurídica y desprotección de los compradores de buena fe.

A tal fin, el Preámbulo señala que el artículo segundo de la ley establece una prórroga extraordinaria para las concesiones existentes, otorgadas al amparo de la normativa anterior, para dar respuesta de este modo, entre otras situaciones, a la extinción de las concesiones que comenzarían a expirar en 2018. Concesiones que no son otras que las que nacen de las Disposiciones Transitorias a las que nos venimos refiriendo insistentemente en esta sentencia, pues precisamente el plazo de treinta años previstos para ellas cumple en el año 2018.

El propio tenor del art. 2 de la Ley 2/2013 confirma esta interpretación. Su apartado 1, párrafo primero, establece la regla general de que las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo terrestre existentes, que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley, podrán ser prorrogadas, a instancia de su titular, de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo.

El precepto no establece excepción alguna respecto de las concesiones a las que alcanza la posibilidad de prórroga. Además, para que no quede duda que se extiende a las concesiones que nacieron al amparo de las transitorias de la Ley 22/1988, añade en su párrafo siguiente que la prórroga se aplicará igualmente a los titulares de un derecho de ocupación y aprovechamiento amparado en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, previa solicitud de la correspondiente concesión. Es decir, incluso aquellos que no habían solicitado la concesión compensatoria prevista en esa disposición pueden obtener la prórroga aquí prevista previa solicitud de la concesión. Este es el mejor ejemplo de la voluntad inequívoca de la Ley de extender el régimen transitorio diseñado por la Ley 22/1988 más allá de los treinta años inicialmente previstos y sin excepción alguna. Además, constituye un hecho notorio que la mayor parte de los aprovechamientos amparados en esa transitoria son edificaciones destinadas a vivienda, uso incompatible con el mandato del art. 32 de esa misma Ley de Costas, de manera que mantener el criterio interpretativo de la Sala de instancia y del propio Abogado del Estado supondría, como ya hemos anticipado en esta sentencia, dejar prácticamente sin contenido el mandato contemplado en el art. 2 de la Ley 2/2013, declarado constitucional en la STC 233/2015, y contravendría además esa interpretación la propia finalidad perseguida por la Ley de proporcionar a esas concretas concesiones derivadas del régimen transitorio de la Ley 22/1988, de Costas, la posibilidad de una prórroga extraordinaria.

La Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, y las modificaciones reglamentarias producidas con posterioridad (Real Decreto 668/2022, de 1 de agosto, por el que se modifica el Reglamento General de Costas, aprobado por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre) vienen a confirmar lo que estamos sosteniendo. Ha sido precisa esta innovación del ordenamiento jurídico -no puede calificarse de otra manera la reforma- para que las prórrogas de concesiones de ocupación del dominio público marítimo-terrestre para usos contrarios al mandato del art. 32 de la Ley 22/1988 no puedan otorgarse. Si se hubiera tratado con esta reforma de una simple clarificación, como sostiene el Abogado del Estado con cierto voluntarismo, no hubiera sido precisa la derogación de determinadas normas del Reglamento General de Costas llevada a cabo por el Real Decreto 668/2022, concretamente de los arts. 174 a 177, que son precisamente los preceptos en los que se sustentaba, entre otras razones, la interpretación mantenida por este Tribunal Supremo en la sentencia nº 1530/2021, de 20 de diciembre, recurso de casación nº 2032/2020, para excluir expresamente la aplicación del art. 32 de la Ley de Costas a las prórrogas de concesiones amparadas en el art. 2 de la Ley 2/2013.

Con fundamento en las consideraciones que llevamos expuestas podemos afirmar que aquellas concesiones otorgadas en virtud de las disposiciones transitorias de la Ley 22/1988, -ya lo fueran por mutación de titularidades dominicales en concesiones, como compensación por la pérdida de aquellas (DT 1ª), ya por la transformación de concesiones preexistentes a la propia Ley otorgadas a perpetuidad en concesiones por treinta años (DT 4ª), como es el caso de autos- pueden ser objeto de prórroga aun cuando la ocupación del dominio público marítimo-terrestre amparado por dichas concesiones lo fuere para actividades o instalaciones que, por su naturaleza, puedan tener otra ubicación, como singularmente ocurre con las edificaciones destinadas a vivienda.

La doctrina recogida en la sentencia nº 1530/2021, de 20 de diciembre, recurso de casación nº 2032/2020, debe mantenerse.

Pero el recurrente no se aquieta solo con esa interpretación. Quiere algo más: que se reconozca su derecho a obtener la prórroga de la concesión o, dicho de otra manera, que se establezca el deber de la Administración de otorgarla. La potestad de prorrogar atribuida a la Administración por el art. 2 sería una potestad reglada, en la que el presupuesto para su ejercicio vendría determinado por la Ley sin margen de apreciación para la Administración.

No estamos de acuerdo con este planteamiento.

Las concesiones que nacen de las disposiciones transitorias de la Ley 22/1988 son obligadas en su otorgamiento, como hemos visto, por tener una finalidad compensatoria o indemnizatoria por la pérdida de derechos reconocidos que conllevaba la nueva Ley. Pero esa finalidad ya se agotó con la propia concesión y no alcanza a la prórroga, que debe sujetarse a los principios generales que rigen en el otorgamiento de títulos de utilización de dominio público marítimo- terrestre, entre ellos el de no obligatoriedad en el otorgamiento, pudiendo denegar las solicitudes por razones de interés público debidamente motivadas. Véase al respecto, por ejemplo, el art. 32.2 de la Ley de Costas.

Y entre esas razones de interés público se sitúan de forma preeminente las de protección y uso sostenible del litoral. Precisamente así se denomina la Ley 2/2013, que relata en su Preámbulo que el objetivo fundamental de la reforma es lograr la protección del litoral como ecosistema sensible y vulnerable, a cuyo efecto señala que las medidas que introduce la reforma se acompañan de un control administrativo ambiental, que evite que sean desvirtuadas y asegure que esas medidas -entre ellas, lógicamente, las prórrogas de las concesiones-deben ser respetuosas con el medio ambiente.

Se pone con ello de manifiesto que el Legislador no podía ser insensible, al regular el régimen transitorio de costas y sus concesiones por tan largo periodo temporal, a la incidencia que sobre esa concesiones podría tener la normativa que, merced a los nuevos criterios legislativos se impusieran en nuestro Derecho; en especial, no podía ser insensible a las medidas de protección del medio ambiente que no hace falta reseñar ha supuesto un cambio radical desde el año 1988 hasta las primeras décadas del presente siglo, de lo que es claro exponente la Ley medioambiental de 2002, Ley que fue objeto de una amplia reforma en 2016 que comportaba la necesidad de promulgar un nuevo Texto Refundido que se llevó a cabo por el Real Decreto Legislativo 1/2016, de 16 de diciembre. Pero la necesaria incidencia de la normativa ambiental en esa relación jurídica de un tracto tan dilatado debe ir más allá, pese a que el Legislador de 2013 sólo haga referencia a la Ley de 2002. Nos referimos a que la normativa ambiental se ha de imponer a la hora de establecer el régimen de unos títulos que inciden en unos espacios, el litoral, de honda preocupación para el Legislador comunitario y, por tanto, nacional, que no parece necesario extenderse. Esa aplicación se ha de imponer, aunque no se diga nada de manera expresa en la normativa sobre costas, sino por la misma fuerza vinculante de las normas ambientales.

Ahora bien, esa vinculación condicionando las prórrogas de las concesiones sobre el espacio marítimo-terrestre, tiene un mayor alcance que la mencionada Ley de 2002 que es a la única a que se hace referencia en la Ley de reforma de 2013. Debemos tener en cuenta que si ha de regir en el régimen de estas prórrogas esa normativa medioambiental, la norma más relevante al respecto es la Ley 21/2013, de 9 de noviembre, de Evaluación Ambiental (en adelante, LEA), que vino a trasponer a nuestro Derecho la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente. Es indudable su relevancia, rigor y trascendencia en el ámbito del litoral por su fragilidad y exceso de protección que requiere. La vigencia de dicha Ley se impone por sus propios mandatos en cuanto establece "las bases que deben regir la evaluación ambiental de los planes, programas y proyectos que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente, garantizando en todo el territorio del Estado un elevado nivel de protección ambiental, con el fin de promover un desarrollo sostenible..." (artículo 1). Siguiendo la misma técnica de la Ley de 2002, impuesta por la normativa comunitaria, la LEA reconduce la normativa proteccionista que se exige a los documentos formales de la declaración ambiental estratégica y las declaraciones de impacto ambiental, sobre cuyos presupuestos, contenido y efecto no parece necesario extendernos.

Nuestra reflexión anterior no conduce necesariamente a que estas concesiones y sus prórrogas deban someterse preceptivamente a la necesaria evaluación ambiental que específicamente impone la LEA, salvo aquellos supuestos en los que conforme a sus previsiones viniera establecido, lo que se quiere sostener es que, si los distintos proyectos o planes que afectan a los concretos terrenos en que se asientan estas concesiones, han estado sometidas a dicha evaluación, tales medidas medioambientales se imponen a la hora de decidir la Administración sobre la procedencia de las prórrogas. Téngase en cuenta que la LEA es posterior a la de reforma, aunque ambas se promulgaran en 2013.

Pero no solo los argumentos de naturaleza medioambiental conducen a la conclusión del carácter potestativo de las prórrogas. La propia dicción del art. 2.1 de la Ley 2/2013 expresa con claridad el carácter potestativo de la facultad: 1. Las concesiones para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre existentes, que hayan sido otorgadas antes de la entrada en vigor de la presente Ley, podrán ser prorrogadas, a instancias de su titular, de acuerdo con lo dispuesto en el presente artículo.

No puede contradecir el claro sentido de la norma legal y los principios indicados lo dicho en el apartado 3 del art. 172 del Reglamento General de Costas ( 3. Las prórrogas solicitadas se otorgarán siempre que no se aprecien causas de caducidad del título vigente o se esté tramitando un procedimiento de caducidad del título concesional, en cuyo caso el procedimiento de prórroga se dejará en suspenso) ya que una interpretación literal y restrictiva de esta norma reglamentaria, que es la que sostiene el recurrente, que impidiese a la Administración denegar la prórroga por razones de interés público debidamente justificadas haría incurrir al Reglamento en ultra vires, al fijar unos límites a la potestad de la Administración que la Ley no establece, comprometiendo su deber de protección de los bienes que integran el dominio público marítimo-terrestre.

Podemos afirmar, por tanto, que la Administración, además de por los supuestos expresamente establecidos en el art. 172.3, puede denegar la prórroga por razones de interés general -destacadamente de naturaleza medioambiental- siempre que estén debidamente fundadas y acreditadas.

Doctrina jurisprudencial sobre las cuestiones de interés casacional identificadas en el auto de admisión.

Estamos ya en condiciones de dar respuesta a las dos cuestiones por la que nos interpela el auto de admisión del recurso de casación.

La primera versa sobre la procedencia de determinar si, previa determinación de su carácter discrecional o reglado, la prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior, a que se refiere el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, puede ser denegada por razones distintas de las señaladas en el art. 172.3 del Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas (RGC), como es el caso de razones ambientales o de protección del litoral o de inseguridad para las personas.

La respuesta a esta cuestión debe ser afirmativa conforme lo explicado en el fundamento anterior.

La segunda cuestión casacional versa sobre si la prórroga de las concesiones otorgadas al amparo de la normativa anterior, a que se refiere el artículo 2 de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, en relación con una edificación con destino a vivienda, sólo podrá concederse cuando se dé cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley de Costas, en relación con el artículo 25.1.a) de dicha ley.

La respuesta en este caso ha de ser negativa por las razones expresadas anteriormente. Dichos preceptos, integrados en el régimen general de la Ley de Costas de 1988, no se aplican a las situaciones nacidas del régimen transitorio de dicha Ley y que constituyen una excepción a dicho régimen general. Esas situaciones son las que la Ley 2/2013 permite de forma extraordinaria prorrogar hasta un límite máximo de 75 años, sin perjuicio de los límites introducidos recientemente por la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, y las modificaciones reglamentarias producidas con posterioridad (Real Decreto 668/2022, de 1 de agosto, por el que se modifica el Reglamento General de Costas, aprobado por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre) en los casos en los que sea de aplicación por razones temporales.

Lo que acabamos de exponer nos lleva a reafirmar la doctrina establecida en la sentencia de este Tribunal -nº 1530/21, de 20 de diciembre, recurso de casación nº 2032/2020-, en relación con esta segunda cuestión.

Aplicación al caso de la referida doctrina jurisprudencial.

Como reflejamos en el fundamento segundo de esta sentencia, la Sala de instancia llegó a la conclusión que la concesión que nos ocupa, destinada a vivienda, no podía ser prorrogada por entender que ese tipo de uso está expresamente prohibido por el art. 32.2, en relación con el 25.1.a), ambos de la Ley 22/1988, de Costas, y con la Disposición transitoria decimoséptima del RGC de 2014, de manera que la potestad discrecional de la Administración para prorrogar vendría cercenada taxativamente por estas normas.

Este razonamiento contradice la doctrina que acabamos de exponer por lo que lo consideramos incorrecto.

Pero la Sala, para llegar a su conclusión desestimatoria, utiliza otros argumentos, que no son accesorios sino principales con arreglo a nuestra doctrina. Efectivamente, la sentencia recurrida, en base al material probatorio de que dispone, comparte con la Administración que la concesión cuya prórroga se solicita afecta negativamente a la playa y al ecosistema dunar LIC "Dunas de Guardamar", ES5213025, de la Red Natura 2000, apreciando razones ambientales o de protección del litoral que justifican también la denegación de la prórroga, amén de los problemas de seguridad para las personas que conllevaría el mantenimiento de esas concesiones y que habrían dado lugar incluso a justificar el cierre de la playa, no pudiendo perderse de vista que la actuación administrativa sobre el dominio público marítimo terrestre debe perseguir, ex artículo 2 de la Ley de Costas, entre otros fines el de garantizar el uso público del mar, de su ribera y del resto del dominio público, además de su debida conservación.

Esta segunda argumentación, que justifica en sí misma la desestimación del recurso, es plenamente compartida por esta Sala, a la que, por otra parte, no corresponde en este recurso de casación entrar a juzgar la valoración probatoria efectuada en la instancia.

Siendo la decisión adoptada en el fallo correcta, aunque no lo sea en su conjunto la argumentación utilizada, procede declarar que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por don Victorino.

Conclusiones y costas.

A tenor de lo razonado en los precedentes fundamentos, procede declarar que no ha lugar al recurso de casación, al ser conforme a Derecho la sentencia impugnada, que confirma la resolución de 25 de septiembre de 2019 de la Directora General de la Costa y del Mar, del Ministerio para la Transición Ecológica, que denegaba la prórroga de concesión administrativa que permitió la ocupación de una porción de playa para edificación destinada a vivienda.

Y, en consecuencia, en virtud de lo previsto en los arts. 93.4 y 193.1 LJCA, disponemos que, en cuanto a las costas del presente recurso de casación, cada parte abone las causadas a su instancia y las mitad de las comunes, al no apreciar temeridad o mala fe en ninguna de las partes; y confirmamos lo ordenado en la sentencia impugnada respecto de las costas causadas en la instancia.

Establecer la doctrina jurisprudencial indicada en el Fundamento Decimoprimero.

Segundo.- Declarar no haber lugar y desestimar el recurso de casación núm. 70/2022 interpuesto por el procurador don José Manuel Saura Estruch, en nombre y representación de don Victorino, bajo la dirección letrada de doña Inmaculada de la Fuente Cabero, contra la sentencia de 19 de octubre de 2021, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el Procedimiento Ordinario 297/2020, interpuesto contra la resolución de 25 de septiembre de 2019 de la Directora General de la Costa y del Mar, del Ministerio para la Transición Ecológica, dictada por delegación de la Ministra para la Transición Ecológica, que denegaba la prórroga de concesión administrativa que permitió la ocupación de una porción de playa para edificación.

Tercero.- Imponer las costas conforme a lo establecido en el último de los Fundamentos de Derecho de esta sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

El Magistrado Excmo. Sr. D. Ángel Arozamena Laso votó en Sala y no pudo firmar, haciéndolo en su lugar el Excmo. Sr. Presidente de la Sección.