ATS 5/2023, 21 de Febrero de 2023

Trámites ante la Sección 8.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

1. El 21-12-2021, D. ª Herminia interpuso recurso contencioso-administrativo ante el TSJ de Madrid contra la orden 484/2021, de 13-10, de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo de la Comunidad de Madrid, por la que se convocaban pruebas selectivas del proceso extraordinario de estabilización de empleo temporal del personal laboral para el acceso a plazas de la categoría profesional de Técnico Especialista I, Integrador Social (Grupo III, Nivel 6, Área C) de la Comunidad de Madrid.

   La actora solicita que se condene a la administración demandada a que convoque las pruebas selectivas por el sistema de consolidación en el empleo (concurso de méritos).

2. La Sección 8.ª de la Sala de Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid, por auto de 18-5-2022, declaró su falta de jurisdicción, al entender que la competencia corresponde a la jurisdicción social.

Trámites ante el Juzgado de lo Social núm. 44 de Madrid.

1. El 20-6-2022 la actora presentó demanda ante los juzgados de lo social de Madrid.

   El Juzgado de lo Social núm. 44 de Madrid, por auto de 6-7-2022, declaró su falta de competencia, al considerar que el conocimiento del asunto corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa.

2. Interpuesto recurso de reposición, fue desestimado por auto de 29-9-2022, que acordó, además, remitir las actuaciones a esta Sala de Conflictos de Competencia para que declare cuál es la jurisdicción competente para conocer de la demanda interpuesta.

Conflicto.

Recibidas las actuaciones en esta Sala de Conflictos de Competencia, y tras oír al Ministerio Fiscal, por providencia de 24-1-2023 se acordó señalar para deliberación, votación y fallo el siguiente día 20-2-2023.

Sobre el objeto del conflicto.

1. Ante esta Sala Especial de Conflictos de Competencia del artículo 42 de la LOPJ se plantea el conflicto negativo de competencia A42/19/2022, suscitado entre el Juzgado de lo Social núm. 44 de Madrid y la Sección 8.ª de la Sala Contencioso-Administrativa del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

2. D. ª Herminia impugna la orden 484/2021, de 13-10, de la Consejería de Economía, Hacienda y Empleo de la Comunidad de Madrid, por la que se convocaban pruebas selectivas del proceso extraordinario de estabilización de empleo temporal del personal laboral para el acceso a plazas de la categoría profesional de Técnico Especialista I, Integrador Social (Grupo III, Nivel 6, Área C) de la Comunidad de Madrid.

La actora solicita que se condene a la administración demandada a que convoque las pruebas selectivas por el sistema de consolidación en el empleo (concurso de méritos).

Posición de los órganos judiciales y del Ministerio Fiscal en el conflicto.

1. La Sección 8.ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Madrid entiende que la competencia corresponde a la jurisdicción social, en síntesis, por las siguientes consideraciones:

   - Conforme a la doctrina de esta Sala de Conflictos de Competencia, contenida en los autos de 12-2-2020 (cc. 13/19) y 17-2-2021 (cc. 30/20), la competencia para conocer de las controversias como la que es objeto del procedimiento corresponde a los tribunales del orden social.

   - No obstante, la Ley 22/2021, de 28-12, de Presupuestos Generales del Estado para 2022, en su disposición final vigésima, introdujo una modificación en el art. 3 LRJS, que entró en vigor el 1-1-2022, en la que añadió una letra g) con la siguiente redacción: "Los actos administrativos dictados en las fases preparatorias, previas a la contratación de personal laboral para el ingreso por acceso libre, que deberán ser impugnados ante el orden jurisdiccional contencioso administrativo."

   - Sin embargo, el recurso fue interpuesto e incoado en el año 2021, antes, por tanto, de que la referida modificación legislativa hubiese entrado en vigor, por lo que la normativa aplicable es la anteriormente vigente -como se desprende de la disposición transitoria primera , apartado 2, LRJS- y, en consecuencia, la interpretación que de ella había sentado el TS a través de su Sala Especial de Conflictos de Competencia, que atribuía la competencia a la jurisdicción social.

2. El Juzgado de lo Social núm. 44 de Madrid considera competente a la jurisdicción contencioso-administrativa, en síntesis, por las siguientes razones:

   - La evolución de la jurisprudencia de las Salas Tercera y Cuarta del TS respecto de la determinación de la jurisdicción competente para conocer de las impugnaciones de la actuación de la Administración pública como futura empleadora de personal laboral ha desembocado en la atribución de la competencia a favor de los tribunales del orden social.

   - No obstante, la Ley 22/2021, que entró en vigor el 1-1-2022, dio nueva redacción al art. 3. g) LRJS, en el que ahora se determina que no corresponde a los órganos jurisdiccionales del orden social el conocimiento de los actos administrativos dictados en fases preparatorias previas a la contratación de personal laboral para el ingreso por acceso libre, que deberán ser impugnados ante orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

   - De este modo, no es ya una cuestión interpretativa sino una disposición legal expresa la que aboca el conocimiento de estos litigios al orden contencioso-administrativo.

   - La cuestión competencial viene determinada por la fecha de presentación de la demanda, que lo fue el 20-6-2022, estando ya en vigor la modificación introducida en el art. 3.g) LRJS.

3. El Ministerio Fiscal considera que es competente la jurisdicción contencioso-administrativa, por las siguientes razones:

   - Las resoluciones de los órganos en conflicto hacen referencia al art. 3 LRJS. Este precepto fue modificado por la disposición final vigésima de la Ley 22/2021, de Presupuestos Generales del Estado. La modificación entró en vigor el 1-1-2022 y, a través de dicha modificación, se atribuyó la competencia para conocer de la impugnación de actos administrativos dictados en fases preparatorias previas en procesos selectivos para la contratación de personal laboral de las Administraciones públicas a la jurisdicción contencioso-administrativa.

   - La competencia del orden social para conocer de estos asuntos antes de la modificación operada por la mencionada Ley 22/2021 no venía derivada de la inicial redacción del art. 3 LRJS, sino de una concreta doctrina jurisprudencial de la Sala Cuarta del TS.

   - Cuando se presenta el recurso el contencioso-administrativo, al no haberse modificado el art. 3 LRJS, la competencia era asumida por la jurisdicción social.

   - Cuando se dicta el auto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 18-5-2022 ya había entrado en vigor la referida modificación y la competencia correspondía al orden contencioso.

   - En la fecha de presentación de la demanda ante el juzgado de lo social también estaba en vigor la nueva redacción del art. 3 LRJS.

   - La determinación de la competencia debe partir de la fecha de presentación de la demanda ante la jurisdicción social, fecha en que la competencia ya estaba atribuida a la jurisdicción contencioso-administrativa.

   - Por STC, recaída en la cuestión de inconstitucionalidad 2568/2022, se declara la nulidad de la disposición final vigésima de la Ley 22/2021. Sin embargo, dicha sentencia no produce efectos hasta su publicación en el BOE, por lo que, hasta ese momento, seguía en vigor el art. 3 LRJS en la redacción dada por aquella disposición.

Resolución del conflicto.

1. No existe controversia sobre el objeto de los procedimientos promovidos ante uno y otro orden jurisdiccional, que versa sobre la impugnación de una resolución administrativa por la que se convocan pruebas selectivas del proceso extraordinario de estabilización de empleo temporal del personal laboral para el acceso a plazas de la categoría profesional de Técnico Especialista I, Integrador Social (Grupo III, Nivel 6, Área C) de la Comunidad de Madrid.

2. La doctrina mantenida tradicionalmente por esta Sala Especial de Conflictos del art. 42 de la LOPJ había consistido en atribuir el conocimiento de las pretensiones en las que se impugnaba una contratación externa o de nuevo ingreso al orden contencioso-administrativo, por las siguientes razones:

   - Conforme al ATS, Sala de Conflictos, núm. 112/2007, de 30-11 (cc. 27/07) -que partía de la doctrina de los actos separables tratada por la STS, Sala Tercera, Secc. 7.ª, de 31-10-2000 (rec. 3765/1996)-, el criterio para la atribución competencial a favor de uno u otro orden jurisdiccional se había de basar en la distinción entre convocatorias por las que se accede al vínculo laboral con la Administración desde el exterior -en cuyo caso, el enjuiciamiento habría de corresponder a la jurisdicción contencioso-administrativa- y aquellas otras de carácter restringido, a las que solo pudieran acceder quienes ya tuviesen un vínculo laboral con la Administración -en cuyo caso la competencia correspondería al orden social-.

   - En este sentido se había pronunciado en asuntos similares esta sala en múltiples resoluciones, entre las que pueden citarse los AATS núm. 13/2001, de 14-6 (cc. 6/01), núm. 22/2001, de 20-12 (cc. 11/01), núm. 63/2004, de 22-10 (cc. 24/04), núm. 69/2004, de 22-10 ( cc. 34/04), núm. 302/2006, de 18-10 ( cc. 329/06), núm. 348/2006, de 21-12 ( cc. 318/06), núm. 1/2008, de 12-2 ( cc. 35/07), núm. 11/2011, de 12-4 (cc. 2/11), núm. 13/2012, de 27-4 (cc. 2/12) o núm. 13/2013, de 17-6 ( cc. 5/13), resolución esta última que seguía también la doctrina fijada por la Sala Cuarta y sistematizada en SSTS, Sala Tercera, Secc. 7.ª, de 31-10-2000 (rec. 3765/96) y de 22-7-2003 (rec. 61/02).

   - La misma doctrina fue reiterada en el más reciente auto de esta sala núm. 19/2016, de 20-10 ( cc. 8/16).

3. No obstante, la Sala Especial de Conflictos de Competencia asumió el importante cambio de criterio llevado a efecto en la materia por la Sala Cuarta del TS, en su sentencia de Pleno núm. 438/2019, de 11-6 (rec. 132/18). Esta sentencia, tras analizar la posición mantenida por la Sala Especial de Conflictos durante la vigencia de la anterior LPL y la evolución seguida por la misma después de la entrada en vigor de la LRJS -tras la que ya había dictado algunas resoluciones que apuntaban a la solución entonces adoptada-, acordó rectificar su tradicional doctrina, elaborada esencialmente debido a las disposiciones de la LPL.

   En síntesis, el cambio de criterio se basó en las siguientes consideraciones:

   - La voluntad del legislador de 2011 de atraer al orden social, por su mayor especialidad, el conocimiento de todas aquellas materias que, de forma directa o por esencial conexión, puedan calificarse como sociales, incluso cuando esté implicada la Administración pública, cristaliza en el art. 1 LRJS y, especialmente, en lo que aquí atañe, en el art. 2.n) LRJS, que atribuye al orden social de la jurisdicción el conocimiento de las "demás impugnaciones de otros actos de las Administraciones públicas sujetas al derecho administrativo en el ejercicio de sus potestades y funciones en materia laboral y sindical que pongan fin a la vía administrativa, siempre que en este caso su conocimiento no esté atribuido a otro orden jurisdiccional", con modificación de los arts. 1 a 3 LPL, en los que se había sustentado la doctrina tradicional de atribuir el conocimiento de estas controversias al orden contencioso-administrativo.

   - Este cambio normativo exigía transferir al orden social el conocimiento del objeto del proceso concretamente examinado en dicha sentencia -en el que se impugnaban las bases de la convocatoria de un proceso selectivo llevado a cabo por la Administración empleadora para personal laboral-.

   - La actuación de la Administración pública como futuro empleador de personal laboral ha de ajustarse a los criterios contemplados en el EBEP para el acceso al empleo público -con sometimiento, así, a los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad-, puesto que se está ante la actuación de una Administración pública en el ejercicio de sus potestades y funciones administrativas.

   - Pero si dicha actividad administrativa versa sobre materia laboral -como consecuencia de la vertiente empleadora en la que, a través de sus actos, se muestra la Administración-, el conocimiento de todas las fases de la contratación del personal laboral ha de bascular en favor del orden social, comprendiendo también la fase preparatoria, que viene a conformar y condicionar el propio vínculo de trabajo entre las partes, y que ha de estar sujeta a la especial tutela que el legislador encomienda sobre la relación de trabajo a la jurisdicción social.

4. Siguiendo este cambio de criterio de la Sala Cuarta del TS, esta Sala Especial de Conflictos de Competencia ya se ha pronunciado a favor del conocimiento de los órganos del orden social.

   En un primer momento, lo hizo en un asunto que versaba sobre la reclamación de un participante en un concurso convocado por una empresa pública de servicios municipales para cubrir plazas de peón de limpieza - ATS núm. 3/2020, de 12-2 (cc 13/19)-.

   Más tarde, ha reiterado esta doctrina en los AATS núm. 1/2021 ( cc. 9/00), 2/2021 ( cc. 11/00), 3/2021 ( cc. 13/00), 4/2021 ( cc. 15/00), 5/2021 ( cc. 17/00), 6/2021 ( cc. 20/00), 7/2021 ( cc. 22/00), 8/2021 ( cc. 25/00), 9/2021 ( cc. 27/00), 10/2021 ( cc. 29/00) y 11/2021 (cc. 31/00), de 15-2, núm. 12/2021 ( cc. 8/00), 13/2021 ( cc. 10/00), 14/2021 ( cc. 12/00) y 15/2021 (cc. 14/00), de 16-2, y núm. 16/2021 ( cc. 16/00), 17/2021 (cc. 18/00), 18/2021 ( cc. 24/00), 19/2021 ( cc. 26/00), 20/2021 ( cc. 28/00) y 21/2021 (cc. 30/00), de 17-2, en los que se atribuía a los órganos del orden social la competencia para conocer de una pluralidad de procesos en los que se impugnaba una resolución administrativa por la que se resolvía un concurso de traslado y se acordaba la extinción de la relación laboral del personal que ocupaba las plazas y de otros en los que se impugnaba la resolución administrativa en la que se acordaba la adjudicación de plazas incluidas en una oferta de empleo público de personal laboral, tras la resolución de previos concursos de traslado, y se acordaba la extinción de las relaciones laborales del personal que ocupaba aquellas plazas.

5. No obstante, la resolución de la controversia planteada no puede pasar por alto la modificación legal producida a través de la disposición final vigésima de la Ley 22/2021, de 28-12-, de Presupuestos Generales del Estado para 2022, que entró en vigor el 1-1-2022, y que introdujo una nueva letra f) al art. 3 LRJS -denominando con nuevas letras los siguientes apartados del precepto-, conforme a la cual, quedan excluidos del conocimiento de los órganos del orden social "los actos administrativos dictados en las fases preparatorias, previas a la contratación de personal laboral para el ingreso por acceso libre, que deberán ser impugnados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo".

   Partiendo de la nueva regulación, la resolución del conflicto dependía de la efectividad temporal que la sala otorgara a la misma, en definitiva, la controversia competencial quedaba ceñida a una cuestión de derecho transitorio y al análisis de la posible retroactividad tácita de la nueva norma procesal, que venía a suplir una laguna.

6. Se incorporaba así, por una ley presupuestaria, una norma que determinaba y concretaba el orden jurisdiccional competente para conocer de la controversia en las fases preparatorias previas a la contratación de personal laboral para el ingreso por acceso libre, que es la suscitada por la parte actora, lo que hubiera conducido a la atribución de su conocimiento al orden contencioso-administrativo.

   Pero, como hemos dicho en los autos de 30 de diciembre de 2022, recaídos en los conflictos 9 y 16/2022, y posteriormente en los autos de 10 de enero de 2023 (conflictos 11, 15 y 17/2022), sobre esa cadencia temporal de acontecimientos se ha insertado la declaración de inconstitucional y nulidad de la disposición final vigésima de la Ley 22/2021, que introduce el citado art. 3 f) LRJS, por mor de la STC núm. 145/2022, de 15 de noviembre, recaída en la cuestión de inconstitucionalidad núm. 2568/2022, promovida por la Sección 8.ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en razón, esencialmente, al desbordamiento del ámbito material propio de las leyes de presupuestos generales del Estado.

   El alto Tribunal argumenta que resulta indudable que la norma cuestionada no forma parte del contenido propio o "núcleo esencial" de las leyes presupuestarias. Afirma también que "El atribuir a un concreto orden jurisdiccional -el contencioso- administrativo en lugar del social- el conocimiento de los recursos deducidos contra los actos administrativos dictados en las fases preparatorias de los procesos selectivos para la contratación de personal laboral no guarda una conexión directa e inmediata con el objeto del presupuesto -ejecución de la oferta de empleo público para el año 2022-: cuál sea el orden jurisdiccional competente para resolver los eventuales conflictos en la ejecución de la oferta de empleo público de personal laboral no tiene que llevar aparejado un incremento de gasto público o la dotación de una nueva partida, ni, al contrario, una reducción del gasto o un incremento de los ingresos". Y finalmente rechaza que la medida constituya un complemento necesario para la mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto.

   Correlativamente concluye la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de la disposición final vigésima de la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de presupuestos generales del Estado para 2022.

   En consecuencia, erradicado dicho precepto del cuerpo procesal laboral, habremos de retornar a la situación precedente acuñada por la Sala, y que determinaba, por los razonamientos anteriormente indicados, residenciar la competencia en el orden social de la jurisdicción.

7. La precedente argumentación determina que la competencia para conocer del litigio deducido por doña Herminia corresponde el Juzgado de lo Social núm. 44 de Madrid.

   No procede efectuar pronunciamiento sobre las costas.

   Contra esta resolución no cabe recurso ( art. 49 LOPJ).