ATS, 15 de Diciembre de 2022
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 15 Diciembre 2022 |
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Fecha del auto: 15/12/2022
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 748/2022
Materia: SIN DEFINIR
Submateria:
Fallo/Acuerdo: Auto Admisión
Ponente: Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Concepción De Marcos Valtierra
Secretaría de Sala Destino: 003
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 748/2022
Ponente: Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Concepción De Marcos Valtierra
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. César Tolosa Tribiño, presidente
D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat
D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
D. Isaac Merino Jara
D.ª Ángeles Huet De Sande
En Madrid, a 15 de diciembre de 2022.
La Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia n.º 1234/2021, de 29 de octubre, desestimando el recurso contencioso-administrativo n.º 465/2020 interpuesto por la representación procesal de D.ª Julieta contra la Orden n.º 144/2020, de 27 de febrero, de la Consejería de Justicia, Interior y Víctimas de la Comunidad de Madrid, por la que se denegó a la demandante su solicitud de indemnización formulada al amparo de lo previsto en la Ley 5/2018, de 17 de octubre, de Protección, Reconocimiento y Memoria de las Víctimas del Terrorismo.
En relación con la constitucionalidad del artículo 31.1 de la Ley 5/2018, en la medida en que condiciona los efectos del silencio administrativo positivo que consagra al cumplimiento, por el solicitante de las ayudas y medidas, de los requisitos legalmente establecidos, la sentencia, tras confirmar que la resolución denegatoria se produjo más allá del plazo de seis meses desde la fecha en que se presentó la solicitud, toma en consideración que el artículo 24.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece una excepción a la regla general del silencio positivo, al establecer "...excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario", y toma en consideración asimismo la jurisprudencia sobre el silencio positivo, citando la STS de 14 de diciembre de 2020 (casación 7929/2019), añadiendo que ha de tenerse presente igualmente que la propia Sala Tercera del Tribunal Supremo, desde el año 2007, ha modulado la doctrina sobre los efecto del silencio positivo, siendo la STS de 7 de octubre de 2014 ( casacón 3887/2012) donde se ocupa de matizar el despliegue automático de la eficacia del silencio administrativo positivo cuanto el interesado no reúne algún requisito exigible por la normativa aplicable; y concluye que, no reuniendo la solicitud el requisito exigido por la norma legal autonómica de aplicación sobre el empadronamiento de la víctima, no resulta posible la estimación por silencio, máxime cunado la propia ley limita la eficacia del silencio, previendo precisamente esta circunstancia, que en el caso del interesado no se integren todos los requisitos legalmente exigidos para causar derecho a la indemnización. Por último, considera que la norma estatal básica, artículo 24.1 Ley 39/2015, permite que una norma con rango de Ley pueda establecer excepciones a la regla general del sentido positivo del silencio administrativo, y este es el caso de la Ley autonómica 5/2018.
Y, en relación con la constitucionalidad del artículo 2.2.b) de la Ley 5/2018, en la medida en que exige el empadronamiento en la Comunidad de Madrid para entrar en el ámbito objetivo de dicha Ley, la sentencia, tras referirse a los contornos y el contenido del principio de territorialidad y a la doctrina del Tribunal Constitucional al respecto, considera que el requisito exigido por la Ley autonómica tiene una directa relación con el principio de territorialidad, y razona que el citado precepto no limita su ámbito de aplicación a las víctimas afectadas por una acción terrorista llevada a cabo dentro del territorio de la Comunidad de Madrid, sino que el punto de conexión que establece queda identificado en la vinculación administrativa de al víctima con el territorio autonómico, cualquiera que sea el lugar en el que se hubiera perpetrado el acto terrorista. Añade que esta Ley autonómica es una de las muchas que en distintas Comunidades Autónomas han promulgado sus órganos legislativos con el mismo o similar objeto, y que el examen del artículo 2.2.b) de la Ley 5/2018 requiera necesariamente la consideración de lo establecido en esas otras normas autonómicas, concluyendo, de la lectura de estas últimas, que no es la aprobada por la Comunidad de Madrid la única que consagra dentro de su articulado un punto de conexión con el territorio respectivo para causar derecho a las ayudas o indemnizaciones en ellas previstas, siendo en ese conjunto, coordinado con la legislación estatal, en el que se tiene que decidir si resulta o no contrario al principio de igualdad que el legislador madrileño haya optado por consagrar un punto de conexión subjetivo exigiendo su acreditación a través de la figura administrativa del empadronamiento. Y concluye que el concepto de "atención integral" a las víctimas -que es la contenida en la Ley 5/2018- no pude confundirse con el de "universalidad" de las ayudas, y que la actividad de la Administración autonómica en este campo no deja de ser de carácter prestacional y, por tanto, limitada en función del principio de legalidad presupuestaria, de competencia y territorialidad, debiendo entenderse el régimen previsto en las normas autonómicas complementario del estatal. Por otra parte, concluye que el requisito del empadronamiento resulta no solo respetuoso con lo establecido por la Constitución, sino coherente con lo dispuesto en la Le de Bases de Régimen Local y en el Reglamento que la desarrolla, pues la residencia en un determinado lugar implica no sólo la voluntad del interesado de asentarse, de establecerse en un lugar, sino que de adquirir derechos y vinculase con los deberes que se derivan de esa opción libremente elegida, y que el artículo 3.2 de la Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, de Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, utiliza el concepto de "vecindad administrativa" -más específico y concreto, regulado en la normativa sobre régimen local, en particular, en la Ley 7/1985 y en el Reglamento de Población y Demarcación de las Entidades Locales- y no el de "vecindad civil" -un concepto más amplio, derivad de lo dispuesto en el Código Civil-, vinculando el legislador orgánico la condición política de madrileño, y, por consiguiente, también los derechos y deberes derivados de tal condición, a la vecindad administrativa, la cual se obtiene con el oportuno empadronamiento en un municipio de la Comunidad Autónoma.
La representación procesal de D.ª Julieta preparó recurso de casación frente a la referida sentencia, denunciando la infracción de del artículo 14 CE en relación con el artículo 139 y doctrina constitucional. También denuncia la infracción del artículo 24 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y de los artículos 149.1.18º, 24.1 y 9.3 CE, así como de la jurisprudencia que cita.
Alega que lo que se ventila es la constitucionalidad de los artículos 2.2.b) y 31.1 de la Ley 5/2018, de 17 de octubre, de Protección, Reconocimiento y Memoria de las Víctimas del Terrorismo.
En relación con el citado artículo 31.1, alega que la sentencia ignora u omite la doctrina de la STS de 19 de abril de 2016, que reconoce como límite a los efectos del silencio positivo lo establecido en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992 [actual artículo 47.1.f) LPAC], pero pasando necesariamente por el procedimiento de revisión de oficio; por lo que prever esa posibilidad en una disposición legal como medio de burlar la jurisprudencia y la legislación básica estatal, defraudando la figura y el espíritu del silencio administrativo para despojar a los ciudadanos de la garantía que les ofrece frente al incumplimiento de la Administración, debe estar vedado al legislador. Añade que, conforme al artículo 24.1 Ley 39/2015, la única manera en que una norma con rango de Ley puede exceptuar el sentido positivo es estableciendo el sentido negativo del silencio, y no sirve ni puede servir para introducir condiciones o, como sucede en este caso, para dotare de una cláusula de salvaguarda para sortear las consecuencias de sus propios incumplimientos de los plazos con los que cuenta para resolver.
Y, respecto del artículo 2.2.b), alega que acepar la tesis de la sentencia, basada en que las competencias legislativas de la Comunidad de Madrid en su territorio le habilitan para excluir del ámbito de su regulación a quienes no estén empadronados por tratarse de un criterio válido de conexión, supondría admitir que este mismo criterio excluyente lo pudiera aplicar para limitar a los empadronados las convocatorias de acceso al empleo público, para celebrar contratos públicos, para establecer un trato dispar en el tramo autonómico del IRPF, etc. Por otra parte, alega que incluir en el ámbito de aplicación de la ley a todas las víctimas de acciones terroristas acaecidas en el territorio propio, además de ser la realización paradigmática de principio de territorialidad, no equivale a establecer un sistema universal de ayudas. Añade que, a pesar de lo que infiere la sentencia, todas las normativas autonómicas que contemplan indemnizaciones para las víctimas de acciones terroristas perpetradas en su territorio, no discriminan por el origen o lugar de residencia, mientras que la Comunidad de Madrid, sí. Por último, alega que la sentencia nada dice para justificar la necesidad, objetividad y proporcionalidad de la diferencia de trato.
Para justificar el interés casacional objetivo invoca los supuestos de las letras b), c), d) y e) del artículo 88.2 LJCA y la presunción del artículo 88.3.a). Alega que la sentencia resuelve un debate que ha versado sobre la validez constitucional de una norma con rango de ley, sin que la improcedencia de plantear las pertinentes cuestiones de inconstitucionalidad aparezca suficientemente esclarecidas, y habiendo aplicado con error la doctrina constitucional, no analizando ni mencionando la sentencia la profusa y uniforme doctrina sobre el canon de constitucionalidad que deben superar las disposiciones normativa que introduzcan diferencias de trato en supuesto de hecho iguales. En cuanto a la regulación del silencio, alega que la sentencia confrontaría abiertamente la jurisprudencia al respecto, lo que requería, a su juicio, si no suscitara la cuestión de inconstitucionalidad pretendida, un pronunciamiento expreso para clarificar, matizar, reafirmar, reforzar o completar la jurisprudencia existente. Añade que las cuestiones planteadas afectan a un gran número de situaciones, bien en sí mismas y por trascender del caso, y que la doctrina de la Sala de instancia dañaría gravemente los intereses generales.
La Sala de instancia tuvo por preparado el recurso por auto de fecha 10 de enero de 2022, emplazando a las partes para su comparecencia ante esta Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo en el plazo de treinta días, con remisión a esta sala de los autos originales y del expediente administrativo.
Se han personado, en tiempo y forma, D.ª Julieta, representada por la procuradora D.ª María Dolores Maroto Gómez, en concepto de recurrente, y, como parte recurrida, el Letrado de la Comunidad de Madrid.
Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.
El escrito de preparación presentado cumple suficientemente con los requisitos que el artículo 89.2 LJCA exige al escrito de preparación, y nada puede oponerse a la admisibilidad del recurso desde esta perspectiva, por lo que procede determinar ahora si la cuestión litigiosa reviste interés casacional objetivo para la creación de jurisprudencia.
La primera cuestión que se plantea es en relación con el articulo 31.1 de la Ley 5/2018, de 17 de octubre, para la protección, reconocimiento y memoria de las víctimas del terrorismo, que establece: "El plazo máximo de resolución y notificación de la concesión de las ayudas y medidas será de seis meses, a contar desde la fecha del acuerdo de inicio, si el procedimiento se ha iniciado de oficio, o desde la entrada de la solicitud en el registro electrónico de la Administración competente para su tramitación, si se inicia a solicitud del interesado. Transcurrido dicho plazo, se podrá entender estimada la solicitud, siempre que el solicitante cumpla los requisitos para obtener las ayudas establecidas en esta ley".
La sentencia impugnada entiende que la condición para que se produzca al silencio positivo establecida en el citado precepto "siempre que el solicitante cumpla los requisitos para obtener las ayudas establecidas en esta ley", es conforme al artículo 24.1 de la Ley 39/2015, que permite que una norma con rango de Ley pueda establecer excepciones a la regla general del sentido positivo del silencio administrativo.
La recurrente considera que, conforme al citado artículo 24.1 de la Ley 39/2015, la única manera en que una norma con rango de Ley puede exceptuar el sentido positivo es estableciendo el sentido negativo del silencio, sin que el citado precepto habilite para introducir condiciones o establecer cláusulas de salvaguarda para sortear las consecuencias de los incumplimientos por parte de la Administración de los plazos con los que cuenta para resolver, que es lo que, a su juicio, ocurre con la redacción del último inciso del artículo 31.1 de la Ley 5/2018.
Planteada así la cuestión, debemos concluir que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. Y ello porque la previsión cuestionada incide en un aspecto esencial del procedimiento administrativo, como es el sentido del silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, lo que implica que la cuestión litigiosa afecta a un gran número de situaciones que trascienden del caso concreto, supuesto del artículo 88.2.c). Además, lo que se plantea en el recurso es la incompatibilidad de lo dispuesto por el artículo 31.1 de la Ley autonómica 5/2018 con lo establecido por el artículo 24.1 de la Ley 39/2015, solicitando, en caso contrario, el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad de considerarse que la contradicción entre norma básica estatal y norma autonómica es insalvable por la vía interpretativa, por lo que también concurre el supuesto del artículo 88.2.d) LJCA, ("resuelva un debate que haya versado sobre la validez constitucional de una norma con rango de ley, sin que la improcedencia de plantear la pertinente cuestión de inconstitucionalidad aparezca suficientemente esclarecida"). Por último, si bien es abundante la jurisprudencia de esta Sala Tercera concerniente al sentido del silencio administrativo, sin embargo, este Tribunal está llamado a intervenir no sólo cuando no haya en absoluto pronunciamiento interpretativo de la norma en cuestión, sino también cuando, habiéndolo, sea necesario matizarlo, precisarlo o concretarlo para realidades jurídicas diferentes a las ya contempladas en la jurisprudencia.
En consecuencia, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 88.1 LJCA en relación con el artículo 90.4 de la misma, procede admitir a trámite este recurso de casación, precisando que la cuestión sobre la que se entiende existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si la condición para que se produzca al silencio positivo establecida en el artículo 31.1 de la Ley 5/2018, de 17 de octubre, para la protección, reconocimiento y memoria de las víctimas del terrorismo, "siempre que el solicitante cumpla los requisitos para obtener las ayudas establecidas en esta ley", es conforme al artículo 24.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y aclarar si resulta pertinente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad que solicita la actora.
La admisión del recurso por esta causa hace innecesario que nos pronunciemos sobre la otra cuestión planteada por la parte recurrente, esto es, sobre la referida a la exigencia del requisito del empadronamiento establecido en el artículo 2.2.b) de la Ley 5/2018.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 90.7 LJCA, este auto se publicará en la página web del Tribunal Supremo.
Con base en cuanto ha quedado expuesto
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) Admitir el recurso de casación n.º 748/2022 preparado por la representación procesal de D.ª Julieta contra la sentencia n.º 1234/2021, de 29 de octubre, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo n.º 465/2020.
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) Precisar que la cuestión sobre la que se entiende existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar si la condición "siempre que el solicitante cumpla los requisitos para obtener las ayudas establecidas en esta ley" establecida en el artículo 31.1 de la Ley 5/2018, de 17 de octubre, para la protección, reconocimiento y memoria de las víctimas del terrorismo, para que se produzca al silencio positivo, es conforme al artículo 24.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y aclarar si resulta pertinente el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad que solicita la actora.
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) Las normas que, en principio, serán objeto de interpretación, son los artículos 9.3, 149.1.18º, CE, 31.1 de la Ley 5/2018, de 17 de octubre, para la protección, reconocimiento y memoria de las víctimas del terrorismo, y 24.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Todo ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras cuestiones o normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.
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) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.
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) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.
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) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala, a la que corresponde el enjuiciamiento del recurso con arreglo a las vigentes normas sobre reparto de asuntos.
Contra la presente resolución no cabe recurso alguno.
Así lo acuerdan y firman.
