STS 922/2022, 6 de Julio de 2022

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla (Sección Tercera) dictó sentencia de fecha 28 de enero de 2020, estimatoria del recurso promovido por el Consejo Andaluz de Cámaras de Comercio, Industria y Navegación contra la resolución del Director General de Formación Profesional para el Empleo de la Junta de Andalucía de 13 de octubre de 2016. Esta resolución, estimando parcialmente el recurso de reposición interpuesto por el demandante frente a una anterior resolución de 23 de noviembre de 2015, declaraba que en el expediente de subvención SC/TO/013/2007 procede el reintegro de la cantidad de 43.882,79 euros de principal y 16.157,03 euros de intereses de demora.

Notificada la sentencia a las partes, la Administración demandada presentó escrito preparando recurso de casación contra la misma, teniéndose por preparado dicho recurso por auto de la Sala de instancia de fecha 26 de mayo de 2020, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de las partes.

Tras recibirse las actuaciones y haberse personado las partes que se recogen en el encabezamiento de esta resolución, se ha dictado auto de 27 de octubre de 2021 por el que se admite el recurso de casación, precisando que a cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es si la verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda o con una resolución de reintegro enerva la incoación de un posterior procedimiento de reintegro incoado a raíz del Informe definitivo de control financiero emitido por la Intervención General, y aboca al procedimiento de revisión de oficio, por tratarse, la meritada primera resolución, de un acto administrativo que ha devenido definitivo y firme.

En la resolución se identifican como normas jurídicas que han de ser objeto de interpretación, las contenidas en los artículos 37, 43 y 45 de la Ley General de Subvenciones y artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común (actuales artículos 106 y 107 de la Ley 39/2015).

A continuación se ha concedido plazo a la parte recurrente para interponer el recurso de casación, quien ha presentado el correspondiente escrito que finaliza con el suplico de que se dicte sentencia que, estimando el recurso, case y deje sin efecto la recurrida.

Seguidamente se ha dado traslado del escrito de interposición del recurso de casación a la parte recurrida, que solicita en su escrito de oposición al recurso que se dicte sentencia declarando no haber lugar al mismo y confirmando en todos sus extremos la sentencia recurrida e imponiéndole al recurrente las costas del presente proceso.

No considerándose necesaria la celebración de vista pública dada la índole del asunto, por providencia de fecha 27 de abril de 2022 se ha señalado para la votación y fallo del presente recurso el día 7 de junio del mismo año, en que han tenido lugar dichos actos.

Objeto y planteamiento del recurso de casación.

La Junta de Andalucía impugna en el presente recurso de casación la sentencia de 28 de enero de 2020 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla (Sección Tercera) en materia de subvenciones. La citada sentencia había estimado el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Consejo Andaluz de Cámaras de Comercio, Industria y Navegación contra la resolución de la Dirección General de Formación Profesional de reintegro parcial de una subvención.

El recurso fue admitido a trámite por Auto de esta Sala de 27 de octubre de 2021 que declaró de interés casacional determinar si la verificación y comprobación desplegada por la Administración Pública de una subvención concedida que culmina con la liquidación del importe y abono de la ayuda o con una resolución de reintegro enerva la incoación de un posterior procedimiento de reintegro incoado a raíz de un informe de control financiero emitido por la Intervención General, y aboca al procedimiento de revisión de oficio, por tratarse la meritada primera resolución de un acto administrativo que ha devenido definitivo y firme.

La Junta de Andalucía sostiene en su recurso que los actos de comprobación referidos a la justificación de los gastos y al cumplimiento de la finalidad de la subvención no son actos administrativos firmes, por lo que no obstan a una posterior actuación de control financiero a cargo de la Intervención. La parte recurrida sostiene la corrección jurídica de la sentencia de instancia.

Sobre los fundamentos de la sentencia recurrida.

La sentencia que se impugna justifica la estimación del recurso en las siguientes razones de derecho:

"SEGUNDO.- Las primera cuestión que debemos resolver es la incidencia que tiene en la resolución impugnada, la previa resolución de 21 de junio de 2010 por la que se acordó el reintegro parcial por incumplimiento del objetivo de inserción del alumnado en un 10% respecto de la misma subvención y mismo programa.

Sobre esta sucesión de resoluciones de reintegro, hemos dicho entre otras en sentencia de 4 de octubre de 2017, dictada en los autos 485/2016 de esta misma Sala y Sección: "QUINTO.- En segundo lugar, la recurrente denuncia la infracción del artículo 102 de la Ley 30/1992 al tramitarse un nuevo procedimiento de reintegro contradictorio con el expediente anterior que finalizó con una resolución de reintegro parcial. Opone la Administración demandada que la actuación del órgano gestor respecto de la justificación de la subvención y, en este caso, la apreciación de la procedencia de reintegro de 30 546,61 euros no impedía la actuación ulterior de la Intervención delegada ni que en base al control efectuado por ésta se acordara finalmente, mediante la Resolución de 9 de mayo de 2016 aquí impugnada, el reintegro por importe superior, en este caso, por el total de la subvención, al tratarse de un procedimiento de reintegro que complementaba el anterior, y que respondía al control financiero efectuado por la Intervención delegada, control este al que el beneficiario estaba sometido.

Por tanto, se trata de determinar si era o no preciso revocar la anterior resolución de reintegro para poder tramitar y resolver el procedimiento ulterior. Para ello conviene recordar con carácter previo que la Intervención puede, a través del procedimiento de control técnico económico, comprobar el cumplimiento de los requisitos de la subvención, verificando si se han cumplido los fines de la misma. Como pone de relieve el artículo 2 de la Ley General de Subvenciones, al dar el concepto de subvención, el "objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular" -esto es, lo que se ha calificado como modo o condición- puede estar "ya realizado o por desarrollar". El hecho de que la actividad subvencionable está ya liquidada no hace perder la nota de provisionalidad o interinidad del control inicial por el órgano de gestión. Pero dicho esto, y volviendo al caso que nos ocupa, la cuestión se centra en determinar si dictado un acto definitivo y firme de reintegro parcial de una subvención concedida, y efectuado dicho control posteriormente cabe iniciar un nuevo procedimiento de reintegro que además culmina con una resolución acordando el reintegro total. La respuesta ha de ser negativa, pues ya ha recaído un acto administrativo que declara el reintegro parcial admitiendo la ejecución del 82,02% de los proyectos, y el beneficiario de la subvención ha procedido incluso a su abono. Dicho de otro modo, siendo cierto que la Intervención puede ejercer sus facultades de control financiero, y como resultado de éstas cabe el inicio del correspondiente procedimiento de reintegro, lo que no es posible es que la propia Administración desconozca el acto administrativo anterior consistente en el reintegro parcial, pues es de suponer que dicho control fue en su día ya verificado cuando se realizaron los gastos derivados de la subvención en cuestión. Este acto de reintegro parcial debe vincular a la Administración sin que el control financiero ulterior pueda proceder a una reconsideración del mismo y a un nuevo expediente que culmina con una declaración de reintegro total, pues ello viene a ser un supuesto de revisión de oficio, que podría calificarse de atípico al no haberse utilizado la vía del artículo 102 de la Ley 30/1992 o sin previa declaración de lesividad del acto, tal y como exige el artículo 103 del mismo cuerpo legal, todo ello en íntima conexión con el principio de seguridad jurídica."

Como consecuencia de lo expuesto, procede la estimación del motivo y por ende, del presente recurso contencioso-administrativo." (fundamento de derecho segundo)

Sobre el control financiero por parte de la Intervención.

La sentencia recurrida, en el fundamento que se acaba de transcribir, distingue entre los actos de liquidación de la subvención y el control de la misma llevado a cabo posteriormente y que finaliza con un acto firme de reintegro. Ha de advertirse que la sentencia reproduce otra anterior, en la que el segundo reintegro fue total, no parcial como sucede en el caso presente. Y si bien la Sala de instancia admite que las comprobaciones que conducen a la liquidación y esta misma están afectadas de provisionalidad, afirma que no sucede lo mismo con una actuación de comprobación del cumplimiento de la actividad subvencionada que conduce eventualmente, como ha ocurrido en el caso litigioso, a una resolución firme de reintegro. En este último supuesto, entiende la Sala de instancia, queda excluido un ulterior procedimiento de reintegro pues la primera resolución de reintegro "[...] debe vincular a la Administración sin que el control financiero ulterior pueda proceder a una reconsideración de mismo y a un nuevo expediente que culmina con una declaración de reintegro total, pues ello viene a ser un supuesto de revisión de oficio, que podría calificarse de atípico [...]".

En el caso presente las circunstancias de la subvención, en lo que al presente recurso atañe y que no son controvertidas, fueron las siguientes:

- El Servicio Andaluz de Empleo concedió al Consejo Andaluz de Cámaras de Comercio, Industria y Navegación por resolución de 31 de diciembre de 2007 (luego modificada por resolución de 29 de diciembre de 2010) una subvención que finalmente ascendió a un total de 2.327.948,67 €, cuyo objeto era la ejecución de proyectos para la mejora de la empleabilidad de jóvenes, mujeres y otros colectivos prioritarios. La duración del proyecto era de doce meses, finalmente fijados entre el 7 de abril de 2008 y el 6 de abril de 2009. El Fondo Social Europeo aportaba el 80% de la financiación.

- Finalizado el proyecto y presentada por la entidad beneficiaria la justificación de gastos y pagos realizados, la Administración andaluza dictó resolución de liquidación de 9 de marzo de 2010, reclamando 97.517,55 € por gastos no justificados, cantidad que fue abonada por dicha entidad. El importe definitivo de la ayuda concedida ascendió a 2.230.430,12 €, correspondiente al 100% del importe total del proyecto.

- Con fecha de 10 de marzo de 2010 se inició expediente de reintegro que finaliza con la resolución de reintegro de 17 de junio de 2010 dictada por la Consejería de Empleo por incumplimiento del objetivo de inserción del alumnado en un 10% por un importe de 223.043,01 € más los correspondientes intereses, cantidad abonada por la entidad el 22 de julio de 2010.

- En septiembre de 2015 la Intervención General del Estado requirió a la citada Consejería informes de control financiero de la Intervención General de Andalucía que afectaban a expedientes sobre formación profesional para el empleo, correspondientes al ejercicio 2014, entre los que se incluye el expediente NUM000 del Consejo Andaluz de Cámaras de comercio, Industria y Navegación. Con fecha 2 de octubre de 2015 es remitido a la Consejería de Empleo dicho informe definitivo de control financiero (nº 6248/FSE/12).

El referido informe definitivo de control financiero fue emitido por la Intervención General de la Junta de Andalucía en virtud de las atribuciones que le confiere el artículo 62.1.b) del Reglamento (CE) 1083/2006 del Consejo y el artículo 16 del Reglamento 1828/2006 de la Comisión, dentro del Plan de Auditorías aprobado por la referida Intervención para el periodo 2013-2014.

- Con fecha 7 de octubre y conforme a lo establecido en el mencionado informe, se acordó por la Consejería de Empleo el inicio de procedimiento de reintegro. Tramitado dicho expediente, se dictó por la Dirección General de Formación Profesional de la Junta de Andalucía resolución de reintegro de 23 de noviembre de 2015 por importe de 47.302,54 € en concepto de principal y 15.833,55 por intereses de demora.

- Interpuesto recurso de reposición fue estimado en parte por resolución de 16 de octubre de 2016 reduciendo la cantidad de reintegro a 43.882,79 € de principal y 16.157,03 € de intereses. Esta es la resolución que se impugnó en el recurso a quo resuelto por la sentencia recurrida en casación.

Liquidación de la subvención, control de la subvención y control financiero.

Para resolver adecuadamente este recurso debemos recordar la distinción entre los distintos tipos de control que operan en una subvención y sobre los que ya nos hemos pronunciado en anteriores ocasiones.

- Iniciada la ejecución de la actividad subvencionada por parte de la entidad beneficiaria, ésta realiza actuaciones y efectúa pagos por diversos conceptos y, de conformidad con los términos y plazos de la subvención, los acredita ante la Administración subvencionante. Como es natural, ya en esta fase de ejecución del proyecto subvencionado la Administración puede efectuar comprobaciones, rechazar pagos a cargo de la subvención por no corresponder a la actuación subvencionada, requerir documentación adicional, etc. Estos controles están sin duda alguna afectados de una inevitable provisionalidad hasta tanto no se produzca la liquidación definitiva y posterior control, en su caso, del desarrollo de la actividad subvencionada.

- Una vez ejecutado el proyecto subvencionado, se realiza una liquidación por parte de la Administración concedente en la que la entidad subvencionada aporta la documentación sobre actuaciones y pagos pendientes de justificar y la Administración procede al pago de las cantidades que no hayan sido todavía abonadas. A resultas de este control se pueden producir, en su caso, el pago de la parte de la subvención todavía no abonada, así como también reintegros en aquellos supuestos en que los pagos ya realizados resulten superiores al cumplimiento efectivo de la actividad subvencionada. A estos controles se refiere la Ley de Subvenciones en diversos preceptos, como el artículo 30 (justificación de las subvenciones públicas) o el 32 (comprobación de subvenciones).

Sobre estos controles realizados por la Administración concedente y destinados a efectuar la liquidación final de la subvención nos hemos pronunciado, en el sentido señalado por la sentencia de instancia, esto es, que sus resultados están afectados de provisionalidad y no obstan en ningún caso a un posterior control mediante un expediente de reintegro o a un control financiero a cargo de la intervención. Así, en la sentencia de 15 de julio de 2008 (RC 7453/2005) que cita la Administración recurrente señalamos que un presupuesto de subvención -que en el caso constituía la liquidación de la misma- fuese un acto declarativo de derechos "pues se trata de un acto de mero trámite consistente en la liquidación de la subvención que es independiente del cumplimiento y que puede ser previo al mismo".

Distintos a estos controles son ya los que se realizan en un procedimiento de reintegro o en un control financiero, efectuados como consecuencia de indicios de cumplimiento deficiente o irregular de la inversión; o, en el caso de los informes financieros, también como consecuencia de planes generales de inspección sobre determinados tipos de inversión o sobre un determinado período de tiempo, como ocurrió en el presente supuesto. El reintegro y el control financiero se regulan separadamente en la Ley de Subvenciones, el primero en los artículos 36 y siguientes y el control financiero en los artículos 44 y siguientes. Pues bien, ambos tienen un alcance y finalidad diferenciadas, el primero la comprobación de un incumplimiento que determina la solicitud de un reintegro y el segundo la comprobación general de la regularidad de la actuación subvencionada. Ambos tienen en común la naturaleza de procedimientos de control y son compatibles entre sí, en el sentido de que la realización de un procedimiento de reintegro no excluye un posterior control financiero o un control financiero puede dar lugar, como ha sucedido en el caso de autos, a un posterior procedimiento de reintegro. Lo único que no resultaría admisible, es que el cumplimiento o incumplimiento de una determinada condición o requisito de la subvención por parte del sujeto subvencionado sea objeto de decisiones firmes sucesivas y contradictorias en procedimientos de reintegro o de control financiero, que es lo que la Sala de instancia parece haber entendido que se ha producido en el caso de autos.

Lo que conviene tener presente, sin embargo, es que el que se haya desarrollado un procedimiento de reintegro no impide que tenga lugar posteriormente un control financiero, del que pudiera derivar otro procedimiento de reintegro siempre que no hubiera transcurrido el plazo de prescripción para ello y se trate de un incumplimiento diferente. El alcance del control financiero establecido en el artículo 44 de la Ley de Subvenciones es sumamente amplio y permite verificar cualquier aspecto de la subvención, inclusive la comprobación material de las inversiones realizadas (art. 44.4.d), esto es, que no se limita a los aspectos y requisitos puramente formales o a los aspectos contables, como podría sugerir su denominación.

Pues bien, de los hechos declarados probados se deduce que ninguna de las reclamaciones de fondos que se le habían recabado a la empresa beneficiaria de la subvención podía excluir que se le hiciera una inspección financiera por parte de la Intervención General de Andalucía y que como, consecuencia de ello, se le incoase un procedimiento de reintegro. En efecto, con ocasión de la liquidación de la subvención (9 de marzo de 2010) la Consejería andaluza concedente de la subvención le reclamó a la empresa beneficiaria de la subvención el reintegro de una determinada cantidad. Como es obvio, esta reclamación no obstaba a cualquier procedimiento de control posterior.

Inmediatamente tras la liquidación efectuada el 10 de marzo de 2010 se inició un procedimiento de reintegro propiamente dicho que culminó en la resolución de 17 de junio inmediato con una reclamación de 223.043,01 euros, por incumplimiento de inserción del alumnado en un 10% más los correspondientes intereses. Y finalmente, como consecuencia de un informe de control financiero de la Intervención General de Andalucía, notificado a la Consejería de Empleo andaluza el 2 de octubre de 2015, se inicia un segundo expediente de reintegro que culmina, tras la estimación parcial del recurso de reposición, en la resolución de reintegro de 16 de octubre de 2016, por gastos no elegibles por naturaleza y por documentación justificativa insuficiente, resolución que se impugna en el presente procedimiento.

De acuerdo con lo razonado, nada se puede oponer a que tras las reclamaciones efectuadas al liquidar la subvención y tras el procedimiento de reintegro incoado por la propia Consejería de Empleo que había otorgado la concesión se realizase un control financiero por parte de la Intervención General de Andalucía. Y tampoco puede objetarse que constatado en dicho control algún incumplimiento distinto al que dio lugar al reintegro anterior, se incoase nuevo procedimiento de reintegro a resultas del cual se le reclamase a la empresa receptora de la subvención la devolución de la cantidad que fuese procedente por el incumplimiento detectado.

Para que este segundo procedimiento de reintegro sea conforme a derecho tiene que cumplirse ciertamente determinados requisitos. En primer lugar y como es obvio, que no haya transcurrido el plazo de prescripción de cuatro años que tiene la Administración para reclamar la devolución de fondos de la subvención. Pero también, y es lo litigioso en la presente casación, que la infracción o incumplimiento detectados no hayan sido examinados en el procedimiento de reintegro anterior. Pero ello no significa, y ahí reside el error de la Sala de instancia, que la detección de un incumplimiento en un procedimiento de reintegro suponga automáticamente y con carácter de firmeza administrativa que en todo lo demás se haya cumplido de manera satisfactoria las condiciones de la subvención. Habrá que estar, por el contrario, a los términos concretos y específicos de la primera decisión de reintegro, y sólo lo que se haya resuelto de manera expresa en un sentido u otro (cumplimiento o incumplimiento) o se deduzca de manera inequívoca de su tenor podrá considerarse, en principio, que no puede ser alterado por una resolución posterior sin recurrir al procedimiento de revisión de oficio.

Como la sentencia de instancia resuelve con la remisión a una resolución anterior no es posible determinar con precisión el alcance de su interpretación, pero lo que es indudable es que la ratio decidendi de la estimación del recurso es que ya se había dictado con anterioridad una resolución de reintegro, pues la Sala afirma como ya se ha indicado que "lo que no es posible es que la propia Administración desconozca el acto administrativo anterior consistente en el reintegro parcial, pues es de suponer que dicho control fue en su día ya verificado cuando se realizaron los gastos derivados de la subvención en cuestión. Este acto de reintegro parcial debe vincular a la Administración sin que el control financiero ulterior pueda proceder a una reconsideración del mismo y a un nuevo expediente que culmina con una declaración de reintegro total, pues ello viene a ser un supuesto de revisión de oficial, que podría calificarse de atípico [...]".

Frente a ello hay que entender que un control financiero puede dar lugar a otro procedimiento de reintegro, que podría culminar en otra solicitud de devolución de fondos si ello se deriva de la constatación de otras deficiencias en el desarrollo de la actuación subvencionada. Entenderlo de otra forma supondría privar en gran medida de eficacia al control financiero que pudiera efectuar la Intervención del Estado o de la Comunidad Autónoma, que sólo tendría utilidad de anticiparse a cualquier procedimiento de reintegro que pudiera hacer motu proprio la propia Administración concedente. O, dicho de otra manera, más allá de la actuación encaminada a la liquidación de la subvención, bastaría un procedimiento de control de la propia Administración concedente (con o sin reintegro) para privar de eficacia a cualquier control financiero posterior por parte de la Intervención, cuyo objeto es precisamente detectar posibles incumplimientos de todo tipo con ocasión de la concesión de subvenciones.

Conclusión, doctrina jurisprudencial y costas.

De acuerdo con las razones expuestas en el anterior fundamento de derecho declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla (Sección Tercera) el 28 de enero de 2020, sentencia que casamos y anulamos. Y, por las mismas razones, desestimamos el recurso contencioso administrativo a quo formulado por el Consejo Andaluz de Cámaras de Comercio, Industria y Navegación contra la resolución del Director General de Formación Profesional para el Empleo de la Junta de Andalucía de 13 de octubre de 2016.

En atención a la interpretación de las normas efectuada al resolver el litigio hemos de declarar que la verificación y comprobación de una subvención por parte de una Administración pública concedente que culmina con una resolución de reintegro no excluye la realización de un informe de control financiero ni un ulterior procedimiento de reintegro derivado de la constatación de incumplimientos distintos a los que determinaron el anterior reintegro, siempre que no hubiera transcurrido el plazo de prescripción que habilita a la Administración para reclamar.

De conformidad con lo dispuesto en los artículos 93.4 y 139 no procede la imposición de costas ni en la instancia, dadas las dudas de derecho concurrentes en el pleito, ni en la casación.

Ha lugar y desestimar