ATC 59/2022, 24 de Marzo de 2022

1. El día 27 de septiembre de 2021 tuvo entrada en el registro general de este tribunal, oficio de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, con sede en Zaragoza, al que acompañaba testimonio del procedimiento ordinario núm. 246-2020, y del auto dictado el 8 de septiembre de 2021, acordando plantear cuestión de inconstitucionalidad respecto de los arts. 2.2 del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2; respecto de los arts. 5 y 6 del Real Decreto 926/2020 en la redacción dada por el Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, por el que se prorroga el estado de alarma; y respecto del art. 2.1 del Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, por el que se prorrogó el estado de alarma declarado por el Real decreto 926/2020, de 25 de octubre.

2. Los antecedentes de la presente cuestión de inconstitucionalidad son, expuestos sucintamente, los siguientes:

   1. El día 30 de noviembre de 2020 se publica en el núm. 237 del “Boletín Oficial de Aragón” el Decreto de 27 de noviembre de 2020, del presidente del Gobierno de Aragón, por el que se establecen medidas en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Aragón en el marco de lo establecido tanto en el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2, como en el Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, por el que se prorroga el estado de alarma.

      El art. 2 del Decreto de 27 de noviembre, se refiere a la limitación de la libertad de circulación de las personas en horario nocturno en el territorio de la Comunidad Autónoma de Aragón, estableciéndose el conocido como toque de queda entre las 23:00 horas y las 6:00 horas, dejando a salvo algunos supuestos excepcionales para poder realizar determinadas actividades; el art. 3 se refiere a las limitaciones de entrada y salida de personas de ámbitos territoriales determinados en la Comunidad Autónoma de Aragón, estableciéndose la posibilidad de cierre perimetral a nivel provincial o a nivel de comunidad autónoma, y previendo un régimen de excepciones a la limitación de movimiento entre provincias o fuera de la comunidad autónoma.

   2. El día 1 de diciembre de 2020, el procurador de los tribunales don César Ayllón Romera, en nombre y representación de nueve ciudadanos y ciudadanas, bajo la dirección letrada de don Santiago Palazón Valentín, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Decreto de 27 de noviembre de 2020 del presidente del Gobierno de Aragón, teniéndose por legitimados en aplicación del art. 18 de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA), al ostentar interés legítimo en tanto resultaban afectados por la aplicación de las medidas contenidas en el decreto, como ciudadanos residentes en la Comunidad Autónoma de Aragón. La demanda da lugar a la apertura del procedimiento ordinario núm. 426-2020.

      Los demandantes entienden que no existe la delegación a que se refiere el decreto impugnado a favor del Gobierno de Aragón, siendo, por tanto, recurrible este ante el Tribunal Superior de Justicia de Aragón. Además, el decreto en su totalidad sería nulo, por haber sido dictado por un órgano manifiestamente incompetente y el art. 3 del decreto contrario a la libertad de circulación consagrada en el art. 19 CE. Los demandantes solicitan la adopción de una medida cautelar suspensiva, que entienden debe ser adoptada inaudita parte , a fin de asegurar la efectividad de la sentencia que en su día se dicte.

   3. Mediante providencia fechada el 2 de diciembre de 2021, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, apreciada posible falta de competencia objetiva del órgano judicial para conocer del recurso a la luz de lo dispuesto en la disposición final primera del decreto impugnado, acuerda oír a las partes sobre esta cuestión y abrir pieza separada de medidas cautelares.

      La letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón entiende que la competencia para resolver la demanda planteada es del Tribunal Supremo, porque el artículo 8 de la Ley 40/2015, del régimen jurídico del sector público, señala que la delegación de competencias no supone alteración de la titularidad de las mismas, y el artículo 9 de esta norma sostiene que las resoluciones administrativas que se adopten por delegación se considerarán dictadas por el órgano delegante. Por tanto, el decreto impugnado debe considerarse dictado por el Consejo de Ministros, siendo su control competencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (con cita del auto núm. 2495/2020, de 29 de abril). En el mismo sentido se manifiestan tanto el Ministerio Fiscal, en su escrito de 11 de diciembre de 2020, como la abogacía del Estado mediante escrito fechado el 14 de diciembre de 2020. Por su parte, los demandantes, mediante escrito fechado el 16 de diciembre de 2021, reiteran sus alegaciones sosteniendo la competencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón.

      Por auto dictado el 16 de diciembre de 2020, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón resuelve la cuestión sobre la competencia jurisdiccional, declarándose competente al entender que la delegación efectuada por el Gobierno de la Nación, en el Real Decreto de alarma 926/2020, no determina per se un cambio en la competencia para el enjuiciamiento de los actos de las comunidades autónomas, en la medida en que nada se prevé en el mismo. De modo que permanece incólume la competencia del Tribunal Superior de Justicia para juzgar los actos y resoluciones emanadas del presidente de la comunidad autónoma.

      Este auto es impugnado en reposición por el Ministerio Fiscal el 22 de diciembre de 2020 (reiterándose alegaciones en sucesivo escrito de 11 de enero), por la abogacía del Estado (escrito de 22 de diciembre de 2020 y sucesivo de 11 de enero), y por la letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón (escrito de 29 de diciembre de 2020 y sucesivo de 13 de enero). Los demandantes en la instancia presentan alegaciones en contra de la estimación de los recursos de reposición, por escrito fechado el 7 de enero de 2021 y sucesivo de 12 de enero. El recurso de reposición es desestimado mediante auto de 20 de enero de 2021.

   4. El 3 de febrero de 2021, el Tribunal Supremo dicta dos autos en relación con sendas cuestiones de competencia planteadas por los Tribunales Superiores de Justicia de Cantabria y de Andalucía (cuestiones núms. 31-2020 y 35-2020), en el marco de procedimientos con un contenido idéntico al planteado en el procedimiento ordinario núm. 426-2020 del que estaba conociendo el Tribunal Superior de Justicia de Aragón. En estos autos el Tribunal Supremo reconoce su propia competencia para controlar las disposiciones adoptadas por los ejecutivos de las comunidades autónomas, sosteniendo que “[p]ara mantener ahora esa argumentación bastará el considerar aplicable al caso de autos —delegación entre órganos de diferentes administraciones públicas territoriales— el principio que recoge el artículo 9.4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, de que los actos por delegación deben entenderse dictados por el órgano delegante, ello cuando nos encontramos ante el ejercicio de una competencia que no es propia sino que es temporalmente delegada por el Gobierno de la Nación en un órgano de la comunidad autónoma y en el ámbito de las importantes medias de control de una pandemia que el Gobierno de la Nación adopta en el marco jurídico del Real Decreto del estado de alarma”.

      Tras la publicación de estos autos, la abogacía del Estado y la letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón, con el parecer favorable de la fiscalía, y contrario de los demandantes en la instancia, solicitan a la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón la reconsideración de lo resuelto sobre su propia competencia, para alinearse con lo dispuesto por el Tribunal Supremo. Mediante auto dictado el 14 de junio de 2021, el órgano judicial se ratifica en el contenido de sus resoluciones previas, declarándose además concluso el procedimiento ordinario núm. 426-2020, para poder dictar sentencia al no resultar pertinente la apertura del pleito a prueba, ni haberse formulado solicitud alguna respecto de la celebración de vista o conclusiones (con cita del art. 62.1 LJCA).

      El auto de 14 de junio de 2021 será impugnado en reposición por el abogado del estado (escrito de 22 de junio de 2021), y por la letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón (escrito de 25 de junio de 2021), con las alegaciones favorables a la estimación respecto de la cuestión de la competencia del Ministerio Fiscal (escrito de 2 de julio de 2021) y desfavorables de los demandantes (escrito de 4 de julio de 2021). En los escritos se vuelve a cuestionar la competencia del Tribunal, reiterando los motivos que venían siendo discutidos y se muestra la oposición a no abrir el pleito a prueba, indicando que se perjudica el derecho de las demandadas a defenderse de la alegación de falta de proporcionalidad de las medidas sustantivas impugnadas.

      Mediante auto fechado el 6 de septiembre de 2021, el Tribunal confirma sus argumentos previos en relación con la competencia propia, al considerar que no existen nuevos datos que indiquen la procedencia de modificar su posición. Se insiste en la tesis de que “la delegación efectuada por el Gobierno de la Nación, en el Real Decreto de alarma 926/2020, aunque la considerásemos como una delegación atípica, no determina, per se , cambio en la competencia para el enjuiciamiento de los actos de las comunidades autónomas porque nada se prevé en el mismo”. Por lo que hace al alegato relativo a la apertura del pleito a prueba, el auto sostiene que las cuestiones planteadas en la demanda son cuestiones jurídicas ajenas a cualquier debate fáctico, por lo que no es necesario recibir el pleito a prueba.

   5. El órgano judicial a quo , mediante providencia de 27 de junio de 2021, abre el trámite de audiencia a las partes personadas en el procedimiento para que se pronuncien sobre la posibilidad de plantear cuestión de inconstitucionalidad, en relación con el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2 y en relación con el Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, por el que se prorroga el estado de alarma. Entiende el órgano judicial proponente que alguno de los preceptos de las disposiciones que declaran el estado de alarma, en las que se basa el Decreto del presidente de la Comunidad Autónoma de Aragón que es objeto del procedimiento de instancia, pueden ser contarios a la Constitución, por lo que sería procedente, de conformidad de lo dispuesto en el art. 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), el planteamiento de la pertinente cuestión de inconstitucionalidad.

      La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón entiende que el art. 2 del Decreto de 27 de noviembre de 2020, del presidente del Gobierno de Aragón, por el que se establece el toque de queda en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Aragón, contiene una serie de medidas que, en principio, fueron dispuestas en el Real Decreto de alarma 926/2020, permitiendo únicamente su modulación a las autoridades delegadas (como es el presidente del Gobierno de Aragón), según establecía el art. 5.2 del Real Decreto. El Real Decreto 956/2020 que prorroga el estado de alarma, establece que solo se imponen las medidas previstas si lo acuerda la autoridad delegada y se pueden modular o incluso suspender por la autoridad delegada, en atención a las circunstancias del control de la pandemia y de conformidad al procedimiento allí establecido. En relación con el art. 3 del decreto impugnado, que impone el confinamiento perimetral, este se sustenta en las previsiones de los Reales Decretos 926/2020 y 956/2020, y tanto el art. 2 como el art. 3 recogen medidas que se adoptan por el presidente de la comunidad autónoma como autoridad delegada y en base a la competencia establecida en los reales decretos aludidos.

      El órgano a quo plantea que la demanda que impugna el decreto autonómico considera este nulo de pleno derecho por falta de competencia, por restringir derechos fundamentales sin base constitucional y por desviación de poder, de modo que está cuestionando, en realidad, la adecuación constitucional del estado de alarma y su prórroga por dos motivos: (i) delegar la competencia a todos los presidentes de las comunidades autónomas, siendo esto contrario al art. 7 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, y (ii) considerar que su suspende el derecho fundamental a la libertad de circulación (art. 19 CE) por un instrumento inadecuado, pues de conformidad a lo dispuesto en el art. 55.1 CE solo es posible habiendo acordado un estado de excepción.

      En la providencia de apertura del trámite de audiencia se identifican como preceptos sobre los que se centra la duda de constitucionalidad: (i) el art. 2 del Real Decreto 926/2020, por vulnerar lo dispuesto en el art. 7 de la Ley 4/1981; (ii) los arts. 5 y 6 del Real Decreto 926/2020, en la configuración dada por el Real Decreto 956/2020, en la medida en que constituyen (entre otros) una verdadera suspensión del derecho a la libre circulación previsto en el art. 19 CE, que solo puede adoptarse en un estado de excepción de conformidad a lo dispuesto en el art. 55 de la CE, y (iii) el art. 2 del Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, porque el decreto del presidente de Aragón se dictó bajo la vigencia de una prórroga contraria a lo dispuesto en el art. 6.2 de la Ley 4/1981.

   6. En respuesta a la apertura del trámite de audiencia en el procedimiento a quo , el abogado del estado, tras negar la competencia de la Sala para elevar cuestión de inconstitucionalidad (mediante escrito de 28 de junio de 2021), plantea sus alegaciones (por escrito de 5 de julio de 2021) contestando de nuevo la competencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón para elevar la cuestión; negando que se esté planteando la cuestión en el momento procesal oportuno (sigue pendiente en ese momento la resolución del recurso de reposición planteado contra el auto de 14 de junio); y alegando que el pleito habría perdido su objeto, al haber sido derogado el Decreto de 27 de noviembre de 2020, por la disposición derogatoria única del Decreto de 18 de diciembre de 2020. En relación con las cuestiones de fondo, el abogado del estado defiende la constitucionalidad de todos los preceptos objeto de la eventual cuestión de inconstitucionalidad, por lo que la conclusión final de sus alegaciones es que no procede el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.

      La letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón presenta sus alegaciones negando que la providencia de apertura del trámite de audiencia se haya dictado concluso el procedimiento de instancia, al estar pendiente un recurso de reposición contra el auto ratificando la propia competencia del Tribunal Superior de Justicia (escrito de 29 de junio de 2021). No se plantea ninguna alegación adicional sobre el fondo de la cuestión.

      El fiscal, en escrito evacuado el 2 de julio de 2021, considera que el momento procesal para suscitar la cuestión es el procedente porque los recursos de reposición planteados contra el auto de 14 de junio de 2021 no despliegan efectos suspensivos (art. 79.1 LJCA). Entiende, además, que los juicios de aplicabilidad y relevancia de la norma cuestionada permiten sustentar el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, sin perjuicio de las consideraciones que, en su momento, pueda hacer la fiscalía ante el Tribunal Constitucional sobre las cuestiones de fondo planteadas.

      Por último, los recurrentes en la instancia, manifiestan en escrito de 5 de julio, su conformidad con el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, reiterando las alegaciones ya contenidas en la demanda en relación con la vulneración del art. 7 de la Ley Orgánica 4/1981 por parte del art. 2 del Real Decreto 926/2020, con la naturaleza suspensiva de derechos de ese mismo art. 2, lo que sería contrario al art. 11 de la Ley Orgánica 4/1981, y con la utilización de la prórroga de la declaración del estado de alarma.

3. El auto de 8 de septiembre de 2021, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, planteando la presente cuestión de inconstitucionalidad, fundamenta esta en las consideraciones que se resumen a continuación.

   1. En relación con el momento procesal pertinente para elevar la cuestión de inconstitucionalidad, y respecto de las alegaciones del Gobierno de Aragón, relativas a que el pleito de instancia no estaba concluso cuando se dicta la providencia de apertura del trámite de audiencia, al estar pendiente la resolución del recurso de reposición interpuesto contra el auto de 14 de junio, el órgano judicial sostiene que el recurso de reposición fue resuelto por auto de 6 de septiembre de 2021 y que no encuentra motivo para volver sobre sus pasos, en la medida en que otras partes en el procedimiento sí habían presentado sus alegaciones respecto del planteamiento de la cuestión, pese a haber impugnado la providencia de apertura de la fase de alegaciones (es el caso de la abogacía del Estado). Entiende el órgano judicial que una reapertura de la fase de audiencia a las partes en relación con el planteamiento de la cuestión, quebraría el principio de igualdad entre partes. Además se considera, en aplicación de lo dispuesto en el art. 79.1 LJCA, que el auto de 14 de junio declarando el procedimiento concluso, desplegaba efectos pese a haberse interpuesto recurso de súplica contra el mismo, de modo que nada impedía el planteamiento de la cuestión.

   2. Respecto de la competencia para elevar la cuestión de inconstitucionalidad, el órgano judicial reitera los argumentos contenidos en sus resoluciones de 16 de diciembre de 2020, 20 de enero de 2021, 14 de junio de 2021 y 6 de septiembre de 2021. Estos argumentos son, sintéticamente expuestos, los siguientes: (i) el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma, no indica que el control judicial de las resoluciones dictadas por los presidentes de las comunidades autónomas y ciudades con estatuto de autonomía debiera residenciarse en el Tribunal Supremo. Pudiendo haberlo hecho, el legislador no ha alterado el fuero ordinario; (ii) no existe norma según la cual, cuando se ejercen competencias delegadas, deba entenderse que el acto ha sido dictado por el órgano delegante a efectos del fuero judicial; (iii) la delegación efectuada en el Real Decreto de alarma no determina un cambio en la competencia para el enjuiciamiento de los actos de las comunidades autónomas. La coordinación (art. 13 Real Decreto 926/2020) y rendición de cuentas (art. 14 Real Decreto 956/2020) no suponen que las comunidades autónomas pierdan sus competencias, ni está previsto retirada de la delegación o positividad de avocación al Estado de la misma; (iv) la delegación de competencias que prevé el art. 9.4 Ley 40/2015, y que establece que las resoluciones que se adopten por delegación se considerarán dictadas por el órgano delegante y, por tanto, será competencia su control por el Tribunal Supremo en el caso de declaración de estado de alarma, no es la delegación que prevén los reales decretos de alarma, ni la Ley 4/1981.

   3. Por lo que hace a la pérdida sobrevenida del objeto de la cuestión de inconstitucionalidad, el órgano judicial a quo rechaza su concurrencia. Aunque el decreto de 27 de noviembre de 2020, impugnado en la instancia, haya sido derogado por la disposición derogatoria única del Decreto de 18 de diciembre de 2020, la doctrina del Tribunal Constitucional en la STC 148/2021 , de 14 de julio es que “no constituye obstáculo para el pronunciamiento que a este tribunal corresponde, el hecho de que las medidas objeto de recurso hayan perdido su vigencia por haber llegado a su término el estado de alarma”.

   4. Sobre el juicio de aplicabilidad, el auto justifica que las medidas acordadas por el presidente del Gobierno de Aragón, en el Decreto de 27 de noviembre de 2020, se aprueban en el marco de lo establecido en los Reales Decretos 926/2020, de 25 de octubre, y 956/2020, de 3 de noviembre. Así el art. 2 del decreto autonómico, referido a la limitación de la libertad de circulación de las personas en horario nocturno en el territorio de la Comunidad Autónoma de Aragón, se sustenta en una previsión contenida en el art. 5 del Real Decreto de alarma 926/2020, permitiendo únicamente a las autoridades delegadas su modulación; mientras que el art. 5 del Real Decreto 956/2020, referido al mismo tipo de medida, establece que solo se impone si lo acuerda la autoridad delegada y se puede modular o incluso suspender por la autoridad delegada, en atención a las circunstancias de control de la pandemia. Por su parte, el art. 3 del decreto autonómico, relativo a los confinamientos perimetrales, tiene cobertura en el art. 9 del Real Decreto 926/2020, de forma que solo se impone si lo acuerda la autoridad delegada, y se puede modular o incluso suspender por la autoridad delegada, en atención a las circunstancias del control de la pandemia y de conformidad al procedimiento establecido.

      Por tanto, las medidas que contiene el decreto impugnado en la instancia se adoptan como autoridad delegada por el presidente de la comunidad autónoma y en base a la competencia establecida en los Reales Decretos 926/2020 y 956/2020, por lo que al cuestionar la falta de competencia de la autoridad delegada para dictar el decreto, y el propio decreto por desviación de poder y por restringir derechos fundamentales, en realidad se está cuestionando la adecuación constitucional del estado de alarma y su prórroga por los dos motivos que conforman la duda de constitucionalidad planteada.

      Por lo que hace al juicio de relevancia, el auto sostiene que el mismo se muestra evidente, pues si la “norma que delega en los presidentes de las comunidades autónomas la autoridad competente no está contemplada en la Ley 4/1981, si el toque de queda y el confinamiento perimetral exceden de lo que es posible acordar en un estado de alarma y si la prórroga del estado de alarma no es conforme a la constitución, queda sin base jurídica alguna y debe ser anulado el Decreto del Presidente de Aragón, objeto de este recurso”.

   5. En relación con la duda de constitucionalidad relativa al art. 2 del Real Decreto 926/2020, en relación con la autoridad competente, el auto cuestiona su ajuste al art. 7 de la ley 4/1981, que prevé que la autoridad competente cuando se declare estado de alarma será “el Gobierno o, por delegación de este, el presidente de la comunidad autónoma cuando la declaración afecte exclusivamente a todo o parte del territorio de una comunidad”. Argumenta el auto que la norma orgánica permite una sola delegación y para el supuesto de que la declaración afecte “solo” a todo o parte del territorio de una comunidad autónoma, siendo aquí evidente que la declaración afecta a todo el territorio nacional y no a una sola comunidad autónoma. Lo que la norma define es que el mando en el estado de alarma debe ser de una autoridad única y centralizada, adecuada al sistema de intervención excepcional que precisa el estado de alarma y que no deja de serlo cuando se delega a “una sola” comunidad autónoma, como permite la norma. Establecer delegaciones a todas y cada una de las comunidades autónomas y además a las ciudades autónomas, ni siquiera citadas en la Ley 4/1981, es establecer un sistema de gestión y mando simplemente distinto de la previsto en la norma.

   6. Por lo que hace a los arts. 5 y 6 del Real Decreto 926/2020, en la configuración dada por el Real Decreto 956/2020, relativos a las medidas de toque de queda y confinamiento perimetral, entiende el órgano judicial a quo que constituyen una suspensión del derecho a la libre circulación previsto en el art. 19 CE, que no puede adoptarse mediante declaración del estado de alarma. Remitiéndose a lo resuelto en la STC 148/2021 , el auto sostiene que se está ante medidas suspensivas de derechos fundamentales que, por ello, debieron adoptarse previa declaración del estado de excepción y no de alarma. El toque de queda participa de la mayor parte de los elementos del confinamiento domiciliario que anuló la STC 148/2021 , salvo su duración temporal, constreñida al horario nocturno de 23 horas a 6 horas de la mañana en el caso de Aragón. Pero si se observan las excepciones que permiten la salida en esta franja de confinamiento, no son muy distintas a las que establecía el primer estado de alarma. Estamos, según el órgano actuante, ante una medida grave que limita muy severamente la libertad circulatoria y de movimientos casi una tercera parte del día y que, para muchos colectivos, fundadamente los jóvenes, hace inviable un adecuado desarrollo de su personalidad (art. 10.1 CE), pues limita severamente sus relaciones sociales. El confinamiento perimetral también es una medida abolitoria del derecho a la libre circulación, porque no está limitado a franjas temporales y tiene un escasísimo régimen de excepciones.

   7. La prórroga del estado de alarma acordada por el art. 2 del Real Decreto 956/2020, pudiera ser contraria a lo dispuesto en el art. 6.2 de la Ley 4/1981, que si bien no dice que la prórroga esté sometida a un cierto plazo, tampoco dice que se puede prorrogar un estado de alarma durante un plazo tan largo y desconectado absolutamente del plazo inicial. Se argumenta en el auto que tanto el Gobierno al proponerlo, como el Pleno del Congreso al acordarlo, desnaturalizan la situación de excepción de un estado de alarma, convirtiendo en situación ordinaria lo que no lo es y sometiendo a la ciudadanía a unas severas limitaciones y suspensiones de derechos fundamentales, por un mecanismo de excepción que en su previsión ordinaria debe de adoptarse en periodos mucho más breves y nunca superiores a quince días. Con ello, se ha podido otorgar al Gobierno y este a las comunidades autónomas un poder exorbitante, ajeno a un elemental control político y jurídico y, sobre todo, no amparado en el sistema de fuentes del derecho de excepción. La Ley 4/1981 actúa como límite a la potestad, tanto del Gobierno como de las Cortes, en la configuración del estado de alarma. Si esa prórroga se considera contraria a la norma, no puede ser constitucional.

   8. El auto concluye acordando plantear al Tribunal Constitucional las siguientes cuestiones: (i) la contradicción de lo dispuesto en el art. 2 del Real Decreto 926/2020 de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2, con el art. 116.2 CE y el art. 7 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio; (ii) la contradicción de lo dispuesto en los arts. 5 y 6 del Real Decreto 926/2020, en la configuración dada por el Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, con el derecho a la libre circulación previsto en el art. 19 CE, y (iii) la contradicción del art. 2 del Real Decreto 956/2020, con lo dispuesto en el art. 116.2 CE y art. 6.2 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.

4. Por providencia de fecha 27 de enero de 2022, el Pleno de este Tribunal acordó, a los efectos que determina el art. 37.1 LOTC, oír a la fiscal general del Estado para que, en el plazo de diez días, alegue lo que considere conveniente acerca de la admisibilidad de la presente cuestión de inconstitucionalidad, en relación con el cumplimiento de los requisitos (art. 35.2 LOTC) y, en particular, para que se pronuncie sobre la eventual pérdida parcial de objeto de la cuestión y sobre si hubiese devenido notoriamente infundada respecto de los preceptos cuestionados aún vigentes, habida cuenta del contenido de la STC 183/2021 , de 27 de octubre.

5. El 4 de marzo de 2022 tuvo entrada en el registro general de este tribunal el escrito de alegaciones de la fiscalía ante el Tribunal Constitucional quien, tras confirmar la adecuación constitucional del trámite de audiencia desarrollado en el procedimiento de instancia, y constatar la adecuada formulación en el auto de planteamiento tanto del juicio de aplicabilidad, como del juicio de relevancia, expone los argumentos que sustentarían la inadmisión a trámite de la presente cuestión de inconstitucionalidad.

   El Ministerio Fiscal recuerda que, respecto de los preceptos cuestionados del Real Decreto 926/2020, la STC 183/2021 , de 27 de octubre, declaró inconstitucionales los apartados 2 y 3 del art. 2 (argumentando al respecto en el fundamento jurídico 10); el apartado 2 del artículo 5 (con las argumentos contenidos en su fundamento jurídico 4); el inciso "delegada que corresponda" del apartado 2 del art. 6 (desarrollando los motivos en el fundamento jurídico 5); así como el artículo 2 del Real Decreto 956/2020 (FJ 8 de la STC 183/2021 , de 27 de octubre). Igualmente, declaró inconstitucional el inciso primero del art. 2 del Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, por el que se prorrogó el estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre.

   Teniendo presente lo anterior, la fiscalía sostiene que las dudas planteadas por el órgano judicial, han quedado resueltas por la STC 183/2021 , de 27 de octubre, en relación con: (i) los apartados 2 y 3 del art. 2 del Real Decreto 926/2020; (ii) el apartado 2 del art. 5 del Real Decreto 926/2020; (iii) el art. 6 del Real Decreto 926/2020, respecto del inciso “delegada que corresponda”; (iv) el inciso del art. 2 del real Decreto 956/2020, “La prórroga establecida en este real decreto se extenderá desde las 00:00 horas del día 9 de noviembre de 2020 hasta las 00:00 del día 9 de mayo de 2021”. De modo que la cuestión de inconstitucionalidad habría perdido objeto en lo relativo a estos preceptos.

   Respecto de los artículos 2, 5 y 6 del Real Decreto 926/2020 de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2 y el artículo 2 del Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, por el que se prorrogó, el estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, cuyos apartados no fueron declarados inconstitucionales en la STC 183/2021 , el escrito de alegaciones del Ministerio Fiscal sostiene que la cuestión habría devenido en notoriamente infundada. Los argumentos que sostienen la cuestión de inconstitucionalidad han sido analizados por el Tribunal Constitucional, para rechazarlos y declarar, por las razones que se exponen en los fundamentos jurídicos 4, 5, 8 y 10 de la STC 183/2021 , de 27 de octubre, la constitucionalidad de los preceptos impugnados por lo que, en la medida que el Tribunal ya se ha pronunciado al respecto en sentido desestimatorio de las dudas de inconstitucionalidad, la cuestión deviene en notoriamente infundada.

1. La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón plantea cuestión de inconstitucionalidad respecto de los arts. 2.2 del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2; 5 y 6 del Real Decreto 926/2020 en la redacción dada por el Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, por el que se prorroga el estado de alarma; y 2.1 del Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, por el que se prorrogó el estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre.

   Los preceptos cuestionados establecen lo siguiente:

   (i) El art. art. 2.2 del Real Decreto 926/2020, establece que: “En cada comunidad autónoma y ciudad con estatuto de autonomía, la autoridad competente delegada será quien ostente la presidencia de la comunidad autónoma o ciudad con estatuto de autonomía, en los términos establecidos en este real decreto”.

   (ii) El art. 5 del Real Decreto 926/2020, en la redacción dada por el Real Decreto 956/2020, dice:

   1. Durante el período comprendido entre las 23:00 y las 6:00 horas, las personas únicamente podrán circular por las vías o espacios de uso público para la realización de las siguientes actividades:

   a) Adquisición de medicamentos, productos sanitarios y otros bienes de primera necesidad.

   b) Asistencia a centros, servicios y establecimientos sanitarios.

   c) Asistencia a centros de atención veterinaria por motivos de urgencia.

   d) Cumplimiento de obligaciones laborales, profesionales, empresariales, institucionales o legales.

   e) Retorno al lugar de residencia habitual tras realizar algunas de las actividades previstas en este apartado.

   f) Asistencia y cuidado a mayores, menores, dependientes, personas con discapacidad o personas especialmente vulnerables.

   g) Por causa de fuerza mayor o situación de necesidad.

   h) Cualquier otra actividad de análoga naturaleza, debidamente acreditada.

   j) Repostaje en gasolineras o estaciones de servicio, cuando resulte necesario para la realización de las actividades previstas en los párrafos anteriores.

   2. La autoridad competente delegada correspondiente podrá determinar, en su ámbito territorial, que la hora de comienzo de la limitación prevista en este artículo sea entre las 22:00 y las 00:00 horas y la hora de finalización de dicha limitación sea entre las 5:00 y las 7:00 horas.

   (iii) El art. 6 del Real Decreto 926/2020, en la redacción dada por el Real Decreto 956/2020, recoge el siguiente contenido:

   1. Se restringe la entrada y salida de personas del territorio de cada comunidad autónoma y de cada ciudad con estatuto de autonomía salvo para aquellos desplazamientos, adecuadamente justificados, que se produzcan por alguno de los siguientes motivos:

   a) Asistencia a centros, servicios y establecimientos sanitarios.

   b) Cumplimiento de obligaciones laborales, profesionales, empresariales, institucionales o legales.

   c) Asistencia a centros universitarios, docentes y educativos, incluidas las escuelas de educación infantil.

   d) Retorno al lugar de residencia habitual o familiar.

   e) Asistencia y cuidado a mayores, menores, dependientes, personas con discapacidad o personas especialmente vulnerables.

   f) Desplazamiento a entidades financieras y de seguros o estaciones de repostaje en territorios limítrofes.

   g) Actuaciones requeridas o urgentes ante los órganos públicos, judiciales o notariales.

   h) Renovaciones de permisos y documentación oficial, así como otros trámites administrativos inaplazables.

   i) Realización de exámenes o pruebas oficiales inaplazables.

   j) Por causa de fuerza mayor o situación de necesidad.

   k) Cualquier otra actividad de análoga naturaleza, debidamente acreditada.

   2. Sin perjuicio de lo previsto en el apartado anterior, la autoridad competente delegada que corresponda podrá, adicionalmente, limitar la entrada y salida de personas en ámbitos territoriales de carácter geográficamente inferior a la comunidad autónoma y ciudad con estatuto de autonomía, con las excepciones previstas en el apartado anterior.

   3. No estará sometida a restricción alguna la circulación en tránsito a través de los ámbitos territoriales en que resulten de aplicación las limitaciones previstas en este artículo.

   (iv) Y, por último, el art. 2.1 del Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, por el que se prorrogó el estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre establece que: “La prórroga establecida en este real decreto se extenderá desde las 00:00 horas del día 9 de noviembre de 2020 hasta las 00:00 del día 9 de mayo de 2021”.

   Tal y como se ha expuesto con más detalle en los antecedentes, el auto de planteamiento cuestiona la inconstitucionalidad de los preceptos transcritos por las siguientes razones: (i) el art. 2.2 del Real Decreto 926/2020, por posible vulneración del art. 7 Ley Orgánica 4/1981; (ii) el art. 5 del Real Decreto 926/2020, en la redacción dada por el Real Decreto 956/2020, por posible vulneración del art. 19 CE; (iii) el art. 6 del Real Decreto 926/2020, en la redacción dada por el Real Decreto 956/2020, por posible vulneración del art. 19 CE; (iv) y el art. 2.1 del Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, por el que se prorrogó el estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por posible vulneración del art. 7 Ley Orgánica 4/1981.

   La fiscalía ante el Tribunal Constitucional, en el trámite previsto en el art. 37.1 LOTC, se ha opuesto a la admisión de la presente cuestión de inconstitucionalidad al apreciar, de un lado, la pérdida de objeto de la cuestión respecto de los preceptos que fueron declarados inconstitucionales por la STC 183/2021 , de 27 de octubre, y de otro, la circunstancia de que ese mismo pronunciamiento hace devenir en notoriamente infundadas las dudas de inconstitucionalidad planteadas en relación con los preceptos que no fueron declarados inconstitucionales.

2. El art. 37.1 LOTC permite a este tribunal rechazar a limine las cuestiones de inconstitucionalidad, mediante auto y sin otra audiencia que la de la fiscal general del Estado, cuando faltaren las condiciones procesales o fuere notoriamente infundada la cuestión suscitada. Pues bien, el análisis de la presente cuestión de inconstitucionalidad pone de manifiesto que no satisface las exigencias que, para su promoción, se derivan de los arts. 163 CE y 35.2 LOTC. La fiscalía ha defendido la inadmisión por pérdida parcial del objeto y por ser notoriamente infundadas las cuestiones en las que no concurre la pérdida sobrevenida del objeto de la cuestión.

3. Efectivamente, tal y como ha advertido en su escrito de alegaciones el Ministerio Fiscal, este tribunal observa la pérdida sobrevenida del objeto de la cuestión planteada respecto de los siguientes preceptos:

   (i) El art. 2.2 del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que el Gobierno declaró el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2, en la medida en que ha sido declarado inconstitucional y nulo por la STC 183/2021 , de 27 de octubre.

   (ii) El art. 5.2 del Real Decreto 926/2020, en la redacción dada por el Real Decreto 956/2020, que ha sido declarado inconstitucional y nulo por la STC 183/2021 .

   (iii) El inciso “delegada que corresponda” del apartado 2 del art. 6, del Real Decreto 926/2020, declarado inconstitucional y nulo por la STC 183/2021 .

   (iv) El inciso primero del art. 2, del Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, por el que se prorrogó el estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre ha sido declarado inconstitucional y nulo por la STC 183/2021 .

   Todos estos preceptos, teniendo en cuenta el tenor literal del fallo de la STC 183/2021 , que los declara inconstitucionales y nulos, han sido excluidos del ordenamiento jurídico en el momento de pronunciarnos sobre la admisibilidad de la presente cuestión de inconstitucionalidad. Esto determina, de acuerdo con la doctrina del Tribunal (entre otras muchas, contenida en la STC 153/2019 , de 25 de noviembre, y los AATC 85/2017 a 88/2017 , todos de 5 de junio; 101/2017 , de 4 de julio; 66/2020 , de 30 de junio) la extinción por pérdida sobrevenida de objeto de la cuestión de inconstitucionalidad respecto de los preceptos señalados.

4. Por lo que hace al resto de preceptos o de partes de preceptos cuestionados, que no han sido declarados inconstitucionales y nulos, es preciso admitir también la posición de la fiscalía, en relación con el hecho de que la cuestión habría devenido notoriamente infundada desde el momento en que la STC 183/2021 entró a conocer sobre los mismos argumentos de inconstitucionalidad contenidos en el auto de planteamiento, respecto de los mismos preceptos, descartando la concurrencia de tales motivos de inconstitucionalidad.

   Así, en relación con el art. 5 del Real Decreto 926/2020, el fundamento jurídico 5 de la STC 183/2021 , rechaza que vulnere el art. 19 CE, que es el parámetro de constitucionalidad propuesto por el órgano judicial que plantea la cuestión, con los siguientes argumentos:

   (i) Los arts. 11 a) y 12.1 de la Ley Orgánica de los estados de alarma, excepción y sitio (LOAES) ofrecen cobertura del bloque de constitucionalidad a la medida de limitación o restricción de la libertad de circulación o de permanencia de las personas “en horas y lugares determinados”.

   (ii) La limitación de la libertad de circulación fue establecida para un determinado horario nocturno que abarcaba un máximo de siete horas de duración, entre las 23:00 y las 6:00 horas, del total diario. Ello supuso que, cuantitativa (poco menos de un tercio del día, a diferencia del precedente que afectaba a todo el horario diario) y cualitativamente (franja horaria nocturna frente a la totalidad de la jornada en el anterior estado de alarma) el régimen jurídico de medidas limitativas del derecho de circulación establecido por el art. 5.1 del Real Decreto 926/2020 tuviera una diferencia notable en comparación con el dispuesto por el Real Decreto 463/2020.

   (iii) El art. 5.1 del Real Decreto 926/2020 estableció un régimen de limitación de la libertad de circulación, como recoge su rúbrica, y no de suspensión, como han sostenido los recurrentes. Por lo tanto, se aplica el canon de proporcionalidad al análisis de la medida adoptada y se concluye que la misma fue adecuada para hacer frente a la situación de pandemia y a la evolución de la incidencia que estaba teniendo en la población española. También se considera la medida como necesaria porque otras adoptadas hasta aquel momento por las autoridades, para conseguir el control de la evolución de la epidemia (pruebas de detección de contagios para identificar y aislar focos de transmisión, instrucciones a la población en general para establecer medidas individuales de prevención de los contagios, servicios personales y materiales de atención sanitaria, primaria y de hospitalización, etc.), habían resultado insuficientes y no habían conseguido hacer frente al nivel de crecimiento, cada vez más preocupante, que estaba tomando la evolución de la epidemia en el período de tiempo inmediatamente anterior al estado de alarma. Por último, la sentencia considera la medida como proporcionada a la consecución de un fin constitucionalmente legítimo y de interés general para la comunidad social, como era el de la preservación de la vida (art. 15 CE) y de la salud pública (art. 43.2 CE).

   A la vista de los argumentos expuestos, la STC 183/2021 considera que la medida limitativa de la libertad de circulación de las personas en horario nocturno, a que se refiere el art. 5.1 del Real Decreto 926/2020, extendida en su vigencia a la prórroga del estado de alarma, es conforme al bloque de constitucionalidad [arts. 116 CE y 11 a) LOAES]. De ello se deriva directamente que la cuestión planteada por el órgano proponente notoriamente infundada.

   Idéntico razonamiento cabe en relación con el art. 6 del Real Decreto 926/2020. En este caso es el fundamento jurídico 5 de la STC 183/2021 , el que descarta la lesión del art. 19 CE, vinculando la queja relativa al art. 5 y al art. 6 del Real Decreto y, por tanto, considerando la misma cobertura del bloque de constitucionalidad, esto es, la otorgada por el art. 11 a) LOAES. Los argumentos desestimatorios de la inconstitucionalidad del precepto se articularon en torno a dos ideas principales:

   (i) El art. 6 no estableció una suspensión del ejercicio del derecho a la libertad de realizar desplazamientos de entrada y salida de aquellos ámbitos territoriales durante el estado de alarma. Más bien, se trató de unas limitaciones muy intensas a aquel ejercicio que restringieron, con carácter general, la libertad de las personas para entrar y salir, al poder hacerlo, únicamente, cuando justificaran adecuadamente la concurrencia de alguno de los motivos previstos en la norma de referencia.

   (ii) Tratándose de limitaciones, el juicio de proporcionalidad arroja un resultado positivo, ya que la medida cuestionada: a) resultó adecuada porque era apta para dar cumplimiento a una finalidad legítima como era la de “reducir sustancialmente la movilidad del virus” (preámbulo del Real Decreto 926/2020 y en palabras del acuerdo del Consejo de Ministros que solicitó la autorización de la prórroga); b) era necesaria para hacer frente a las constatadas mutaciones del virus y a su creciente propagación, como también al previsible incremento de la “presión asistencial y hospitalaria” (preámbulo del Real Decreto 956/2020), en vista de que las adoptadas durante el tiempo que precedió al de este estado de alarma habían resultado insuficientes para revertir la evolución de la pandemia, y c) resultó proporcionada a los derechos fundamentales y fines de interés general que se pretendían preservar como eran los derechos a la vida (art. 15 CE) y a la salud pública (art. 43 CE).

   Como consecuencia, el pronunciamiento del Tribunal Constitucional desestima la impugnación del art. 6, apartados 1 y 2, del Real Decreto 926/2020, por contradicción con el art. 19 CE, lo que nos conduce en este momento, y respecto del asunto que nos ocupa, a calificar como notoriamente infundada la cuestión planteada.

   Por lo expuesto, el Pleno

1. Declarar la extinción de la presente cuestión de inconstitucionalidad, por desaparición sobrevenida de su objeto respecto de los arts. 2.2 del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que el Gobierno declaró el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2; 5.2 del Real Decreto 926/2020, en la redacción dada por el Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre; el inciso “delegada que corresponda” del apartado 2 del art. 6 del Real Decreto 926/2020; y el inciso primero del art. 2, del Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, por el que se prorrogó el estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre.

2. En lo que no venga afectado por la anterior pérdida sobrevenida del objeto de la cuestión, declarar la inadmisión a trámite de la cuestión de inconstitucionalidad planteada respecto de los arts. 5 y 6 del Real Decreto 926/2020 de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2 en la configuración dada por el Real Decreto 956/2020, de 3 de noviembre, por el que se prorroga el estado de alarma declarado por el Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por ser notoriamente infundada.

Madrid, a veinticuatro de marzo de dos mil veintidós.