STS 400/2022, 30 de Marzo de 2022

La representación procesal de ANTONIO LÓPEZ GARRIDO, S.A., DRAF TEAM, S.L., GUSTAVO MEDINA RODRÍGUEZ DISTRIBUCIONES, S.L., THREELINE TECNOLOGY, S.L., GROUPE ATLANTIC SOLUCIONES CONFORT TÉRMICO, S.A., INFINITION WORLD ELECTRONIC, S.L. y GRUPO PRILUX ILUMINACIÓN, S.L. interpuso, respectivamente, los recursos contencioso-administrativos contra el Real Decreto 27/2021, de 19 de enero, por el que se modifican el Real Decreto 106/2008, de 1 de febrero, sobre pilas y acumuladores y la gestión ambiental de sus residuos, y el Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, publicado en el BOE nº 17 de 20 de enero de 2021, los cuales fueron registrados con los números 96, 97, 98, 99, 100, 101 y 103/2021.

Admitidos a trámite todos ellos, los recurrentes solicitaron su acumulación y, tras la oportuna tramitación, por auto de 27 de mayo de 2021 se acumularon los referidos recursos, acordándose continuar su tramitación conjunta.

Recibido el expediente administrativo, se confirió traslado del mismo a la parte recurrente, para que formulase escrito de demanda, lo que verificó en tiempo y forma, alegando los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, suplicando a la Sala que:

"(...) por presentado este escrito y en la representacion en que actúa la suscrita Procuradora de Antonio LÓPEZ GARRIDO, S.A., DRAF TEAM, S.L., GUSTAVO MEDINA Rodriguez Distribuciones, S.L., THREELINE Technology, S.L., GROUPE ATLANTIC Espana-Soluciones Confort Termico, S.A., INFINITION World Electronic, S.L. y GRUPO PRILUX Iluminacion, S.L., se sirva admitirlo y en su vista, en los Autos ut supra referenciados, tenga por Formalizada la Demanda en tiempo y forma, y en su dia, tras los tramites procesales oportunos dicte Sentencia por la que se declare contraria a Derecho y se anule el Real Decreto 27/2021,de 19 de enero, por el que se modifican el Real Decreto 106/2008, de 1 de febrero, sobre pilas y acumuladores y la gestion ambiental de sus residuos, y el Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, sobre residuos de aparatos electricos y electronicos, aprobado por el Consejo de Ministros en sesion de 19 de enero de 2021 (BOE numero 17, de 20 de enero de 2021) y, en concreto, los siguientes preceptos:

- El articulo 2, apdo. trece, por el que se modifica el apdo. 1 del artículo 29 del Real Decreto 110/2015 .

- El articulo 2, apartado diecisiete, por el que se modifica el apdo. 2.b del artículo 39 del Real Decreto 110/2015 .

- La Disposicion Adicional Segunda sobre "Adaptación de los sistemas individuales de responsabilidad ampliada del productor de AEE no selectivos".

Y todo ello con expresa condena en costas a la Administración Demandada."

Por diligencia de ordenación de fecha 8 de julio de 2021, se acordó dar traslado de la demanda a la Administración del Estado para su contestación, lo que efectuó en escrito presentado el 6 de septiembre siguiente, en el que tras efectuar las alegaciones que consideró oportunas, solicitó:

"[...] por presentado este escrito, se sirva admitirlo y ordenar su unión a los autos de su razón; y previa la tramitación legal oportuna, dicte sentencia por la que desestime íntegramente la demanda interpuesta por ANTONIO LÓPEZ GARRIDO, S.A, DRAF TEAM, S.L., GUSTAVO MEDINA RODRÍGUEZ DISTRIBUCIONES, S.L., THREELINE TECHNOLOGY, S.L., GROUPE ATLANTIC ESPAÑA - SOLUCIONES CONFORT TÉRMICO, S.A.. INFINITION WORDL ELECTRONIC, S.L. y GRUPO PRILUX ILUMINACIÓN, S.L., contra los apartado trece y diecisiete del artículo 2 del Real Decreto 27/23021 y contra la disposición adicional segunda del mismo Real Decreto, con imposición a la demandante de las costas del proceso. "

Mediante decreto de fecha 8 de septiembre de 2021 se fijó la cuantía del presente recurso en indeterminada y en auto de 15 de octubre siguiente, se acordó recibir el pleito a prueba, quedando unida a los autos la documental admitida.

Evacuado el trámite de conclusiones escritas, se declararon conclusas las actuaciones y por providencia de fecha 9 de febrero de 2022 se señaló para la votación y fallo de este recurso el día 22 de marzo de 2022, en que tuvo lugar el acto.

Objeto del presente recurso.

En los recursos que han sido objeto de acumulación se impugna el Real Decreto 27/2021, de 19 de enero, por el que se modifican el Real Decreto 106/2008, de 1 de febrero, sobre pilas y acumuladores y la gestión ambiental de sus residuos, y el Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, aprobado por el Consejo de Ministros en fecha 19 de enero de 2021.

Más concretamente, la impugnación se dirige contra los siguientes preceptos:

1. El artículo segundo, apartado Trece, en cuanto afecta al apartado 1 del artículo 29 del Real Decreto 110/2015, que queda modificado en los siguientes términos:

   "1. Con el objetivo de recoger separadamente los RAEE que se generen en el territorio nacional, se establecerán los objetivos mínimos anuales de recogida separada de RAEE en el ámbito estatal, expresados en peso. Estos objetivos mínimos se calcularán por cada categoría prevista en los anexos I y III y serán exigibles de forma separada para RAEE domésticos y para RAEE profesionales. Excepcionalmente, a propuesta de la Comisión de Coordinación en materia de residuos, se podrán establecer objetivos específicos para tipos de aparatos definidos en el Registro Integrado Industrial que, por sus particularidades en relación con la composición, recogida y tratamiento dentro de su categoría precisen de un seguimiento especial de su gestión."

2. El artículo segundo, apartado Diecisiete, referido a la letra b) del apartado 2 del artículo 39 del Real Decreto 110/2015, que queda así modificada:

   "b) Sistema individual no selectivo, que financie y organice la gestión de los RAAE de los mismos tipos de aparatos que los AEE que el productor pone el mercado, con independencia de la marca."

3. Y la Disposición Adicional Segunda sobre " Adaptación de los sistemas individuales de responsabilidad ampliada del productor de AEE no selectivos", que establece:

   " Los sistemas individuales de responsabilidad ampliada del productor de AEE no selectivos existentes a la fecha de entrada en vigor de este real decreto, deberán comunicar dentro del plazo de 6 meses desde la publicación del presente real decreto al órgano competente de la comunidad autónoma, los tipos de aparatos que ponen en el mercado y cuyos residuos organizarán y financiarán. A partir de la fecha de entrada de la comunicación solo podrán organizar y financiar esos residuos, sin perjuicio de posteriores comunicaciones sobre nuevos tipos de aparatos que incorporen al sistema individual."

Alegaciones de la parte demandante.

La parte actora articula sus alegaciones en la demanda bajo las siguientes rúbricas:

1. Falta de motivación, arbitrariedad y falta de ponderación de intereses .

   Alega en primer lugar la parte actora que las modificaciones introducidas en el artículo 29 (apdo. 1) y 39 (apdo. 2.b), así como el tenor de la DA 2ª, adolecen de una clara falta de motivación (en ningún lugar se menciona los beneficios que pueda tener tal modificación, por ejemplo, para el medio ambiente), así como la arbitrariedad (por la discriminación que implica frente a los Sistemas Colectivos) y falta de ponderación de intereses de que adolece, sin que dicha parte alcance a comprender la relación entre los mencionados preceptos y la Directiva (UE) 2018/849, señalando además que, de facto, se podrían estar vulnerando otras Directivas, en la medida en que se estaría impidiendo la propia existencia de los Sistemas Individuales (no Selectivos) previstos expresamente, entre otras, en la Directiva 2008/98/CE, de 19 de noviembre de 2008, "Directiva marco de residuos" (en los términos derivados de la Directiva 2018/851, de 30 de mayo) y en la Directiva 2012/19/UE, de 4 de julio de 2012, sobre RAEE.

   Por otra parte, aduce que no se observa motivación alguna en la Memoria, que contempla valoraciones genéricas, y que tal falta de motivación ha sido arrastrada durante todo el expediente, en el cual las Administraciones informantes y el propio Consejo de Estado se han limitado a validar la propuesta, asumiendo tal falta de motivación como propia.

   Es decir, la mera mención a mejoras en un sistema no es una motivación suficiente, puesto que se está afectando a diversos preceptos y regímenes muy específicos, que abordan cuestiones muy diferenciadas, de modo que debe justificarse y motivarse cada cambio.

   En definitiva, señala que concurren tres anomalías en el ejercicio del ius variandi que determinan la necesaria estimación del presente recurso:

   - Falta de motivación ( artículo 35 LPAC).

   - Arbitrariedad, ante la ausencia de motivos que justifiquen la medida adoptada, que discrimina a los Sistemas Individuales No Selectivos frente a los Sistemas Colectivos, llevándolos incluso a su extinción.

   - La ausencia de ponderación de intereses en juego.

   Y afirma que el carácter reprochable de la actuación impugnada está respaldado por una extensa y constante jurisprudencia, citando al efecto las SSTS de 8 de mayo de 2013, 22 de noviembre de 2012 y 26 de octubre de 2011.

2. Problemática derivada de la nueva redacción del artículo 39.2.b del RD 110/2015 y a la propia DA 2ª del RD 27/2021 : supresión de facto de los sistemas individuales no selectivos, vulneración de la ley de residuos y de directivas comunitarias .

   Sostiene la parte demandante a este respecto -en esencia- tras comparar el tenor de la antigua y de la nueva redacción de los indicados preceptos, que la nueva redacción dada a éstos por el RD impugnado produce dos consecuencias:

   1) En primer lugar, genera una clara discriminación entre los sistemas colectivos y los sistemas individuales no selectivos, puesto que conserva para éstos la previsión de organizar y financiar por Categorías y Subcategorías, mientras que limita el cumplimiento de la responsabilidad ampliada de los productores acogidos a sistemas individuales no selectivos a " los mismos tipos de aparatos que los AEE que el productor pone el mercado".

   2) Y, en segundo lugar, impide, de facto, la propia subsistencia de los sistemas individuales no selectivos puesto que la totalidad del sistema gira en torno a las Categorías y Subcategorías, citando a continuación -bajo el epígrafe "Extracto normativo"- los principales preceptos de los que se desprende que el sistema gira en torno a Categorías, Subcategorías, y no por tipos de aparato: artículos 8.7, 18, 29, 38, 41, 47, 55, 56, y Anexos VI, VIII, XII, XVIII, todos ellos del RD 110/2015, y Anexo IX de la Ley 22/2011.

   Y de todo ello, extrae la siguiente valoración:

   1. Dada la operativa derivada de la Ley 22/2011, de Residuos, y del propio Decreto 110/2015 (tanto en su versión originaria como en la versión derivada del RD 27/2021), es jurídica y materialmente imposible articular el cumplimiento de los objetivos de responsabilidad ampliada por tipos de aparato, cuestión exclusivamente prevista para los sistemas individuales no selectivos.

   2. Debe tenerse en consideración, a su vez, que los Gestores que realizan la gestión de los residuos no certificarán por tipos de productos, sino por Categorías, Subcategorías, fracciones y códigos LER-RAEE. Por tanto, adicionalmente, se imposibilita la justificación del cumplimiento de los objetivos conforme a la cuota.

   3. A su vez, no puede ignorarse que la opción que se da a los Sistemas Colectivos de operar por Categorías implica una merma de las capacidades de los Sistemas Individuales No Selectivos para alcanzar sus objetivos, puesto que aquéllos gestionarán, en muchos casos, los tipos de aparatos puestos en el mercado por Productores adscritos al régimen de Sistema Individual No Selectivo.

   4. En definitiva, la nueva redacción de los artículos 29.1 y 39.2.b) y la propia DA 2ª implican la imposibilidad de operar a través de los Sistemas Individuales (dado el carácter claramente residual de los sistemas individuales selectivos).

   5. Ello, además de contravenir multitud de preceptos del RD 110/2015, contraviene claramente las previsiones de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados.

   6. Y, por último, la imposibilidad de acogerse al régimen de Sistema Individual No Selectivo vulneraría dos Directivas Comunitarias, que prevén el derecho de los productores de cumplir sus obligaciones derivadas de la responsabilidad ampliada individualmente o "por sí mismos":

   1. La Directiva 2012/19/UE, de 4 de julio de 2012, sobre RAEE.

   2. La Directiva 2008/98/CE, de 19 de noviembre de 2008, "Directiva marco de residuos", en los términos derivados de la Directiva 2018/851, de 30 de mayo.

   Por todo ello, concluye solicitando en el Suplico que se declare contrario a Derecho y se anule el RD 27/2021 y, en concreto, los preceptos citados.

Alegaciones de la Administración demandada.

La Abogacía del Estado, en la representación que legalmente ostenta de la Administración demandada, estructura su respuesta a las alegaciones contenidas en la demanda bajo los siguientes epígrafes:

1. Sobre el concepto "tipo de aparato" en el Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero .

   Comienza su escrito de contestación precisando que, aunque en el Hecho "Previo" de la demanda se dice que el objeto del recurso es el Real Decreto 27/2021 y en el Suplico de la misma se solicita que la sentencia que en su día se dicte, declare "contrario a Derecho y se anule el Real Decreto 27/2021", lo cierto es que la impugnación se dirige contra tres concretos preceptos del citado Real Decreto:

   - El primero de ellos es el apartado 13 de su artículo 2, por el que se modifica el apartado 1 del artículo 29 del Real Decreto 110/2015, en el sentido de incluir la posibilidad de establecer objetivos específicos de recogida de Residuos de Aparatos Eléctrico y Electrónicos ("RAEE") "para tipos de aparatos definidos en el Registro Integrado Industrial".

   - El segundo es el apartado 17 del mismo artículo 2, por el que se modifica el apartado 2.b) del artículo 39 del Real Decreto 110/2015, en el sentido de limitar los RAEE cuya recogida puede ser financiada y organizada por los "sistemas individuales de responsabilidad ampliada del productor no selectivos", a aquellos procedentes de "los mismos tipos de aparatos que los AEE (Aparatos Eléctricos y Electrónicos) que el productor pone en el mercado".

   - Y el tercero y último es la disposición adicional segunda del Real Decreto 27/2021, por el que se regula la adaptación de los "sistemas individuales de responsabilidad ampliada del productor no selectivos"al nuevo requisito exigido por el artículo 39.2.b) del Real Decreto 110/2015, tras la modificación expuesta en el anterior guión.

   Y señala que las tres modificaciones impugnadas y las razones de su impugnación giran en torno al concepto "tipo de aparato", por lo que resulta conveniente comenzar la contestación destacando que el mismo no se introduce en el Real Decreto 110/2015 a raíz de la modificación operada por el Real Decreto 27/2021, sino que en la redacción original del primero ya se contenían significativas referencias al mismo, siendo especialmente importantes las recogidas en el apartado 7 del artículo 8 del Real Decreto 110/2015, en el que se regula la información que deberá incorporarse al Registro Integrado Industrial y las funciones de este Registro en relación con el tratamiento de los RAEE, que en su subapartado a) -no modificado por el RD 27/2021- establece que el Registro Integrado Industrial:

   "a) Dispondrá de códigos específicos para cada tipo de aparato puesto en el mercado en cada categoría y subcategoría".

   Destaca a este respecto que el precepto transcrito no solo se refiere al concepto "tipo de aparato", sino que ordena al Registro Integrado Industrial disponer de " códigos específicos para cada tipo de aparato"; dicho con otras palabras, los códigos no son de las categorías o subcategorías; los códigos son de los tipos de aparatos.

   Por otra parte, señala, la información y las cuotas de mercado que el Registro Integrado Industrial ha de comunicar de conformidad con lo ordenado en las letras b), c), d) y e) del mismo artículo 8.7 del Real Decreto de 110/2015, han de ser desglosadas, no solo en función de las categorías y subcategorías de los AEE, sino también en atención a los distintos tipos de aparatos.

   Y, lógica consecuencia de lo anterior, es que los productores de AEE, en el momento de su registro, han de comunicar al Registro Integrado Industrial no solo la categoría o subcategoría de los AEE que pondrán en el mercado, sino también el " Tipo de AEE, codificado según el Registro y su uso doméstico o profesional"; y, además, han de comunicar trimestralmente los aparatos puestos en el mercado, desglosándolos por categoría o subcategoría a la que pertenecen y el tipo de aparato, codificado según el Registro (Anexo VI del Real Decreto 110/2015, no modificado por el Real Decreto 27/2021).

   En definitiva, concluye a este respecto, el concepto de "tipo de aparato" no solo estaba ya presente en la redacción originaria del Real Decreto 110/2015, sino que es un concepto básico de la regulación en él establecida, hasta el punto de que puede decirse que las categorías y subcategorías lo son "de los tipos de aparatos": cada concreto AEE pertenece a uno de los tipos de aparatos codificados en el Registro Integrado Industrial y estos tipos se agrupan en las categorías y, en su caso subcategorías previstas en el Anexo III del Real Decreto 110/2015 (en la actualidad, ya no son de aplicación las categorías y subcategorías previstas en el Anexo I de la misma norma).

   Y afirma que es esta estructura de conjuntos la que permite que el apartado 8 del artículo 8 del Real Decreto 110/2015 incluya dentro de la información que puede facilitar el Registro Integrado Industrial, la relativa a "los sistemas individuales y colectivos en los que participa cada productor para cumplir sus obligaciones, así como los tipos de aparatos incorporados a cada uno de ellos": aunque los sistemas individuales y colectivos se estructuren en torno a las categorías o subcategorías, es perfectamente posible identificar los tipos de aparatos cuya recogida puede ser financiada y organizada por cada uno de dichos sistemas, por la sencilla razón de que cada uno de los distintos tipos de aparatos codificado por el Registro Integrado Industrial, necesariamente se encuadran en una de las categorías o subcategorías de las previstas en el Anexo III del Real Decreto 110/2015; de hecho el Anexo IV contiene una lista no exhaustiva de los aparatos -en realidad de los tipos de aparatos- incluidos en cada categoría o subcategoría.

2. Sobre la modificación del apartado 1 del artículo 29 del Real Decreto 110/2015 .

   Señala el Abogado del Estado que, en relación con este nuevo precepto, la demanda no dice en momento alguno que sea contrario a la normativa europea o a la Ley 22/2011. Los reproches que dirige contra el mismo consisten en afirmar: (a) que no puede considerarse una transposición de la Directiva (UE) 2018/849 del Parlamento Europeo y del Consejo; (b) que el precepto carece de motivación y resulta por ello arbitrario; y (c) que no existe una adecuada ponderación de intereses. Ninguno de estos argumentos resulta admisible, a su entender, por las siguientes razones:

   (a) Por lo que se refiere a la falta de relación entre la Directiva (UE) 2018/849 y el precepto impugnado, se trata de un argumento insustancial: resulta evidente que el hecho de que el Real Decreto 27/2021 tenga como uno de sus objetivos transponer al ordenamiento jurídico español la citada Directiva, no impide que en el Gobierno, en la misma norma reglamentaria, introduzca otras modificaciones en la normativa nacional, que estima necesarias para mejorar la gestión de los RAEE.

   Y esto es lo que hace la norma impugnada, tal como expresamente se indica en el primer párrafo del apartado II de la parte expositiva del Real Decreto 27/2021; y como también se señala de forma expresa en la página 10 de la MAIN.

   (b) Por lo que se refiere a la pretendida falta de motivación, nos encontramos ante un argumento igualmente infundado.

   A este respecto, tras recordar que la STS de 9 de mayo de 2013 (RC 600/2011) señaló que "hemos matizado que no es posible requerir en el supuesto de los reglamentos una motivación semejante a la de un acto administrativo, habida cuenta de la multiplicidad de contenidos que con frecuencia integran una disposición general", señala que, en el caso que nos ocupa, la motivación de la modificación del artículo 29.1 del Real Decreto 110/2015 se encuentra en el mismo texto que se introduce en el artículo: la conveniencia de establecer objetivos de recogida separada de RAEE procedentes de concretos tipos de aparatos responde al hecho de que los mismos presentan particularidades, en cuanto a su composición, recogida y tratamiento, en comparación con los restantes tipos de aparatos de su misma categoría o subcategoría, que hacen conveniente un especial seguimiento de su gestión. Motivación que se recoge también en la página 14 de la MAIN.

   (c) La afirmación de que no se ha realizado una adecuada ponderación de los intereses en juego resulta verdaderamente sorprendente.

   Los intereses generales que el Real Decreto 110/2015 pretende proteger son la protección de la salud humana y del medio ambiente, y así se recoge en la parte expositiva del RD 110/2015. Por tanto, a la vista de la peligrosidad de los RAEE, el establecimiento de objetivos específicos de recogida para aquéllos que presenten particularidades que exijan un especial seguimiento de su gestión, es una medida absolutamente proporcionada y que implica necesariamente una mejora de la eficacia en la protección del medio ambiente, en contra de los que se afirma en la demanda de manera totalmente gratuita.

   En definitiva, concluye, la modificación del artículo del apartado 1 del artículo 29 del Real Decreto 110/2015 no solo no es contraria a la normativa europea ni a la Ley española, sino que ha sido dictada por el Gobierno en el uso de las competencias que le corresponden, se encuentra debidamente motivada y no supone ninguna carga desproporcionada o desorbitada para los sistemas de responsabilidad ampliada del productor. Por todo ello la impugnación de este precepto ha de ser desestimada.

3. Sobre la modificación de la letra b) del apartado 2 del artículo 39 del Real Decreto 110/2015 .

   Precisa a este respecto el Abogado del Estado que la segunda de las modificaciones del Real Decreto 110/2015 que es objeto de impugnación por los demandantes es la llevada a cabo por el apartado 17 del artículo segundo del Real Decreto 27/2021, por el que se modifica la letra b) del artículo 39.2 del primero, que pasa a tener la siguiente redacción:

   "b) Sistema individual no selectivo, que financie y organice la gestión de los RAEE de los mismos tipos de aparatos que los AEE que el productor pone en el mercado, con independencia de la marca".

   Y recuerda, a efectos de enmarcar el debate, que el artículo 38.2 del Real Decreto 110/2015, tras la modificación operada en el mismo por el Real Decreto 27/2021, señala que los productores de AEE, para el cumplimiento de las obligaciones enumeradas en las letras c), d), e), y g) del apartado 1 del mismo precepto, deberán constituir sistemas de responsabilidad ampliada, que podrán ser individuales o colectivos.

   Son colectivos aquellos sistemas que tiene por objeto dar cumplimiento de las obligaciones de una pluralidad de productores de AEE, mientras que son individuales los sistemas que tiene por objeto dar cumplimiento a las obligaciones de un productor. La distinción entre ambas figuras implica también una distinta intensidad de intervención administrativa.

   A su vez, los sistemas individuales pueden ser selectivos, cuando solo financian y organizan la gestión de RAEE procedentes de los AEE puestos en el mercado por el productor, mientras que serán no selectivos cuando financien y organicen la gestión de los RAEE procedentes de AEE puestos en el mercado por otros productores.

   Pues bien, la diferencia entre la inicial redacción del Real Decreto 110/2015 y la modificada por el Real Decreto 27/2021, se refiere a la determinación de los RAEE cuya gestión puede ser financiada y organizada por los sistemas individuales no selectivos: mientras que en la redacción inicial estos RAEE podían tener su origen en AEE que fueran de las mismas categorías o subcategorías que los AEE puestos en el mercado por el productor, en la redacción modificada estos RAEE han de corresponder a AEE de los mismos tipos que los puestos en el mercado por el productor.

   En relación con esta modificación, en la demanda se articulan análogos motivos de impugnación que los esgrimidos en contra de la modificación del artículo 29.1.

   A este respecto, el Abogado del Estado da por reproducidas nuestras anteriores alegaciones en torno a la perfecta legalidad de la decisión del Gobierno de la Nación de introducir en el Real Decreto 110/2015 no solo las modificaciones necesarias para incorporar a nuestro ordenamiento las previsiones establecidas en la Directiva (UE) 2018/849, sino todas aquellas que considere precisas para la mejor gestión de los RAEE.

   E igualmente da por reproducidas sus alegaciones relativas a la motivación del Real Decreto 27/2021, pues también en este caso la motivación de la modificación surge del mismo texto del articulado.

   Señala, además, que la modificación introducida en la norma es perfectamente razonable y fácilmente comprensible: aunque dos tipos aparatos pertenezcan a la misma categoría o subcategoría, la gestión de los RAEE derivados de uno y de otro pueden muy distintos, tanto en lo relativo a la organización de esa gestión (unos pueden exigir una logística para su correcta gestión mucho más complicada que otros), como en lo relativo a su financiación (la gestión de unos puede ser mucho más cara que la de los otros); es necesario tener en cuenta que los aparatos eléctricos y electrónicos (AEE) tienen características muy diferentes, unos respecto de otros, no sólo por tamaño, funcionalidad o uso, sino también por su composición, que justifican, o incluso reclaman, un régimen jurídico diferenciado. Dentro de una misma categoría de AEE se ubican aparatos cuyo tratamiento difiere sustancialmente tanto desde un punto de vista técnico como económico. Prueba de ello es el desglose que se hace a lo largo del Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, por grupos de tratamiento.

   Por lo que se refiere a "la ponderación de los intereses en juego", señala que la demanda contiene una argumentación más desarrollada en relación con este precepto que la realizada en referencia a la modificación del artículo 29.1, afirmándose que la nueva regulación imposibilita en la práctica el funcionamiento de los sistemas individuales no selectivos, enumerando una serie de preceptos del Real Decreto 110/2015 que se dicen contradictorios con la nueva redacción del artículo 39.2.b).

   Esta contradicción es negada por el Abogado del Estado, tras referirse de forma separada a los mencionados preceptos invocados, concluyendo que no existe dificultad alguna para el funcionamiento de los sistemas individuales no selectivos derivada de que éstos deban limitar su actuación a la organización y gestión de los RAEE correspondientes a los tipos de aparatos que el productor ponga en el mercado.

   Y afirma que el artículo 39.2.b) en su nueva redacción no pretende que la gestión de los RAEE se realice por "tipo de producto"; ni que el cumplimiento de los objetivos de recogida asignados a los sistemas individuales no selectivos se articulen en torno a los tipos de aparato, como torticeramente se pretende dar a entender de adverso. El precepto solo pretende limitar el ámbito de actuación de los sistemas individuales no selectivos a la gestión de los RAEE de los mismos tipos de aparatos que los puestos en el mercado por el productor, limitación que es perfectamente compatible con la gestión del sistema.

4. Sobre la discriminación de los sistemas individuales no selectivos respecto de los sistemas colectivos.

   Alega el Abogado del Estado a este respecto que el artículo 39.2.b) del Real Decreto 110/2015 tiene por único objeto delimitar los RAEE cuya recogida puede ser organizada y financiada por los sistemas individuales no selectivos, limitándolos a los originados por tipos de aparatos iguales a los puestos en el mercado por el productor. Y que, en modo alguno, este precepto pretende implantar "como sistema general y EXCLUSIVO para los Sistemas Individuales No Selectivos la recogida por tipos de aparatos y no por Categorías", tal como se afirma gratuitamente en la demanda.

   Y señala que, normalmente, un mismo productor pondrá en el mercado una pluralidad de tipos de aparatos, que pertenecerán a varias categorías o subcategorías de AEE. Consecuentemente, la gestión de los RAEE que recoja deberá organizarse y financiarse en función de cuáles fueran esas categorías o subcategorías. Aun en el caso de que todos los tipos de aparatos puestos en el mercado por un productor pertenecieran a la misma categoría o subcategoría, o que solo pusiera en el mercado un tipo de aparato, la gestión que habría que dar a los correspondientes RAEE es la que la normativa fije para la correspondiente categoría o subcategoría a la que pertenecían los AEE puestos en el mercado.

   Por otra parte, precisa, tampoco es cierto que el artículo 41.3 del Real Decreto establezca que la gestión de los RAEE organizada por los sistemas colectivos haya de organizarse por categorías y subcategorías: lo que hace el precepto es señalar que estos sistemas sólo podrán organizar la gestión de los residuos de las categorías y subcategorías de AEE que los productores integrados en estos sistemas ponen en el mercado. Su único objeto es fijar qué tipos de RAEE pueden ser gestionados por los sistemas colectivos (de forma semejante a la que el artículo 39.2.b) determina los RAEE que pueden ser gestionados por los sistemas individuales no selectivos).

   Afirma que los sistemas colectivos no tienen una ventaja sobre los sistemas individuales en la gestión de los RAEE por el hecho de poder cumplir exclusivamente por categorías y no por tipos de aparatos, sino que tienen una concreta identificación de las condiciones en que han de cumplir sus obligaciones de recogida en la correspondiente autorización administrativa. Y niega que sea jurídica y materialmente imposible articular el cumplimiento de objetivos y la operativa por tipos de aparato.

   En todo caso y, a mayor abundamiento, sostiene que resulta absurdo pretender que existe una situación de discriminación, en la medida en que todos los productores pueden acogerse a los sistemas de responsabilidad ampliada, individuales o colectivos, que estime convenientes. Y en ningún caso puede calificarse como discriminatorio el que se regulen de forma distinta dos sistemas de responsabilidad ampliada del productor que, por definición, son distintos.

5. Sobre la pretendida vulneración de la Ley 22/2011 y de las Directivas 2012/19/UE 2008/98/CE.

   Niega el Abogado del Estado que el Real Decreto 27/2021 sea contrario a lo dispuesto en la Ley 22/2011 y en las Directivas 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y 2012/19/UE del Parlamento Europeo y del Consejo.

   Y añade, además, que, aunque la Ley 22/2011 y las Directivas 2008/98/CE y 2012/19/UE señalan que los productores deberán poder acogerse a sistemas individuales o colectivos, lo que no dice es que esos sistemas individuales hayan de ser no selectivos, es decir, que los productores tengan un derecho a establecer sistemas de responsabilidad ampliada que les permita cumplir sus obligaciones mediante la gestión de RAEE no originados en AEE puestos por ellos mismos en el mercado.

6. Sobre la disposición adicional segunda del Real Decreto 110/2015 .

   Se impugna también en la demanda la disposición adicional segunda del Real Decreto 110/2015. Tal impugnación se justifica en la medida en que la disposición tiene por objeto regular la adaptación de los sistemas individuales de responsabilidad ampliada del productor de AEE no selectivos, a la nueva redacción del artículo 39.2.b) del Real Decreto. De hecho, en la demanda no se incluye argumento específico alguno que ataque la legalidad de esta disposición, distinto de los argumentos que se esgrimen para impugnar el citado artículo 39.2.b).

   Por tanto, argumenta el Abogado del Estado, al ser este artículo legal por las razones antes expuestas, la impugnación de esta disposición adicional decae sin necesidad de argumentos adicionales.

   Concluye su escrito de contestación a la demanda solicitando la desestimación íntegra de la demanda.

Consideraciones previas.

Antes de abordar el análisis de fondo de las cuestiones controvertidas consideramos conveniente efectuar las siguientes precisiones:

En primer lugar que, como hemos dicho en la STS nº. 322/2022, de 14 de marzo (RCA 104/2021), las normas medioambientales de la Unión Europea tienen un carácter de mínimos, siendo perfectamente posible que los Estados puedan establecer reglas más ambiciosas para la protección de los objetivos que persiguen (la salud humana y el medio ambiente), habiéndolo destacado así la jurisprudencia del TJUE.

Y, en segundo lugar que, para enmarcar adecuadamente el debate suscitado en relación con las indicadas cuestiones, es procedente deslindar, de entrada, los conceptos de aparato, categorías y subcategorías, así como precisar la relación existente entre ellos, como acertadamente hace el Abogado del Estado en su escrito. Esto es, las categorías y subcategorías lo son "de los tipos de aparatos": cada concreto AEE pertenece a uno de los tipos de aparatos codificados en el Registro Integrado Industrial y estos tipos se agrupan en las categorías y, en su caso subcategorías previstas al efecto (véanse al respecto los Anexos III y IV del Real Decreto 110/2015).

Sobre la impugnación dirigida contra el artículo segundo, apartado Trece, del RD 27/2021 , en cuanto afecta al apartado 1 del artículo 29 del Real Decreto 110/2015 .

La primera modificación introducida en el RD 27/2021 que ahora se impugna es la realizada por el apartado 13 del artículo 2 del Real Decreto 27/2021, que modifica el apartado 1 del artículo 29 del Real Decreto 110/2015, para introducir el siguiente inciso:

"Excepcionalmente, a propuesta de la Comisión de Coordinación en materia de residuos, se podrán establecer objetivos específicos para tipos de aparatos definidos en el Registro Integrado Industrial que, por sus particularidades en relación con la composición, recogida y tratamiento dentro de su categoría precisen de un seguimiento especial de su gestión".

La demanda formula tres objeciones que analizaremos por separado:

1) Que no puede considerarse una transposición de la Directiva (UE) 2018/849 del Parlamento Europeo y del Consejo.

Esta alegación se debe rechazar. Como bien dice el Abogado del Estado, el hecho de que el Real Decreto 27/2021 tenga como uno de sus objetivos transponer al ordenamiento jurídico español la citada Directiva, no impide que el Gobierno, en la misma norma reglamentaria, introduzca otras modificaciones en la normativa nacional que estime necesarias para mejorar la gestión de los RAEE, como dice la MAIN en su página 10. Y, además, ya hemos recordado en el Fundamento anterior que la normativa comunitaria es de mínimos y no impide que se puedan adoptar otras previsiones adicionales que puedan considerarse convenientes para la protección de los objetivos perseguidos en aquélla.

2) Que existe falta de motivación.

También debemos rechazar esta alegación, pues esta Sala ha establecido reiteradamente a este respecto que no es posible requerir en el supuesto de los reglamentos una motivación semejante a la de un acto administrativo, habida cuenta de la multiplicidad de contenidos que con frecuencia integran una disposición general (véase, entre otras en el mismo sentido, la STS de 9 de mayo de 2013, RC 600/2011).

Además, como acertadamente indica el Abogado del Estado, en este caso la motivación de la modificación del artículo 29.1 del Real Decreto 110/2015 se encuentra en el mismo texto que se introduce en el artículo: la conveniencia de establecer objetivos de recogida separada de RAEE procedentes de concretos tipos de aparatos responde al hecho de que los mismos presentan particularidades en cuanto a su composición, recogida y tratamiento, en comparación con los restantes tipos de aparatos de su misma categoría o subcategoría, que hacen conveniente un especial seguimiento de su gestión. Motivación que se recoge también en la página 14 de la MAIN.

3) Que no se ha realizado una adecuada ponderación de los intereses en juego.

También se debe rechazar esta alegación. La finalidad del RD 110/2015 es la protección de la salud humana y del medio ambiente (y así se establece en la parte expositiva del citado RD y en nuestra STS nº. 322/2022).

Por tanto, a la vista de la peligrosidad de los RAEE, no cabe considerar desproporcionado el establecimiento de objetivos específicos de recogida para aquéllos que presenten particularidades que exijan un especial seguimiento de su gestión, en cuanto que esta medida implica necesariamente una mejora de la eficacia en la protección de la salud humana y del medio ambiente.

Por otra parte, del establecimiento de objetivos separados de recogida para determinados tipos de aparatos no cabe deducir necesariamente ninguna otra obligación adicional, más allá de la de contabilizar separadamente estos residuos.

Se trata, en definitiva, de adaptar las prevenciones de la norma a las particularidades que puedan requerir determinados tipos de aparatos, sin que de ello quepa inferir contravención alguna de la normativa comunitaria ni de la Ley 22/2011, encontrándose esta previsión dentro de las atribuciones reglamentarias del Gobierno.

La impugnación dirigida contra la modificación de la letra b) del apartado 2 del artículo 39 del Real Decreto 110/2015 .

La segunda de las impugnaciones se dirige contra la modificación llevada a cabo por el apartado Diecisiete del artículo segundo del Real Decreto 27/2021 en la letra b) del artículo 39.2 del RD 110/2015.

Este precepto, antes de la modificación establecía que el productor que opte por un sistema individual podrá constituir un:

"b) Sistema individual no selectivo, que financie y organice la gestión de los RAAE de las mismas categorías que los AEE que el productor pone el mercado, con independencia de la marca".

Y, tras la modificación operada en virtud del RD 27/2021, establece que el productor que opte por un sistema individual podrá constituir un:

"b) Sistema individual no selectivo, que financie y organice la gestión de los RAEE de los mismos tipos de aparatos que los AEE que el productor pone en el mercado, con independencia de la marca".

Sostiene a este respecto la demanda -en esencia- que la nueva redacción produce una doble consecuencia:

1) Genera una clara discriminación entre los sistemas colectivos y los sistemas individuales no selectivos, puesto que conserva para éstos la previsión de organizar y financiar por categorías y subcategorías, mientras que limita el cumplimiento de la responsabilidad ampliada de los productores acogidos a sistemas individuales no selectivos a "los mismos tipos de aparatos que los AEE que el productor pone el mercado".

2) Impide, de facto, la propia subsistencia de los sistemas individuales no selectivos puesto que la totalidad del sistema gira en torno a las categorías y subcategorías.

No podemos aceptar estas alegaciones de la actora.

Según el artículo 38.2 del RD 110/2015, reformado por el RD 27/2021, los productores de AEE, para el cumplimiento de las obligaciones enumeradas en las letras c), d), e), y g) del apartado 1 del mismo precepto, deberán constituir sistemas de responsabilidad ampliada, que podrán ser individuales o colectivos. También podrán los productores optar por una combinación de varios sistemas de responsabilidad ampliada en el caso de que pongan en el mercado productos de distintas categorías y subcategorías de AEE.

Son colectivos aquellos sistemas que tienen por objeto dar cumplimiento a las obligaciones de una pluralidad de productores de AEE, mientras que son individuales los sistemas que tiene por objeto dar cumplimiento a las obligaciones de un productor.

A su vez, conforme al artículo 39 (reformado), los sistemas individuales pueden ser selectivos, cuando financian y organizan la gestión de RAEE generados por su propia marca o marcas, en todas las categorías de AEE, y no selectivos, cuando financien y organicen la gestión de los RAEE de los mismos tipos de aparatos que los AEE que el productor pone el mercado, con independencia de la marca. Asimismo, los productores de AEE podrán presentar otras opciones de sistemas individuales a las autoridades autonómicas competentes.

La diferencia entre la inicial redacción del Real Decreto 110/2015 y la modificada por el Real Decreto 27/2021, se refiere a la determinación de los RAEE cuya gestión puede ser financiada y organizada por los sistemas individuales no selectivos: mientras que en la redacción inicial estos RAEE podían tener su origen en AEE que fueran de las mismas categorías o subcategorías que los AEE puestos en el mercado por el productor, en la redacción modificada estos RAEE han de corresponder a AEE de los mismos tipos de aparatos que los puestos en el mercado por el productor.

Pues bien, no encontramos obstáculo alguno para la introducción de esta previsión, que consideramos encuadrada en las atribuciones reglamentarias del Gobierno y que está en línea con lo establecido en el considerando 23 de la Directiva 2012/19/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de julio, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, que al efecto señala:

"A fin de dar el máximo efecto al principio de responsabilidad del productor, cada productor debe ser responsable de financiar la gestión de los residuos procedentes de sus propios productos".

Y la explicación que da al respecto la Abogacía del Estado en su escrito de contestación es perfectamente razonable cuando señala que " aunque dos tipos aparatos pertenezcan a la misma categoría o subcategoría, la gestión de los RAEE derivados de uno y de otro pueden muy distintos, tanto en lo relativo a la organización de esa gestión (unos pueden exigir una logística para su correcta gestión mucho más complicada que otros), como en lo relativo a su financiación (la gestión de unos puede ser mucho más cara que la de los otros); es necesario tener en cuenta que los aparatos eléctricos y electrónicos (AEE) tienen características muy diferentes, unos respecto de otros, no sólo por tamaño, funcionalidad o uso, sino también por su composición, que justifican, o incluso reclaman, un régimen jurídico diferenciado. Dentro de una misma categoría de AEE se ubican aparatos cuyo tratamiento difiere sustancialmente tanto desde un punto de vista técnico como económico. Prueba de ello es el desglose que se hace a lo largo del Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, por grupos de tratamiento".

Como también es lógica su afirmación de que " Resulta coherente que los productores que opten por sistemas individuales de responsabilidad ampliada del productor organicen y financien la gestión de residuos procedentes de los aparatos que ponen en el mercado, ya que la idea que debe prevalecer es la individualización en la gestión de los residuos procedentes de un productor individualizado, quien conoce las características y peculiaridades concretas de sus productos que posteriormente derivan en residuos".

En este sentido, cabe recordar que los AEE se clasifican en función de cuál sea el tipo de aparato, y que los distintos tipos de aparatos se encuadran en categorías y subcategorías (véase al efecto, como antes decíamos, los Anexos III y IV del RD 110/2015).

Pues bien, siendo esto así, no encontramos obstáculo alguno para poder afirmar que en este extremo el RD impugnado se ajusta a la legalidad vigente (tanto a la normativa comunitaria como a la Ley 22/2011), como tampoco estimamos justificada la afirmación de la parte actora de que los artículos 29.1 y 39.2.b) -en su nueva redacción- y la propia DA 2ª implican la imposibilidad de operar a través de los sistemas individuales dado el carácter claramente residual de los sistemas individuales selectivos, considerando la Sala plenamente acertadas las consideraciones que al efecto realiza la Abogacía del Estado en su escrito de contestación a la demanda para justificar la inexistencia de contradicción de la nueva redacción del artículo 39.2.b) del RD 110/2015 con otros preceptos de la misma norma.

En definitiva, compartimos la conclusión alcanzada por la Administración demandada cuando señala que no existe dificultad alguna para el funcionamiento de los sistemas individuales no selectivos derivada de que éstos deban limitar su actuación a la organización y gestión de los RAEE correspondientes a los tipos de aparatos que el productor ponga en el mercado.

Por otra parte, debemos rechazar también la alegación actora de que la nueva redacción genera una clara discriminación entre los sistemas colectivos y los sistemas individuales no selectivos, puesto que conserva para éstos la previsión de organizar y financiar por categorías y subcategorías, mientras que limita el cumplimiento de la responsabilidad ampliada de los productores acogidos a sistemas individuales no selectivos a "los mismos tipos de aparatos que los AEE que el productor pone el mercado".

Como bien apunta la Abogacía del Estado, normalmente, un mismo productor pondrá en el mercado una pluralidad de tipos de aparatos, que pertenecerán a varias categorías o subcategorías de AEE. Consecuentemente, la gestión de los RAEE que recoja deberá organizarse y financiarse en función de cuáles fueran esas categorías o subcategorías. Pero, aun en el caso de que todos los tipos de aparatos puestos en el mercado por un productor pertenecieran a la misma categoría o subcategoría, o que solo pusiera en el mercado un tipo de aparato, la gestión que habría que dar a los correspondientes RAEE sería la que la normativa fijara para la correspondiente categoría o subcategoría a la que pertenecieran los AEE puestos en el mercado.

Y, por otra parte, no cabe apreciar discriminación en el hecho de que la normativa prevea que todos los productores puedan acogerse a los sistemas de responsabilidad ampliada, individuales o colectivos, que estimen convenientes, ni tampoco puede calificarse como discriminatorio el que esa normativa regule de forma diferente dos sistemas de responsabilidad ampliada del productor que, por definición, son distintos.

La impugnación dirigida contra la Disposición adicional segunda del Real Decreto 27/2021 .

La mencionada Disposición adicional segunda establece:

" Adaptación de los sistemas individuales de responsabilidad ampliada del productor de AEE no selectivos .

Los sistemas individuales de responsabilidad ampliada del productor de AEE no selectivos existentes a la fecha de entrada en vigor de este real decreto, deberán comunicar dentro del plazo de 6 meses desde la publicación del presente real decreto al órgano competente de la comunidad autónoma, los tipos de aparatos que ponen en el mercado y cuyos residuos organizarán y financiarán. A partir de la fecha de entrada de la comunicación solo podrán organizar y financiar esos residuos, sin perjuicio de posteriores comunicaciones sobre nuevos tipos de aparatos que incorporen al sistema individual."

A este respecto, en la demanda no se incluye argumento específico alguno contra el ajuste a la legalidad de esta disposición que sea distinto de los argumentos esgrimidos para impugnar el citado artículo 39.2.b) en su nueva redacción.

Por tanto, dado que hemos descartado la ilegalidad de ese precepto por las razones antes expresadas, la impugnación dirigida contra esta disposición adicional debe también decaer.

Conclusiones y costas.

En definitiva, con base en lo razonado en los precedentes Fundamentos, alcanzamos la conclusión de que no procede acoger el recurso.

Y, además, consideramos conveniente precisar que una cosa es que -con toda legitimidad- los recurrentes puedan discrepar del contenido del Real Decreto por entender que la redacción de sus preceptos -y, señaladamente, la de los preceptos concretamente impugnados- debiera haber sido diferente, y otra bien distinta es que ese Real Decreto sea contrario al ordenamiento jurídico (afirmación que, como hemos visto, no puede sostenerse válidamente en este caso).

En consecuencia, al haberse rechazado todos los motivos de impugnación, procede declarar no haber lugar y desestimar el presente recurso.

Y, por ello, en aplicación del artículo 139 de la LJCA, debemos imponer las costas a los recurrentes (a todos ellos en la misma proporción), si bien la Sala, haciendo uso de las facultades reconocidas en el párrafo tercero del mencionado precepto y atendidas las circunstancias del caso, limita a cuatro mil euros (4.000 €), más el IVA si procediere, la cantidad máxima a imponer por todos los conceptos.

Declarar no haber lugar y desestimar el recurso contencioso-administrativo nº 96/2021 y acumulados 97/2021, 98/2021, 99/2021, 100/2021, 101/2021, y 103/2021, interpuestos, respectivamente, por ANTONIO LÓPEZ GARRIDO, S.A., DRAF TEAM, S.L., GUSTAVO MEDINA RODRÍGUEZ DISTRIBUCIONES, S.L., THREELINE TECNOLOGY, S.L., GROUPE ATLANTIC SOLUCIONES CONFORT TÉRMICO, S.A., INFINITION WORLD ELECTRONIC, S.L. y GRUPO PRILUX ILUMINACIÓN, S.L. contra el Real Decreto 27/2021, de 19 de enero, por el que se modifica el Real Decreto 106/2008, de 1 de febrero, sobre pilas y acumuladores y la gestión ambiental de sus recursos, y el Real Decreto 110/2015, de 20 de febrero, sobre residuos de aparatos eléctricos y electrónicos, que se confirma por ser ajustado al ordenamiento jurídico.

Segundo.- Imponer las costas procesales del presente recurso a los recurrentes en los términos señalados en el último Fundamento de esta sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.