STSJ Cataluña 971/2022, 21 de Marzo de 2022
| Jurisdicción | España |
| Número de resolución | 971/2022 |
| Fecha | 21 Marzo 2022 |
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Recurso nº 61/2020
SENTENCIA Nº 971 /2022
Ilmos./as. Sres./as.: Presidente
DON JAVIER AGUAYO MEJÍA
Magistrados
DOÑA MARIA FERNANDA NAVARRO DE ZULOAGA DON FRANCISCO JOSÉ SOSPEDRA NAVAS
DON PEDRO LUIS GARCÍA MUÑOZ DON EDUARDO PARICIO RALLO
En la Ciudad de Barcelona, a 21 de marzo de dos mil veintidós
LA SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN QUINTA) ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso contencioso-administrativo nº 61/2020, interpuesto por GREMI PROVINCIAL DE TALLERS DE REPARACIÓ I MANTENIMENT DE AUTOMÓBILS DE BARCELONA, representado por el Procurador D. Sergio Carando Vicente y defendido por la Letrada Dª María González Romero, siendo parte demandada AJUNTAMENT DE BARCELONA, representado por el Procurador D. Jesús Sanz López y dirigido por el Sr. Letrado Consistorial.
Ha sido Ponente el Magistrado D. Francisco José Sospedra Navas, quien expresa el parecer de la Sala.
Por la representación de la parte actora, en escrito presentado en la Secretaría de esta Sala, se interpuso recurso registrado con el número 61/2020 contra la Ordenanza relativa a la restricción de la circulación de determinados vehículos en la ciudad de Barcelona con el objetivo de preservar y mejorar la calidad del aire (BOPB 31 de diciembre de 2019).
Seguido el cauce procesal previsto por la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos, en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.
Continuado el proceso por los trámites que aparecen en autos, se señaló día y hora para la votación y fallo, diligencia que tuvo lugar en la fecha fijada.
Ordenanza impugnada y motivos de impugnación. Recursos con idéntico objeto.
Es objeto de impugnación en este proceso la Ordenanza del Ayuntamiento de Barcelona relativa a la restricción de la circulación de determinados vehículos en la ciudad de Barcelona, solicitándose en la demanda que se declare la nulidad de pleno derecho de la citada Ordenanza Municipal o, subsidiariamente, que se declare la nulidad parcial de los artículos 1.1, 3, 9, 15 y consiguientemente todo el capítulo 4 relativo al régimen sancionador, la disposición final primera y los anexos 1 y 2.
La demandante es una asociación que engloba a 856 talleres que se alega que están afectados por la ZBE (zona de bajas emisiones) de Barcelona. Los motivos de impugnación sostenidos en la demanda, en síntesis, son los siguientes: 1) Incumplimiento de las propias Directrices para la Elaboración de Normas Municipales; 2) Incumplimiento de los principios de buena regulación del art. 129 de la LPAC: falta de justificación de la necesidad, falta de proporcionalidad, desviación de poder y arbitrariedad; omisión deliberada de los inventarios de emisiones; 3) Incumplimiento del principio de legalidad y jerarquía normativa. Inhabilitación legal del Ayuntamiento de Barcelona. 4) Nulidad de la Disposición Adicional Primera de la Ordenanza por no ser ajustada a derecho la delegación en la Alcaldía de la potestad reglamentaria municipal. 5) Nulidad del sistema de control regulado en el art 15 de la Ordenanza y del régimen sancionador asociado del art 17- por ser contrario a Derecho. 6) Falta de proporcionalidad de las sanciones. 7). Infracción del arts. 18, 39 y 139.2 CE. No se valoran alternativas menos gravosas para los ciudadanos y técnicamente posibles.
En su contestación a la demanda el Ayuntamiento demandado se opone a los motivos de impugnación, alegando en síntesis: 1) En el expediente obran todos los informes exigidos por el Acuerdo de la Comisión de Gobierno de 15 de abril de 2015; 2) Se ha justificado la necesidad de la Ordenanza ZBE, así como el perímetro territorial que establece y la incidencia de las emisiones procedentes del tráfico en los niveles de contaminación atmosférica, siguiendo el criterio de distinción establecido por la DGT, así como el impacto presupuestario y económico; 3) El Ayuntamiento tiene competencia para aprobar la Ordenanza en base a la legislación sectorial de calidad del aire, tráfico y salud pública, y a la legislación de régimen local y propia del municipio de Barcelona; 4) La delegación realizada en la disposición final primera se ajusta a derecho; 5) No existe fundamento o motivo de nulidad referido al sistema de control y al régimen sancionador; y 6) la Ordenanza es proporcionada y se han valorado otras alternativas.
La Ordenanza ZBE de Barcelona ha sido impugnada en los recursos seguidos en esta Sala y Sección con los números 43/2020, 58/2020, 59/2020, 60/2020, 61/2020 y 62/2020, que han sido deliberados y decididos conjuntamente. En todos los recursos se cuestionó el proceso de elaboración de la norma municipal, la falta de motivación y de justificación de la proporcionalidad de las medidas limitativas adoptadas, en base a fundamentos sustancialmente coincidentes, los cuales resultan examinados en primer término en esta Sentencia dictada en este Recurso número 61/2020, por razones estrictas de organización y funcionamiento interno, en garantía del principio de unidad de doctrina, al existir un importante sustrato impugnatorio y probatorio común, de manera que los fundamentos que se exponen se pueden trasladar a los demás recursos interpuestos contra la Ordenanza ZBE de Barcelona respecto de dichos motivos comunes, sin perjuicio de que en cada uno de ellos se recoja la respuesta individualizada correspondiente en función de los motivos sostenidos por las partes.
Los motivos de impugnación y oposición son muy extensos, los cuales serán expuestos a lo largo de la fundamentación de esta resolución, pues la complejidad de este asunto exige una sistemática de análisis adecuada para dar una respuesta clara y comprensible a las pretensiones de las partes.
Para facilitar la exposición del parecer de la Sala, los motivos de impugnación se estructurarán en tres grupos básicos como son competencia, vicios en la elaboración de la Ordenanza y vicios sustantivos. Por tanto, debemos examinar en primer lugar los vicios que se refieren al procedimiento de elaboración de la Ordenanza, pues la impugnación de preceptos determinados por motivos sustantivos se formula de forma subsidiaria, de modo que hay que dirimir previamente la controversia sobre la conformidad a derecho de la disposición aprobada.
A fin de dar respuesta razonada a dichos motivos seguiremos una sistemática de análisis que se resume en los siguientes puntos: 1) Competencia municipal y Derechos afectados por la Ordenanza; 2) Ámbito del control judicial y aspectos formales de la tramitación de la Ordenanza; 3) Restricciones establecidas por la Ordenanza impugnada: Alcance objetivo, subjetivo y temporal; 4) Ámbito de aplicación: Delimitación territorial de la ZBE; 5) Impacto presupuestario, económico y social de la Ordenanza.
Competencia municipal y los derechos afectados por la Ordenanza.
El análisis de los motivos de impugnación debe partir de los aspectos generales que definen la intervención normativa y los requisitos a los que debe sujetarse, como son la competencia municipal y los derechos que resultan afectados por la Ordenanza.
1) Competencia municipal .
La competencia municipal para adoptar medidas de mejora de calidad del aire por razones de interés general, como son la protección de la salud y del medioambiente, tiene un fundamento constitucional y legal expresado ampliamente en el preámbulo de la Ordenanza, que se recoge en la legislación de régimen local general ( artículo 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LRBRL) y artículo 66.3 del Decreto legislativo 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley municipal y de régimen local de Cataluña (TRLMRLC) y especial de Barcelona ( artículo 18.1 de la Ley 1/2006, de 13 de marzo, por la que se regula el régimen especial del municipio de Barcelona), así como en diversas normas de la legislación sectorial en materia de medio ambiente ( artículo 16 de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, y Real Decreto 102/2011, de 28 de enero, relativo a la mejora de la calidad del aire), de salud pública ( art. 27 de la Ley 33/2011, de 4 de octubre, general de salud pública); y de tráfico y circulación de vehículos a motor ( art. 7 del Real Decreto Legislativo 6/2015, texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (Texto Refundido de la Ley de Tráfico de 2015).
Los motivos de impugnación relativos a la competencia municipal se dirigen sustancialmente a cuestionar la delimitación territorial de la Zona de Bajas Emisiones (ZBE) que determina el ámbito de aplicación de la Ordenanza, así como al objeto a que se dirige el ejercicio de esta competencia, cuestiones éstas que deben ser analizadas en el ámbito del procedimiento de elaboración de la norma y de los fines que la justifican, así como en el de la motivación y ajuste normativo de las medidas restrictivas adoptadas, y su proporcionalidad, puesto que la normativa de régimen local y sectorial habilita genéricamente a la intervención municipal sobre la ordenación del tráfico viario por razones medioambientales y,...
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