STS 222/2022, 22 de Febrero de 2022

El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso el día 20 de enero de 2021, contra el Acuerdo de Consejo de Ministros de 9 de diciembre de 2020, por el que se aprueba el III Plan para la igualdad de género en la Administración General del Estado y en los organismos públicos vinculados o dependientes de ella.

Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda por diligencia de ordenación de 29 de abril de 2021.

En el escrito de demanda, presentado el día 14 de mayo de 2021, se solicitó que se dicte sentencia por la que:

"se declare la nulidad del III Plan para la igualdad de género en la AGE y en los organismos públicos vinculados o dependientes de ella".

Habiéndose dado traslado al Abogado del Estado del escrito de demanda, presentó escrito de contestación el día 9 de junio de 2021, en el que, suplicó que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso contencioso administrativo con los demás pronunciamientos legales.

Por su parte la Federación Estatal de los Servicios Públicos de la UGT (FESP-UGT) presentó escrito de contestación el día 29 de junio de 2021, en el que, suplicó que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso contencioso administrativo con los demás pronunciamientos legales, con expresa condena en costas.

Y la Central Sindical Independiente y de Funcionarios (CSIF) presentó escrito de contestación el día 7 de julio de 2021, en el que, suplicó que se dicte sentencia por la que se desestime la demanda íntegramente planteada, con expresa condena en costas.

Solicitado el recibimiento a prueba, la Sala acordó mediante auto de fecha 12 de julio de 2021 recibir el proceso a prueba , en estos términos:

" 1.- Recibir el recurso a prueba.

2. - Se admite la prueba documental propuesta por la parte recurrente, teniéndose por reproducidos los documentos aportados con el escrito de demanda.

3. - Abrir el trámite de conclusiones, para lo cual se concede al representante procesal del actor el plazo de DIEZ DÍAS a fin de que presente escrito de conclusiones sucintas sobre los hechos por el mismo alegados y motivos jurídicos en que se apoye, conforme determina el artículo 64 de la Ley de esta Jurisdicción."

La Federación de Servicios a la Ciudadanía de Comisiones Obreras presentó escrito de conclusiones sucintas el día 26 de julio de 2021.

La Central Sindical Independiente y de Funcionarios (CSIF) presentó escrito de conclusiones sucintas el día 6 de septiembre de 2021.

Y la Federación de Empleadas y Empleados de los Servicios Públicos (FESP-UGT) presentó escrito de conclusiones sucintas el día 3 de agosto de 2021.

Mediante providencia de fecha 21 de diciembre de 2021, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 15 de febrero de 2022, fecha en la que tuvieron lugar.

La actuación administrativa impugnada

El presente recurso contencioso-administrativo se interpone contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, de 9 de diciembre de 2020, por el que se aprueba el III Plan para la igualdad de género en la Administración General del Estado y en los organismos públicos vinculados o dependientes de ella, publicado en el BOE de 1 de enero de 2021.

La pretensión de nulidad que ahora ejercita el sindicato recurrente, a tenor del suplico de su escrito de demanda, se limita a la nulidad del citado III Plan para la igualdad de género en la Administración General del Estado y en los organismos públicos vinculados o dependientes de ella. Si bien previamente había solicitado la ampliación del recurso respecto de la aprobación del plan por la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado.

La posición de las partes procesales

El sindicato recurrente, además de la solicitud de ampliación del recurso, aduce que el Acuerdo del Consejo de Ministros que aprueba el III Plan para la igualdad de género no ha sido objeto de negociación, por lo que se ha infringido el derecho a la negociación colectiva, como parte integrante del derecho a la libertad sindical, del que son titulares las organizaciones sindicales. Se aduce que el Estatuto Básico del Empleado Público regula la negociación colectiva de forma somera, aunque se refiere al principio de igualdad en los principios rectores de la función pública ( artículo 1). Resultando relevante la disposición adicional séptima de dicho Estatuto que establece la obligación de negociar los planes de igualdad. Del mismo modo, se añade, los artículos 45 y siguientes y 64 de la Ley Orgánica de Igualdad imponen la misma obligación. Teniendo en cuenta, señala la parte recurrente, que la Administración General del Estado en esta materia no actúa como Administración Pública sino como empleadora, por lo que se deben aplicar las normas del Derecho de la UE al respecto. Explica, en fin, las razones por las que considera que, en relación con la aprobación del III Plan para la igualdad que ahora se impugna, no se ha realizado una verdadera negociación, insistiendo en la falta de negociación sobre el diagnóstico previo.

Por su parte, la Administración General del Estado alega que no procede la ampliación del recurso contencioso-administrativo, solicitada por la recurrente en el escrito de demanda, pues no se dan los requisitos legalmente establecidos.

Respecto del fondo del recurso, sostiene que hubo negociación en la elaboración del III Plan que comenzó el día 22 de noviembre de 2018 con una reunión de la Comisión Técnica de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres (CTI) y culminó con la aprobación del acuerdo del Consejo de Ministros que ahora se impugna. Además de las reuniones preparatorias previas, se detallan las reuniones que se celebraron, el contenido de la participación del sindicato recurrente en ellas, y las cuestiones que, planteadas por dicho sindicato, fueron aceptadas por los demás participantes. En concreto, respecto del diagnóstico de situación, que ha sido validado por la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado, señala que no hay obligación de negociar dicho diagnóstico porque las normas que invoca en su apoyo no resultan de aplicación a las Administraciones Públicas. Añadiendo, en fin, que se ha facilitado al sindicato recurrente toda la información.

El sindicato codemandado, la Federación Estatal de Servicios Públicos de la UGT, alega, en su escrito de contestación a la demanda, la improcedencia de la ampliación del recurso solicitada. Y, respecto del fondo, considera que hubo un proceso de negociación, que el sindicato recurrente ha tenido acceso a toda la información, que participó en las reuniones y que algunas de sus propuestas fueron aceptadas, y, en fin, que conocía, como el resto de los sindicatos, desde el día 5 de marzo de 2020, los actos preparatorios del III Plan. También señala que la parte recurrente vulnera la buena fe negocial y desvirtúa el derecho a la negociación colectiva, alegando preceptos que no son de aplicación al caso. Hubo, concluye, una verdadera negociación, aunque reconoce que se podría haber profundizado más en el intercambio de ideas.

En fin, el sindicato codemandado, Central Sindical Independiente de Funcionarios (CSIF) se adhiere a lo razonado por el Abogado del Estado en su escrito de contestación a la demanda.

La ampliación del recurso

Debemos examinar con carácter preferente la cuestión procesal que plantea el sindicato recurrente en su escrito de demanda sobre lo que denomina "ampliación de la demanda" en el encabezamiento, y "ampliación del recurso" en el suplico. Aduce que ha de ampliarse el recurso a la aprobación del plan por la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado, de 30 de noviembre de 2020, " al tratarse de un acto previo del que no se podría aportar constancia expresa a la fecha de interposición".

La extensión que postula la parte recurrente no puede tener favorable acogida, en atención a las razones que seguidamente expresamos.

Bastaría para desestimar la ampliación solicitada con señalar que en el suplico del escrito de demanda únicamente se solicita la nulidad del III Plan para la igualdad de género en la Administración General del Estado y en los organismos públicos vinculados o dependientes de ella. Pero no se extiende tal pretensión de invalidez al Acuerdo de la Mesa General de Negociación, pues la ampliación solicitada convertiría a dicho Acuerdo en acto impugnado.

Además, el citado Acuerdo de la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado, de fecha 30 de noviembre de 2020, se dicta con anterioridad al III Plan que se recurre. Y el artículo 36 de nuestra Ley Jurisdiccional, que regula la ampliación del recurso, se incluye sistemáticamente en el capítulo sobre la acumulación, que se extiende a determinados actos administrativos posteriores al que se impugnó en la interposición del recurso, o a los anteriores de los que no se haya tenido conocimiento anterior. Y en este caso, no concurre ninguno de ambos supuestos.

Así es, el citado artículo 36 establece que si antes de la sentencia se dictare o se tuviere conocimiento de la existencia de algún acto, disposición o actuación que guarde, con el que sea objeto del recurso en tramitación, la relación prevista en el artículo 34, se podrá solicitar, dentro del plazo del artículo 46, la ampliación del recurso a aquel acto administrativo.

Por tanto, el inciso " si antes de la sentencia" se refiere a los actos dictados durante la sustanciación del recurso ya interpuesto, y antes de haberse dictado la correspondiente sentencia. Y cuando habla de que " se tuviere conocimiento de la existencia de algún acto", se refiere a los actos anteriores desconocidos. En este caso el acuerdo concernido era anterior pero desde luego no era desconocido. Podía, por tanto, impugnarse aunque su aportación fuera posterior, y lo cierto es que nada se dijo al respecto en el escrito de interposición.

Reiteramos, por tanto, que procede desestimar la solicitud de ampliación formulada, y que, aunque se admitiera, resultaría irrelevante al no formular pretensión alguna, en la contestación a la demanda, sobre la invalidez de dicho acuerdo.

El marco jurídico de aplicación y la negociación

El III Plan para la Igualdad entre mujeres y hombres en la Administración General del Estado y en los organismos públicos vinculados o dependientes de ella, que ahora se impugna, se aprueba al amparo del artículo 64 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, que establece que el Gobierno aprobará, al inicio de cada legislatura, un Plan para la Igualdad entre mujeres y hombres en la Administración General del Estado y en los organismos públicos vinculados o dependientes de ella. De este modo, ya se elaboraron otros planes, el I Plan en 2011 y el II Plan en 2015.

Sobre la negociación en la tramitación de este tipo de planes, que constituye el epicentro de los reproches que expresa la parte recurrente en su escrito de demanda, el citado artículo 64 dispone que este Plan establecerá los objetivos a alcanzar en materia de promoción de la igualdad de trato y oportunidades en el empleo público, así como las estrategias o medidas a adoptar para su consecución. Y, por lo que hace al caso, señala que el Plan será objeto de negociación, y en su caso acuerdo, con la representación legal de los empleados públicos en la forma que se determine en la legislación sobre negociación colectiva en la Administración Pública y su cumplimiento será evaluado anualmente por el Consejo de Ministros.

Desde luego, como se ve, asiste la razón al sindicato recurrente cuando señala que dicho Plan debe ir precedido de la correspondiente negociación, pues dicha exigencia viene impuesta por la propia Ley Orgánica 3/2007. Previsión que resulta acorde con la función que constitucional y legalmente corresponde a los sindicatos y que, a tenor de la doctrina del Tribunal Constitucional, en el ámbito que examinamos, integra a la negociación colectiva como un contenido adicional de la libertad sindical.

Viene al caso añadir, en este sentido, que entre los derechos individuales que se ejercen de forma colectiva, se encuentra, según el artículo 16 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, además de la libertad sindical, el derecho a la negociación colectiva y a la participación en la determinación de las condiciones de trabajo.

Y si bien es cierto que el Plan ha de ser objeto de negociación con la representación legal de los empleados públicos, como impone la Ley Orgánica 3/2007, ésta debe realizarse en la forma que se determine en la legislación sobre negociación colectiva en la Administración Pública (artículo 64 ). De modo que ha de ser específicamente la legislación sobre la negociación colectiva en el ámbito de la Administración Pública, y no otra, la que presida esa tramitación, con las adaptaciones correspondientes atendidas las peculiaridades de este tipo de Planes.

Por tanto, los artículos 45 y 46 de la expresada Ley Orgánica 3/2007, que se invocan, no resultan de aplicación al caso, toda vez que su relación se incluye, sistemáticamente, en el capítulo relativo a los planes de igualdad de las empresas y otras medidas de promoción de la igualdad, y en el contenido de los citados preceptos se alude, de modo constante, a las "empresas", a los "trabajadores y trabajadoras" y a la "normativa laboral".

Debemos traer a colación, por tanto, la disposición adicional séptima del Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, que al regular los "Planes de igualdad", señala que las Administraciones Públicas están obligadas a respetar la igualdad de trato y de oportunidades en el ámbito laboral y, con esta finalidad, deberán adoptar medidas dirigidas a evitar cualquier tipo de discriminación laboral entre mujeres y hombres. Además, establece que las Administraciones Públicas deberán elaborar y aplicar un plan de igualdad a desarrollar en el convenio colectivo o acuerdo de condiciones de trabajo del personal funcionario que sea aplicable, en los términos previstos en el mismo.

Relevante resulta, a los efectos examinados por su participación en el procedimiento de elaboración del III Plan que se impugna, la creación por la indicada Ley Orgánica 3/2007 (artículo 76), en el ámbito de la Administración General del Estado, de la Comisión Interministerial de Igualdad como el órgano colegiado responsable de la coordinación de las políticas y medidas adoptadas por los departamentos ministeriales con la finalidad de garantizar el derecho a la igualdad entre mujeres y hombres y promover su efectividad.

La negociación del III Plan para la igualdad

Ciertamente la elaboración del III Plan ha de ser, insistimos, objeto de negociación entre la Administración General del Estado con la representación de los empleados públicos. Desde luego esta negociación no puede convertirse ni en una mera apariencia de negociación, ni en una negociación meramente formal sin contenido de carácter material. De modo que seguidamente nos corresponde examinar si en el caso que nos ocupa ha tenido lugar, o no, una verdadera negociación entre dichos representantes de los empleados públicos y la Administración General del Estado.

El examen del expediente administrativo, en concreto la certificación núm. 2, del Subdirector Adjunto de Relaciones Laborales constata que la negociación del III Plan de Igualdad se ha desarrollado en el seno de la Comisión Técnica de Igualdad (dependiente de la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado), así como en los distintos Grupos de Trabajo constituidos, donde se han realizado observaciones y nuevas propuestas a las medidas de los Ejes que contiene el III Plan de Igualdad.

Las expresadas reuniones se celebraron con los Departamentos Ministeriales así como con las organizaciones sindicales, entre las que se encuentra la recurrente, detallando seguidamente, en dicha certificación, los diferentes grupos de trabajo, correspondientes a los diferentes Ejes del citado III Plan. Fruto de dicha participación fue la estimación de algunas de las aportaciones realizadas.

Además, en el documento 1 del citado expediente, antes de la primera reunión de la Comisión Técnica de Igualdad, los sindicatos pudieron examinar la documentación sobre el informe final del "II Plan de Igualdad en la AGE", y el informe de situación de la mujer en la Administración General del Estado (archivo 04).

Del mismo modo que se certifica que la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado, aprobó, el día 30 de noviembre de 2020 por Videoconferencia, siguiendo el orden del día y entre otras materias, "el III Plan de Igualdad de Género de la AGE". Acordando en dicha reunión elevar el III Plan de Igualdad al Acuerdo del Consejo de Ministros "con el voto favorable de CSIF, UGT y CIG, la abstención de ELA y el voto en contra de CCOO".

La participación del sindicato recurrente también se desarrolló en la Comisión Técnica de Igualdad. Además, consta en el archivo que lleva por título "documentación remitida por ooss", las diversas carpetas sobre la documentación aportada por los distintos sindicatos. Así, mientras que las organizaciones sindicales recurridas tuvieron una participación más activa en la presentación de documentos para la mejora del plan, en la carpeta del sindicato recurrente únicamente consta una "propuesta de CCOO sobre el Plan III Igualdad AGE octubre 2020". En este sentido, los dos sindicatos recurridos formularon las correspondientes alegaciones al III Plan de Igualdad que no realizó el sindicato recurrente (documento 07 de la carpeta 2 del expediente administrativo).

En todo caso, el contenido del expediente administrativo pone de manifiesto, que ha habido una negociación real sobre el III Plan entre la Administración y los representantes de los empleados públicos. Dicho de otro modo, no se aprecia ni la ausencia de procedimiento por su carencia absoluta, ni tampoco por la falta de uno de sus elementos esenciales, como es la negociación. De manera que su aprobación no incurre en un vicio de invalidez determinante de la nulidad del III Plan, ni acarrea la invalidez del procedimiento de elaboración, ex artículo 47 de la Ley 39/2015.

Sentado, pues, que hubo negociación, la expresada lectura del expediente, remitido en dos fases, pone de manifiesto, en los términos expuestos, que su contenido no resulta insuficiente, no sólo en relación con la falta de aplicación al caso de los artículos 45 y 46 de la Ley Orgánica 3/2007 antes señalada, sino respecto del resto de la tramitación. De modo que lo que se denuncia, al socaire de la insuficiencia de negociación alegada, es una discrepancia de carácter subjetivo, una queja que no proporciona el soporte normativo suficiente sobre el que construir la infracción determinante de la nulidad del III Plan.

La circunstancia de no haberse asumido algunas de las posiciones del sindicato recurrente, al pretender un contenido más desarrollado, más amplio, más específico, más profundo, o simplemente distinto del finalmente aprobado respecto del citado III Plan, no comporta ni la falta de negociación, ni la concurrencia de infracciones normativas determinantes de la invalidez de la actuación administrativa.

Por cuanto antecede, procede desestimar el presente recurso contencioso-administrativo.

Las costas procesales

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA, se imponen las costas a la parte recurrente, cuyo importe no podrá exceder, por todos los conceptos, de 2.000 euros.