STS 1311/2021, 3 de Noviembre de 2021

Con fecha 25 de julio de 2019 la procuradora doña Nuria María Calvo Boizas, en nombre y representación de don Pedro, presentó ante el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Zamora, recurso contencioso-administrativo contra la resolución de 28 de junio de 2019 del Director General de Recursos Humanos que desestimaba el recurso de alzada planteado contra la Resolución de 12 de abril de 2019 de la Dirección provincial de Educación de Zamora, que denegaba al recurrente la acreditación de la cualificación específica para impartir docencia en centros privados en las materias de Biología, Geología y Educación Plástica, Visual y Audiovisual.

Admitido a trámite el recurso mediante decreto de fecha 2 de septiembre de 2019 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Zamora y celebrado el procedimiento conforme a las reglas de los artículos 45 y siguientes de la LJCA, se dictó sentencia por dicho Juzgado el día 4 de septiembre de 2020 cuyo falló expresó:

"[...] QUE DEBO ESTIMAR Y ESTIMO ÍNTEGRAMENTE el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Pedro contra la Resolución de 28 de junio de 2019 del Director General de Recursos Humanos por la que se desestima el recurso de alzada planteado contra la Resolución de 12 de abril de 2019 de la Dirección Provincial de Educación de Zamora, que declaro nula de pleno derecho y revoco reconociendo al reconociendo al recurrente su derecho a ser habilitado para impartir "Biología y Geología" en la Educación Secundaria Obligatoria.[...]".

Interpuesto el oportuno recurso de apelación, tanto por la Administración de la Comunidad Autónoma como por la Abogacía del Estado (como Administración autora del acto cuya ilegalidad fue la base de la sentencia dictada), por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, se dictó sentencia nº 192/2021, de 22 de febrero, que confirmó a sentencia dictada en primera instancia desestimando los recursos interpuestos por la Abogacía del Estado y los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma de Castilla y León.

Por auto de fecha 17 de julio de 2021 el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Zamora plantea ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, cuestión de ilegalidad prevista en los arts. 27 y 123 a 126 LJCA, sobre el art. 2 y el Anexo II del Real Decreto 860/2010, de 2 de julio, por el que se regulan las condiciones de formación inicial del profesorado de los centros privados para ejercer la docencia en las enseñanzas de ESO o de Bachillerato.

Mediante providencia de fecha 14 de octubre de 2021 de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, se admitió a trámite la cuestión de ilegalidad planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Zamora, acordándose oír a las partes por plazo común de cinco días sobre el informe del Ministerio de Educación y Formación Profesional de fecha 6 de septiembre de 2021 aportado por el Abogado del Estado.

Por diligencia de ordenación de fecha 25 de octubre de 2021 se tuvo por evacuado el trámite conferido pasándose las actuaciones al Excmo. Sr. Magistrado Ponente don Luis María Díez-Picazo Giménez, procediéndose a su deliberación con fecha 26 de octubre de 2021 habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

La presente cuestión de ilegalidad ha sido planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Zamora en relación con el art. 2 y el Anexo II del Real Decreto 860/2010, de 2 de julio, sobre condiciones de formación inicial del profesorado de los centros privados para ejercer la docencia en las enseñanzas de ESO o de Bachillerato.

Los antecedentes del asunto son, por lo que ahora importa, como sigue. La Junta de Castilla y León denegó la acreditación que había solicitado un Ingeniero de Montes para impartir las materias "Biología y Geología" en un centro privado. La denegación se fundó en que el solicitante no reunía las condiciones exigidas por el Real Decreto 860/2010 y, en concreto, la denominada "cualificación específica".

Es conveniente, antes de seguir adelante, aclarar el marco normativo de referencia. El art. 2 del Real Decreto 860/2010 establece tres requisitos acumulativamente para impartir las enseñanzas de la ESO y del Bachillerato: A) Tener un título de Licenciado, Ingeniero o Arquitecto, o un título oficial de educación superior de Graduado, o equivalente académico. B) Acreditar una cualificación específica adecuada para impartir las materias respectivas. C) Tener la formación pedagógica y didáctica contemplada en la Ley Orgánica 2/2006, de Educación.

El art. 3 del propio Real Decreto 860/2010 regula los medios para acreditar el segundo de los requisitos mencionados, es decir, la cualificación específica. Hay dos posibilidades alternativas. Una es haber superado la prueba selectiva para el acceso, en la especialidad correspondiente, a los cuerpos de funcionarios docentes de ESO y Bachillerato. Y la otra es "la acreditación de alguna de las condiciones de formación inicial exigidas para impartir la correspondiente materia que se encuentren recogidas en el anexo de este Real Decreto". A este respecto, el Anexo I del Real Decreto 860/2010 enumera las titulaciones académicas que, como formación inicial, tienen la consideración de cualificación específica para cada materia o grupo de materias. Incidentalmente debe señalarse que, si bien el auto de planteamiento de la cuestión de ilegalidad habla de Anexo II, en realidad la referencia debe entenderse hecha al Anexo I, donde se encuentra la enumeración de materias aquí relevante.

Pues bien, con arreglo al citado Anexo I, el título de Ingeniero de Montes no constituye formación inicial para las materias de Biología y Geología. Ésta es la razón por la que, haciendo una interpretación estricta de la normativa reglamentaria aplicable, la Administración autonómica denegó la acreditación al solicitante.

Disconforme con ello, el solicitante interpuso recurso contencioso-administrativo. Es importante señalar que en ningún momento del proceso se ha discutido el significado de los citados preceptos del Real Decreto 860/2010, ni se ha puesto en duda que la Administración autonómica los aplicó estrictamente. El recurso contencioso-administrativo versó sobre la legalidad de dichos preceptos reglamentarios,que fueron objeto de impugnación indirecta.

El argumento central del recurrente en fue que la ausencia del título de Ingeniero de Montes entre los que proporcionan una formación inicial idónea para impartir las materias de Biología y Geología es discriminatoria. Aparte de mostrar que las asignaturas y los exámenes necesarios para obtener el título de Ingeniero de Montes suponen la adquisición de amplios conocimientos biológicos y geológicos, el recurrente sostuvo que ese título académico sí es suficiente, como formación inicial, para impartir las materias de Biología y Geología en centros públicos como docente interino, incluidos los de las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, donde la Administración educativa es directamente la estatal. De aquí se sigue, siempre según el recurrente, que existe una diferencia de trato normativo carente de justificación razonable y, por consiguiente, una vulneración del principio de igualdad ante la ley proclamado por el art. 14 de la Constitución. Dicha diferencia de trato normativo no podría justificarse por la distinta naturaleza de la relación de servicio del docente según trabaje en un centro público o privado, pues lo relevante en este punto es la función desempeñada, que es la misma en ambos tipos de centros. Para reforzar este reproche de irrazonabilidad, el recurrente indicó también que la regulación anterior al Real Decreto 860/2010 permitía a los Ingenieros de Montes impartir las mencionadas materias.

Partes demandadas fueron la Administración autonómica y el Abogado del Estado, éste último en la medida en que la norma aplicada y cuya legalidad fue cuestionada es una norma estatal. Con escasas diferencias, ambas partes demandadas sostuvieron que el acto administrativo directamente recurrido se ajustaba perfectamente a la normativa reglamentaria aplicable y, en cuanto a la pretendida vulneración del principio de igualdad ante la ley, adujeron que el término de comparación utilizado por el recurrente no era correcto; y ello porque existen diferencias de régimen jurídico entre los centros públicos y los centros privados.

El recurso contencioso-administrativo, planteado en los términos que han sido resumidamente expuestos, fue estimado por Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Zamora mediante sentencia de 4 de septiembre de 2020 que hizo suya la argumentación del recurrente. Interpuestos recursos de apelación por la Junta de Castilla y León y por el Abogado del Estado, fueron desestimados por sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, de 22 de febrero de 2021, que confirmó plenamente la sentencia recurrida.

Una vez que ésta última ha adquirido firmeza, el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Zamora, mediante auto de 17 de julio de 2021, ha planteado la cuestión de ilegalidad prevista en los arts. 123 y siguientes de la Ley Jurisdiccional.

Se ha oído a las partes en el proceso a quo, tal como es legalmente exigido. El escrito de alegaciones del entonces recurrente hace una exposición muy clara y completa de los argumentos que condujeron a las sentencias de instancia y de apelación a considerar que los preceptos reglamentarios en que la Administración autonómica basó su denegación de la acreditación solicitada incurren en discriminación y, por consiguiente, son ilegales. Insiste en que resultan contrarios al principio de igualdad ante la ley y que, por ello mismo, deben ser anulados con alcance general.

En cuanto al escrito de alegaciones de la Junta de Castilla y León, se limita en sustancia a subrayar que, tal como admiten todas las partes, el acto administrativo directamente recurrido aplicó correctamente la normativa reglamentaria aplicable al caso. Y añade que no le corresponde a ella defender ahora la conformidad con la Constitución de preceptos reglamentarios que no provienen de la Administración autonómica.

El Abogado del Estado, en fin, comienza su escrito de alegaciones afirmando que la cuestión de ilegalidad debe declararse inadmisible, porque ha sido planteada por el Juzgado y no por la Sala. Entiende que el órgano jurisdiccional competente para plantear la cuestión de ilegalidad, cuando hay recurso de apelación, es el que resuelve éste último y, así, pone fin al litigio. Una vez dicho esto, el Abogado del Estado hace una amplia disertación sobre la jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el principio de igualdad ante la ley, si bien no indica con precisión cómo incide dicha jurisprudencia en las particulares características de los preceptos reglamentarios aquí examinados.

Con posterioridad a la presentación de su escrito de alegaciones, el Abogado del Estado ha aportado un informe del Ministerio de Educación y Formación Profesional, fechado a 6 de septiembre de 2021 y emitido a propósito de la presente cuestión de ilegalidad. El informe, tras exponer clara y pormenorizadamente la normativa reglamentaria reguladora de los requisitos para obtener la acreditación docente para la ESO y el Bachillerato en centros privados, afirma a modo de conclusión lo siguiente:

"[...] 1. La titulación requerida como formación inicial del profesorado para impartir docencia en una materia determinada en las etapas de ESO y bachillerato en centros privados viene establecida en función de las materias básicas correspondientes a cada una de las ramas de conocimiento a las que se adscriben las titulaciones universitarias. La materia "Biología" se incluye en las ramas de Ciencias y de Ciencias de la Salud; la materia "Geología", exclusivamente en la rama de Ciencias. Ninguna de ellas se incluye en la rama de conocimiento de Ingeniería y Arquitectura.

2. Para impartir docencia en Educación Secundaria Obligatoria y Bachillerato en centros privados, se debe acreditar, además de la titulación requerida, una experiencia docente o una formación superior adecuada para impartir el currículo de la materia correspondiente. No cabe interpretar que un título determinado habilita, por sí mismo, para ejercer docencia en una materia.

3. Las condiciones de acceso a la función pública docente no son comparables con las establecidas en la norma que regula la docencia en centros privados, por tratarse de regímenes jurídicos diferentes. Por tanto, no cabría fundamentar la nulidad del Real Decreto 860/2010 sobre el argumento de que plantea algún tipo de discriminación entre unos trabajadores y otros.[...]".

Las partes han sido oídas sobre el referido informe. Ninguna de ellas ha cuestionado que dicho documento puede ser aportado, de conformidad con lo dispuesto por el art. 125.1 de la Ley Jurisdiccional.

La Junta de Castilla y León y el Abogado del Estado se han limitado a alegar que el informe confirma que no procede la anulación de los preceptos reglamentarios que son objeto de esta cuestión de ilegalidad.

En cuanto al recurrente en el proceso a quo, critica diversos aspectos del informe, básicamente por reputarlo mera discrepancia con las sentencias de instancia y de apelación y por tratar de aspectos irrelevantes a efectos del problema de la discriminación. Hecho esto, afirma que la cuestión a dilucidar, a su modo de ver, es la siguiente:

"[...] Se insiste en el Informe en que el régimen jurídico de los docentes públicos y privados es muy distinto. Pero cuando se exponen las condiciones de formación inicial generales se comprende que son muy similares. La diferencia principal estriba en que a la docencia pública se accede por un proceso selectivo que comprueba la formación en la materia del futuro docente, y en la privada no es así, de ahí que se exija una formación específica de quien va a impartir, es decir, de ahí que se contemplen en el Anexo I del R.D. que se discute, unas condiciones de formación inicial específicas para cada materia.

La que realmente se parece desde el punto de vista de la exigencia de una formación específica a la docencia en los centros privados, es la de los profesores interinos de la pública, que no han superado oposición, de ahí que se establezcan unos requisitos de titulación que garanticen la capacidad para impartir la asignatura. Por eso es similar al caso de los centros privados, y cabe hablar de una auténtica contradicción en que el propio Ministerio de Educación, al establecer la docencia pública interina en Ceuta y Melilla, haya considerado idóneos a los Ingenieros de Montes para impartir Biología y Geología. Y lo mismo hacen las distintas Comunidades Autónomas al establecer qué titulados pueden impartir interinamente Biología y Geología en su territorio, todas incluyen a los Ingenieros de Montes.

Al resto de cuestiones relativas a la trascendencia del diferente régimen ha dado completa respuesta la sentencia del TSJ de Castilla y León, y no merece la pena detenerse con más detalle. Simplemente insistir en que tal vez debería ser mas garantista la Administración con sus empleados públicos, ello sin perjuicio de que la normativa debería armonizarse pues las asignaturas son las mismas sea el centro público o privado.[...]".

Llegados a este punto, debe examinarse la causa de inadmisibilidad formulada por el Abogado del Estado. El art. 123 de la Ley Jurisdiccional no precisa qué órgano jurisdiccional debe plantear la cuestión de ilegalidad cuando ha habido una doble instancia. Sólo establece a este respecto que "el Juez o Tribunal planteará, mediante auto, la cuestión de ilegalidad prevista en el artículo 27.1 dentro de los cinco días siguientes a que conste en las actuaciones la firmeza de la sentencia". De aquí se sigue, sin duda, que los Juzgados no están excluidos, en principio, de la posibilidad de plantear la cuestión de ilegalidad. Lo determinante es, más bien, que la sentencia que ha dejado de aplicar una norma reglamentaria por reputarla ilegal haya alcanzado firmeza.

Pues bien, en el supuesto aquí examinado, la sentencia -o, mejor aún, el pronunciamiento- que en puridad alcanza firmeza es el de la sentencia de instancia, que luego es simplemente confirmada por la sentencia de apelación. La consecuencia de ello es que, por más que la última palabra en el proceso a quo la tuviese la Sala, el pronunciamiento firme es el hecho por el Juzgado, de manera que no hay fundamento alguno para considerar que esta cuestión de ilegalidad habría debido ser planteada por la Sala, ni menos aún que sólo ésta podía hacerlo.

Abordando ya el problema de si el art. 2 y el Anexo I del Real Decreto 860/2010 son o no son conformes con el principio de igualdad ante la ley, en la medida en que no permiten considerar el título de Ingeniero de Montes como formación inicial idónea para acreditar la cualificación específica a efectos de impartir las materias de Biología y Geología, debe subrayarse que han sido el informe del Ministerio de Educación y Formación Profesional y las alegaciones del recurrente en el proceso a quo los que han centrado con nitidez y precisión el referido problema.

En efecto, ambos están de acuerdo en que la razón por la que, para acceder a la docencia de ESO y Bachillerato en centros públicos hace falta superar una prueba selectiva, en la que deben demostrarse los conocimientos exigibles para la especialidad de que se trate; prueba selectiva -es decir, una oposición o concurso- que no existe para acceder a la docencia en centros privados. Ésa sería la razón, por cierto, por la que el art. 3 del Real Decreto 860/2010 contempla, como medio alternativo para acreditar la cualificación específica, haber superado la prueba selectiva para la enseñanza pública: si se reúnen las condiciones para impartir una materia en centros públicos, ello vale por sí solo también para los centros privados.

Más aún, en las alegaciones del recurrente en el proceso a quo, se llega a admitir algo que no había admitido, al menos expresamente, en sus escritos anteriores, a saber: que como término de comparación no puede tomarse a los docentes en centros públicos que han superado una prueba selectiva. Independientemente de cuál sea la titulación requerida para poder concurrir a la prueba selectiva, la superación de éste demuestra objetivamente que la persona posee los conocimientos propios de la materia o especialidad correspondiente. De aquí que haya una justificación razonable para la diferencia de trato en lo atinente a la formación inicial exigida a unos y otros: no es irrazonable, así, prever un círculo de titulaciones -o de formación inicial, en la terminología del Real Decreto 860/2010- más amplio para las pruebas selectivas de acceso a la docencia pública.

Así las cosas, lo único que debe dilucidarse es si la mayor permisividad normativa en cuanto a la titulación o formación inicial requerida para impartir las materias de Biología y Geología como docente interino -no como docente estatutario fijo, que ha superado las pruebas selectivas- es un término de comparación adecuado. Esta Sala entiende que no. El personal interino, como es bien sabido, se ocupa de un determinado cometido de manera provisional, mientras la plaza correspondiente está vacante. Este dato puede servir ya para justificar que los requisitos para ser interino sean algo más laxos que para desempeñar la misma función como docente estatutario fijo; y ello porque, si fueran igual de estrictos que para ser interino que para acceder a la condición de estatutario fijo, podría ocurrir que no hubiese suficientes candidatos idóneos y, sobre todo, porque el nombramiento como docente interino en centro público no supone una habilitación permanente para impartir una materia. Esto último sí va aparejado, en cambio, a la superación de las pruebas selectivas para la docencia en centros públicos y también va aparejado a la acreditación para la docencia en centros privados, regulada en el Real Decreto 860/2010.

Así, cualquiera que sea la valoración que a cada uno le merezca en términos de oportunidad, hay una diferencia relevante entre ser docente oficialmente acreditado para centro privado y ser docente interino en centro público: mientras que el primero tiene una habilitación permanente y válida para cualquier centro privado, el segundo es simplemente llamado provisionalmente a una plaza determinada. Ello permite afirmar que hay una justificación razonable para el distinto trato normativo de uno y otro.

La conclusión de cuanto queda expuesto es que el art. 2 y el Anexo I del Real Decreto 860/2010 no incurren en ninguna vulneración del principio de igualdad ante la ley, por lo que la presente cuestión de ilegalidad debe ser desestimada. Ello no afecta, con arreglo al art. 126 de la Ley Jurisdiccional, a la situación jurídica declarada por las sentencias de instancia y de apelación en el proceso a quo.

El art. 139 de la Ley Jurisdiccional no hace previsión alguna en cuanto a las costas en la cuestión de ilegalidad, por lo que no procede hacer ningún pronunciamiento al respecto.

Desestimar la cuestión de ilegalidad planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Zamora en relación con el art. 2 y el Anexo I del Real Decreto 860/2010, de 2 de julio, sobre condiciones de formación inicial del profesorado de los centros privados para ejercer la docencia en las enseñanzas de ESO o de Bachillerato.

Ordenar la publicación del fallo de esta sentencia en el Boletín Oficial del Estado.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.