ATS, 7 de Octubre de 2021
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 07 Octubre 2021 |
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Fecha del auto: 07/10/2021
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 4049/2021
Materia:
Submateria:
Fallo/Acuerdo: Auto Admisión
Ponente: Excma. Sra. D.ª Inés Huerta Garicano
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Aurelia Lorente Lamarca
Secretaría de Sala Destino: 005
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 4049/2021
Ponente: Excma. Sra. D.ª Inés Huerta Garicano
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Aurelia Lorente Lamarca
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. César Tolosa Tribiño, presidente
Dª. María Isabel Perelló Doménech
Dª. Inés Huerta Garicano
D. Rafael Toledano Cantero
Dª. Esperanza Córdoba Castroverde
En Madrid, a 7 de octubre de 2021.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, dictó sentencia -nº 96/21, de 15 de marzo- estimatoria del P.O. nº 119/18, entablado frente al decreto - 58/2018, de 4 de mayo- del Consell, por el que se aprueba el Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde del Litoral de la Comunitat Valenciana y el Catálogo de Playas de la Comunitat Valenciana (PATIVEL).
La Sala, que se remite a lo razonado en su sentencia nº 46/21, de 11 de febrero (P.O. 102/18), cuya fundamentación jurídica reproduce, declara -ex arts. 47.2 de la Ley 39/15, de 1 de octubre, y 71.1.
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LJCA- la nulidad de pleno derecho del referido decreto, por los siguientes motivos:
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Ausencia de estudio económico financiero, exigible -afirma- por la jurisprudencia "en todo tipo de instrumentos de ordenación urbanística", citando, al efecto, la STS de 31 de marzo de 2016, RC 3376/14, relativa a la aprobación definitiva del PGOU de El Campello, ya que, a juicio de la Sala de Valencia, el documento denominado "Memoria de sostenibilidad económica del PATIVEL", obrante en el expediente y, que, sin embargo, no considera exigible, no tenía el contenido requerido para ser un estudio económico financiero;
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Omisión de los preceptivos informes en materia de género, familia e infancia, con especial cita de la STS de 6 de octubre de 2015, RC 2676/12, sin que cumpla tal función el informe emitido por el Director General de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje (documento 35 del expediente)en el «este manifiesta que "cabe afirmar que (el PATIVEL) no tiene ninguna incidencia, directa ni indirecta, sobre las familias numerosas", y que "cabe afirmar que no se considera que el Proyecto de Decreto para la aprobación del Plan de Acción Territorial de la Infraestructura Verde del Litoral de la Comunitat Valenciana vaya a tener ninguna incidencia sobre los derechos de la infancia", y finalmente que "no hay una afectación que pueda justificar el análisis desde la perspectiva de género"»,. y,
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Carecer -la evaluación ambiental estratégica- de un análisis de alternativas riguroso desde el punto de vista ambiental, porque tal análisis se ha basado, principalmente, en criterios económicos.
Reconoce con ello apartarse de los criterios previamente sostenidos en sus sentencias nº 381/20, de 3 de julio (rec. 373/18), nº 385/20, de 10 de julio (rec . 13/19); nº 413/20, de 24 de julio (rec. 29/19); y, 444/20, de 11 de septiembre (rec. 33/19), en las que se impugnaba el Plan de Acción territorial, ordenación y dinamización de la Huerta de Valencia (criterio que reitera el Voto Particular discrepante).
La letrada de la Generalidad Valenciana, en la representación que legalmente ostenta, presentó escrito de preparación de recurso de casación, en el que justifica su presentación en plazo, legitimación y la recurribilidad de la resolución impugnada, identifica con precisión las normas y/o la jurisprudencia que reputa infringidas, su relevancia y su toma de consideración por la Sala de instancia y argumenta que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia con base en los arts. 88.3.a), c) y e) y 88.2 b) y c) LJCA.
- Art. 88.3.
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LJCA : Razona, en esencia, la conveniencia de un pronunciamiento para reafirmar, reforzar o completar la jurisprudencia esclareciendo las siguientes cuestiones: a) Si en un instrumento de ordenación territorial (que no de ordenación urbanística) como el concernido (donde se protege el suelo, pero no se transforma) es exigible un estudio, memoria o informe económico, insistiendo en que el PATIVEL es un instrumento de planificación territorial que se limita a ordenar los usos y actividades permitidas sobre los suelos, para los cuales no son necesarios costes públicos. Se invoca así que, frente a la STS de 31 de marzo de 2016, RC 3376/14, en la que se basó la sentencia recurrida, referida a un instrumento de ordenación urbanística, el mismo Tribunal Supremo ha considerado que no todos los Planes de Ordenación Territorial necesitan, siempre y en todo caso, de dicho informe o memoria, como fue el caso de la STS de 12 de febrero de 2016, referida al Plan de Ordenación del Litoral de Galicia (POL) de características muy similares a las del PATIVEL.
Infracciones aducidas: artículo 22.4 del Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, en relación con el artículo 37.5 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana; STS de 12 de febrero de 2016, referida al Plan de Ordenación del Litoral de Galicia (POL).
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En relación con los informes de género, infancia, familia y adolescencia, si es posible la elaboración de proyectos normativos "neutros" o "nulos", en cuanto a sus efectos en la igualdad de género, protección a la familia y menores (es decir, que no produzcan efectos ni positivos ni negativos), y, así indicarlo en los informes que se elaboren en la correspondiente tramitación del proyecto, como fue el caso. Se invoca que dicha posibilidad fue enunciada en la STS de 27 de octubre de 2016, RC 929/14, que desestimó el recurso directo frente al Reglamento General de Costas de 2014, señalando que, siendo preceptivo el informe de género, obraba un documento en el expediente en el que constaba que "[e]l impacto en función del género del proyecto es nulo ...", sin haber puesto de manifiesto la recurrente la existencia de argumento alguno para desmontar el juicio contenido en la memoria del Reglamento de Costas en el sentido de que la incidencia del mismo en las políticas de género no sea "nulo".
Infracción aducida: jurisprudencia establecida en la STS de 21 de octubre de 2020, RC 6895/18, que reitera la STS de 27 de octubre de 2016, RC 929/14.
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En relación con la evaluación ambiental estratégica, es preciso determinar sí la normativa ambiental exige un contenido y alcance concreto y determinado de la evaluación y sí infringe esa referida normativa el que, ante dos alternativas ambientalmente viables, la Administración (dentro del ejercicio discrecional de la potestad de planeamiento) elija la más viable técnicamente. Considera la recurrente que dicha normativa no establece exigencias de contenido y alcance de la evaluación de las alternativas consideradas en una evaluación ambiental estratégica y que, por el contrario, sí establece la dependencia del análisis de las alternativas de los objetivos y alcance del plan evaluado, por lo que, resultando que la índole y objetivo del PATIVEL son enteramente ambientales -la mejora del ecosistema litoral en toda la Comunidad Valenciana-, y, partiendo de modo plausible la propia evaluación ambiental de que las alternativas consideradas son equivalentes (igualmente viables) desde el punto de vista estrictamente ambiental perseguido, nada se opone legalmente a que se seleccione la más viable técnicamente.
Infracciones aducidas: artículos 5.1, 9.1.b) y Anexo I de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, así como 1.1.b), 5 c), 18 b) y 26 de la Ley 21/2013, de evaluación ambiental.
Art. 88.2.b) LJCA - Considera que la sentencia sienta una doctrina gravemente dañosa para los intereses generales: a) en relación con la memoria económica, porque produce una clara quiebra del principio de seguridad jurídica al separarse de otras sentencias donde solo en supuestos de transformación del suelo se exigen estos estudios; b) en cuanto al informe de impacto de género, por cuanto los poderes públicos no podrán implantar ningún actuación o política pública que, siendo necesaria e indispensable en cualquier ámbito material, no resulte compatible con la implantación de nuevas medidas específicas de impacto positivo; y, c) en relación con la evaluación ambiental, por exigir un contenido concreto, cuando no lo exige la normativa, ni la sentencia señala cuál sea, además de alterar el verdadero concepto y finalidad de la evaluación ambiental sustrayendo a la potestad normativa sobre planeamiento su carácter discrecional. Destaca también que la declaración de nulidad total efectuada por infracciones o defectos formales es gravemente dañosa para los intereses generales puesto que conlleva una situación de incertidumbre para los propietarios y agentes públicos, determina la parálisis de las Administraciones autonómica y municipal y conlleva la desprotección de todo el litoral de la Comunidad Valenciana y la posibilidad real de su destrucción.
Art. 88.3.c) LJCA - La sentencia declara nula una disposición de carácter general cuya trascendencia es innegable, dado que el Plan aprobado responde a la recomendación 2002/413/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2002, sobre la aplicación de la gestión integrada de las zonas costeras en Europa, dirigida a la protección del medio ambiente costero, así como a las exigencias de la Ley 2/2013, de 29 de mayo, de protección y uso sostenible del litoral y de modificación de la Ley 22/1998, de 28 de julio, de Costas, pretendiendo incidir el PATIVEL en el ritmo de urbanización del litoral de la Comunidad Valenciana, creando corredores ecológicos y funcionales, lo que puede calificarse como una actuación pública pionera en la protección del medio ambiente y la defensa frente al cambio climático en nuestro país. Afirma también la necesidad de formación de jurisprudencia, atendiendo, conforme a lo ya expuesto, a la doctrina gravemente dañosa para el interés general que se desprende de la sentencia recurrida y a su repercusión en muchos casos.
Art. 88.3.e) LJCA - Pues, además de ser una disposición general, ha sido dictada por el Consell, que es el órgano de gobierno de la Comunitat Valenciana, tal y como establece la Ley 5/1983, de 30 de diciembre, de Gobierno Valenciano, habiéndose justificado ya el interés casacional objetivo anteriormente.
Art. 88.2.c) LJCA - La doctrina plasmada en la sentencia recurrida trasciende del caso objeto del proceso y afecta a un gran número de situaciones.
La Sala de instancia - auto de 1 de junio de 2021- tuvo por preparado el recurso, emplazando a las partes para su comparecencia ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en el plazo de treinta días, con remisión de los autos originales y del expediente administrativo, ante la que se han personado -en forma y plazo- recurrente y recurrida, quien se ha opuesto a la admisión del recurso.
Es Magistrado Ponente la Excma. Sra. D.ª Inés Huerta Garicano, Magistrada de la Sala.
Desde un punto de vista formal, debe señalarse que el escrito de preparación cumple las exigencias del artículo 89. 2 LJCA, invocando, como ya hemos indicado, diversos supuestos de interés casacional previstos en el artículo 88.2 y 3 de la Ley de la Jurisdiccional.
Dada la naturaleza -disposiciones de carácter general- que, jurisprudencialmente, se viene atribuyendo a instrumentos como el impugnado y que el objeto del presente recurso de casación es un pronunciamiento anulatorio de un plan de ordenación territorial, hemos de concluir que, solo si apreciáramos con toda evidencia que la anulación carece de trascendencia suficiente, lo que aquí no acontece, podría llegarse a inadmitir este recurso, obviando la presunción privilegiada de interés casacional prevista (e invocada) en el art. 88.3.c) LJCA.
Igualmente, al dimanar el Plan del Consejo de Gobierno de la Comunidad Valenciana, concurre también la presunción de interés casacional prevista en el art. 88.3.e) LJCA.
En consecuencia, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 88.1 LJCA en relación con el artículo 90.4 de la misma, procede admitir el recurso de casación, precisando que las cuestiones que, entendemos, tienen interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consisten en determinar:
A) Si la exigibilidad de estudio económico financiero establecida por la jurisprudencia (entre otras, STS de 31 de marzo de 2016, RC 3376/14 ) en todo tipo de instrumentos de ordenación urbanística es trasladable a instrumentos de ordenación territorial como el concernido (donde se protege el suelo, pero no se transforma).
B) Si los informes de impacto de género, familia e infancia y adolescencia "neutros" (en los que se indica la no afectación a tales cuestiones) equivalen a su inexistencia.
C) Qué alcance puede exigirse al estudio de alternativas que debe contener una evaluación ambiental estratégica.
Las normas jurídicas que, en principio, habán de ser objeto de interpretación en sentencia son: el artículo 37.5 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, la D.A. 10ª de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, el artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, los artículos 1.1.b), 5.2. c), 18.1. b) y 26 de la Ley 21/2013, de evaluación ambiental, y los artículos 47 a 52 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras, sí así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 90.7 LJCA, este auto se publicará en la página web del Tribunal Supremo.
Con base en cuanto ha quedado expuesto,
Admitir a trámite el recurso de casación nº 4034/21, preparado por la letrada de la Generalidad Valenciana, en la representación que legalmente ostenta, contra la sentencia -nº 46/21, de 11 de febrero- de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (P.O. nº 102/18).
Precisar que las cuestiones que, entendemos, tienen interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consisten en determinar:
A) Si la exigibilidad de estudio económico financiero establecida por la jurisprudencia (entre otras, STS de 31 de marzo de 2016, RC 3376/14 ) en todo tipo de instrumentos de ordenación urbanística es trasladable a instrumentos de ordenación territorial como el concernido (donde se protege el suelo, pero no se transforma).
B) Si los informes de impacto de género, familia e infancia y adolescencia "neutros" (en los que se indica la no afectación a tales cuestiones) equivalen a su inexistencia.
C) Qué alcance puede exigirse al estudio de alternativas que debe contener una evaluación ambiental estratégica.
Identificar como normas jurídicas que, en principio, deben ser objeto de interpretación en sentencia: el artículo 37.5 del Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento para el desarrollo y aplicación de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, la D.A. 10ª de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, el artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, los artículos 1.1.b), 5.2. c), 18.1. b) y 26 de la Ley 21/2013, de evaluación ambiental, y los artículos 47 a 52 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiera el debate finalmente trabado en el recurso.
Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.
Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto.
Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.
El presente auto, contra el que no cabe recurso alguno, es firme.
Así lo acuerdan y firman.
