STS 1246/2021, 19 de Octubre de 2021

El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso contra la Orden SND/413/2020, de 15 de mayo, por la que se establecen medidas especiales para la inspección técnica de vehículos.

Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.

En el escrito de demanda se solicita que se dicte sentencia por la que se anule íntegramente la disposición impugnada y, subsidiariamente, su resuelvo segundo, relativo a "la cumplimentación de las tarjetas ITV y certificados de inspección técnica".

Conferido traslado de la demanda a la Administración General del Estado, se presentó escrito de contestación en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que se desestime el recurso contencioso administrativo interpuesto, con condena en costas a la parte recurrente.

La parte codemandada ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE ENTIDADES COLABORADORAS DE ITV (AECA-ITV) presentó escrito de contestación efectuando alegaciones en contra de las pretensiones ejercitadas y terminó solicitando la desestimación del recurso.

Acordado el recibimiento a prueba del pleito, se practicaron las pruebas propuestas por el recurrente y admitidas por la Sala, con el resultado que obra en las actuaciones.

Se concedió a las partes plazo, por el orden establecido en la Ley jurisdiccional, para formular conclusiones. Trámite que evacuaron mediante la presentación de los correspondientes escritos.

Se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 13 de octubre de 2020, en cuya fecha ha tenido lugar. Y el día 18 de octubre siguiente se pasó a la firma la sentencia.

El presente recurso contencioso administrativo se interpone contra la Orden SND/413/2020, de 15 de mayo, por la que se establecen medidas especiales para la inspección técnica de vehículos.

Según explica el preámbulo de esa disposición dictada por el Ministerio de Sanidad, la declaración del estado de alarma por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, comportó, en virtud de su artículo 10 el cierre de las estaciones de Inspección Técnica de Vehículos. También recuerda que, conforme a su artículo 4.3, el Ministro de Sanidad era una de las autoridades delegadas del Gobierno y que fue habilitado para dictar, en la esfera de su actuación, las disposiciones necesarias para garantizar la prestación de todos los servicios. Desde estos presupuestos, indicaba que la Orden, para facilitar la realización del elevado número de inspecciones que quedaron pendientes tras la declaración del estado de alarma y compatibilizarla con las que debían hacerse por expirar la validez de las anteriores en los meses sucesivos, era necesario ampliar de modo escalonado la prórroga establecida por la Orden SND/325/2020, de 6 abril.

En esta línea la norma impugnada adopta dos medidas concretas que se incluyen en cada uno de los "resuelvos" que incluye:

1. "Ampliación de la prórroga de la validez del certificado de inspección técnica periódica de los vehículos", donde se amplía de modo escalonado la prórroga automática establecida en la Orden SND/325/2020, de 6 de abril: se amplía en quince días naturales por cada semana transcurrida desde el inicio del estado de alarma hasta que se hubiera producido el vencimiento del certificado, conforme a lo dispuesto en el cuadro que inserta;

2. "la cumplimentación de las tarjetas ITV y certificados de inspección técnica", y que es del siguiente tenor literal: "Una vez realizadas las inspecciones técnicas periódicas de los vehículos cuyos certificados hayan sido objeto de prórroga automática, para la cumplimentación de la fecha hasta la que es válida la inspección en las tarjetas ITV y los certificados de inspección técnica de los vehículos a los que se refieren los artículos 10 y 18 del Real Decreto 920/2017, de 23 de octubre por el que se regula la inspección técnica de vehículos, se tomará como referencia la fecha de validez que conste en la tarjeta ITV y no computará, en ningún caso, la prórroga de los certificados concedida como consecuencia de la declaración del estado de alarma y de sus sucesivas prórrogas".

El apartado tercero dispone que los efectos de la Orden se producirían desde el mismo día de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, lo que sucedió el 16 de mayo de 2020. Y el apartado cuarto ofrecía recurso contencioso- administrativo ante esta Sala en el plazo de dos meses.

En la demanda se ejercitan pretensiones de nulidad referidas a la medida incluida en el "resuelvo" segundo y que se apoyan en los siguientes motivos:

1. por infracción de los artículos 1.2 de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio; de los artículos 26 y 27 de la Ley del Gobierno 50/1997; de la jurisprudencia del Tribunal Supremo ( STS 489/2019, de 9 de abril) y del Tribunal Constitucional ( STC 99/2019, de 18 de julio; 60/2010, de 18 de octubre, y 64/2019, de 9 de mayo).

2. por vulneración del artículo 6.5 del Real Decreto 920/2017, de 23 de octubre, por el que se regula la inspección técnica de vehículos, y del artículo 5.4 de la Directiva 2014/45/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de abril de 2014, relativa a las inspecciones técnicas periódicas de los vehículos de motor y de sus remolques. Se produce una alteración de la regla de vigencia de certificados de ITV.

3. por vulneración del principio de reducción de cargas del artículo 4 de la Ley 40/2015, de régimen jurídico de las administraciones públicas, pues al descontar el período de prórroga para el cómputo de validez de los certificados de ITV está acortando de manera artificial la duración de la ITV y obligando a los propietarios a realizar la siguiente inspección antes de lo normativamente previsto, introduciendo un trato discriminatorio pues deja en mejor situación a quienes incumplieron la obligación de realizarla en plazo.

4. por vulneración del principio de buena administración del artículo 129 de la Ley 39/2015, de procedimiento administrativo común, pues la medida impuesta no es necesaria ni adecuada para alcanzar el fin perseguido.

Por último, pretende que planteemos cuestión de inconstitucionalidad contra el último párrafo del artículo 29.1 del Real Decreto-Ley 26/2020, porque, al igual que la Orden SND/413/2020, vulnera el plazo de validez de las inspecciones periódicas.

La defensa del la Administración General del Estado se opone a esas pretensiones afirmando, en esencia, que nada hay de irregular en el acondicionamiento de fechas para la realización de inspecciones y para la determinación de la validez de los certificados de ITV, fijando únicamente una medida temporal por las circunstancias extraordinarias concurrentes.

Rechaza que el apartado segundo de la Orden SND/413/2020 incurra en las infracciones que le reprocha la demanda y se opone a que planteemos cuestión de inconstitucionalidad sobre el artículo 29.1 del Real Decreto-Ley 26/2020 por no ser objeto de este recurso.

La parte codemandada (AECA-ITV) postula la desestimación del recurso.

Al defender su pretensión alega que la Orden SND/413/2020 era la solución más razonable para garantizar la correcta continuidad del servicio de ITV tras su reanudación después de ser suspendido en el primer estado de alarma, que no provocó más inspecciones que las debidas y que no impuso coste adicional alguno a los propietarios de los vehículos

Por lo demás, esta contestación a la demanda mantiene (i) que la Orden impugnada cuenta con el rango normativo propio de las disposiciones dictadas por el Consejo de Ministros y se integra en el sistema de fuentes del Derecho de emergencia aplicable preferentemente en el estado de alarma y participa de la naturaleza propia de los reglamentos de necesidad; (ii) que no infringe el artículo 5.4 de la Directiva 2014/45/UE pues ha de reconocérsele el mismo rango que al artículo 7 del Real Decreto 920/2017 que la traspuso y, a lo sumo, habría desplazado temporalmente ambos preceptos; (iii) que el precedente normativo alegado no tiene valor vinculante pues se refiere a una regulación diferente; (iv) que la Orden SND/413/2020 no vulnera los principios invocados de un lado porque se han alegado con total generalidad y al margen de la controversia y, de otro, porque no se entiende cómo puede infringir los de objetividad y proporcionalidad; (v) que es improcedente el planteamiento de la cuestión inconstitucionalidad respecto del artículo 29 del Real Decreto-Ley 26/2020 porque no ha justificado la recurrente que sea aplicable al enjuiciamiento del apartado segundo de la Orden SND/413/2020.

Una vez enunciados estos argumentos, la contestación a la demanda pasa a desarrollarlos no sin antes afirmar la razonabilidad de esta última y su plena adecuación a los fines que justificaron su aprobación y sostener que los ejemplos puestos por la recurrente no desvirtúan la validez del apartado segundo.

Esta parte se sirve del informe pericial elaborado a su instancia por don Demetrio, catedrático del Departamento de Ingeniería Mecánica de la Universidad Carlos III, aportado con la contestación a la demanda, para justificar que la anulación del apartado segundo de la Orden SND/413/2020 provocaría el colapso de las estaciones tras su reapertura en el período de octubre de 2021 a febrero de 2022 y un retraso medio de 6,9 meses sobre la fecha de vencimiento de la validez de la inspección y también provocaría un incremento de la siniestralidad y de las emisiones contaminantes.

La estimación del presente recurso 173/2020, que ya anunciamos, se realiza tras deliberar conjuntamente los recursos núm. 182, 204 y 143/2020, se apoya en los siguientes razonamientos:

1. La prueba practicada.

   Acabamos de dejar constancia de las conclusiones principales a que llega el informe pericial aportado por la Asociación Española de Entidades Colaboradoras de la Administración en la Inspección Técnica de Vehículos. Conviene recordar que fue admitido como prueba por el auto de 4 de febrero de 2021 pero que el profesor Demetrio lo elaboró en noviembre de 2020. Es decir, no ha podido tener en cuenta la incidencia real de la suspensión cautelar del apartado segundo que acordamos por los autos de 5 de octubre y 11 de noviembre de 2020 en el recurso 182/2020 y por los de 24 de septiembre y 25 de noviembre de 2020 en el recurso n.º 204/2020, interpuesto por la Federación Nacional de Asociaciones de Transporte de España (FENADISMER) contra la misma disposición.

   Por otra parte, hemos visto que, con sus conclusiones, la recurrente ha presentado documentos con los que quiere acreditar que, efectivamente, según afirmó en la demanda, la aplicación del apartado segundo de la Orden SND/413/2020 trae consigo la obligación de someter a los vehículos de los transportistas a una inspección más, con los costes correspondientes.

   Hemos de recordar que, al suspender cautelarmente el apartado segundo controvertido mediante los autos de 24 de septiembre y 5 de octubre de 2020, deliberados conjuntamente, tuvimos especialmente en cuenta la recomendación que hizo el Defensor del Pueblo en respuesta a la queja n.º 20011254 sobre la misma cuestión objeto de este proceso. El alto comisionado de las Cortes Generales para la defensa de los derechos comprendidos en el Título I de la Constitución dijo entonces, a propósito de lo que se discute aquí que, siendo loable el propósito de asegurar la supervivencia económica de las estaciones de ITV, ese objetivo de interés general podía lograrse de otro modo sin imponer cargas a los particulares sin efecto para el interés general. Por eso, recomendó que se modificara la regulación vigente, la del apartado segundo de la Orden SND/413/2020.

   Posteriormente, al confirmar en reposición dicha suspensión cautelar en los autos de 11 de noviembre de 2021 y de 18 de enero de 2021 en el recurso 182/2020, y en el de 25 de noviembre de 2020 en el recurso n.º 204/2020, frente al argumento del colapso que sin la aplicación del apartado segundo se produciría, dijimos que, al menos, indiciariamente, no parecía que ese colapso fuera inferior de aplicarse el precepto suspendido porque el número de inspecciones sería muy superior ya que los vehículos inspeccionados al reanudarse el servicio y tras la prórroga deberían volver a serlo antes del transcurso del plazo previsto antes de la Orden SND/413/2020. También, indicamos que no veíamos convincente que asegurar la continuidad del servicio de ITV dependiera del apartado controvertido y que tampoco eran perceptibles los efectos en el interés general de las cargas que impone, mientras que el de no pagar tasas por inspecciones sucesivas efectuadas en plazos cortos era atendible. En fin, no vimos acreditado, en aquél momento, en qué medida se perjudicaba la seguridad vial ni el medio ambiente pues no había ni un principio de prueba de que los vehículos perdieran las condiciones técnicas necesarias a causa de la suspensión cautelar.

   Pues bien, a estas alturas hemos de decir que no hemos encontrado razones para separarnos de las apreciaciones provisionales que hicimos en su momento y nos llevaron suspender el apartado segundo de la Orden SND/413/2020 y a confirmar nuestra decisión en tres autos sucesivos. Los extremos de hecho en los que los recurridos han fundamentado su oposición a la recurrente no pueden considerarse acreditados.

   Del colapso de las estaciones se nos ha hablado ciertamente por la Abogada del Estado y por la Asociación recurrida, pero en términos hipotéticos, que son los del informe pericial, pero, de haberse manifestado, aunque fueran sólo indicios del mismo en la realidad tras la suspensión cautelar, bien podían haberse servido del artículo 435 de la Ley de Enjuiciamiento Civil para pedir que se trajeran al proceso, pero no lo han hecho. Por lo demás, debemos reiterar que, como indicó el auto de 24 de septiembre de 2020, acortar el período de validez derivado del apartado segundo de la Orden, no evitaría el aumento de la demanda de inspecciones una vez finalizada la prórroga.

   Ciertamente, la Asociación recurrida descalifica las apreciaciones del Defensor del Pueblo y las tacha de erróneas por dar crédito a la información de parte ofrecida por quien formuló la queja. No obstante, la recomendación de aquél es razonada y tiene en cuenta --rechazándola de manera argumentada y, añadimos, convincente-- la respuesta que le dio la Administración.

   Por tanto, a este respecto, no han variado los presupuestos principales considerados inicialmente por la Sala.

   Otro tanto cabe decir sobre la afectación de la seguridad vial y del medio ambiente. Parece claro que la que se pueda dar no derivará de mantener el plazo de vigencia de las inspecciones anterior a la Orden SND/413/2020 a las que se hagan tras la prórroga, sino, precisamente, de la prórroga de la validez de la anterior a su vez causada por la declaración del estado de alarma. Una vez superada la inspección desaparecen las razones relativas a la siniestralidad o a la contaminación, pues se habrá constatado que el vehículo está en condiciones de circular desde esos puntos de vista. Habría podido una vez sobrepasada la fecha en que debió ser inspeccionado y no lo fue por el cierre de las estaciones y la ulterior prórroga. En cambio, una vez inspeccionado con resultado favorable, las condiciones de seguridad y de contaminación del vehículo en cuestión serán exactamente las mismas que antes de la entrada en vigor de la Orden impugnada durante todo el período de validez del certificado previsto por el Real Decreto 920/2017. Es decir, sin acortarlo.

   De otro lado, las apreciaciones provisionales que hicimos con apoyo principal en el parecer del Defensor del Pueblo sobre el efecto de obligar a más inspecciones que comportaba la modificación del plazo de validez de las inspecciones técnicas, se ven confirmadas por los documentos que la recurrente ha acompañado con sus conclusiones sobre los que, es significativo, nada han dicho las de la Abogada del Estado ni tampoco las de la Asociación Española de Entidades Colaboradoras de la Administración en la Inspección Técnica de Vehículos. Es más, esta última se ocupa de los ejemplos hipotéticos de la demanda, pero guarda silencio sobre los casos documentados por la actora en sus conclusiones.

2. La vulneración del ordenamiento jurídico en que incurre el apartado segundo de la Orden SND/413/2020.

   El Real Decreto 920/2017 --que, no lo olvidemos, traspone la Directiva 2014/45/UE y contiene la regulación de la inspección técnica de vehículos-establece en su artículo 6.5 el plazo de validez de las inspecciones periódicas en estos términos:

   "5. El plazo de validez de las inspecciones técnicas periódicas se obtendrá adicionando a la fecha en la que el resultado de la inspección haya sido favorable la frecuencia indicada en este artículo. No obstante, si dicha fecha está comprendida en los 30 días naturales precedentes a la expiración del plazo de validez de la inspección anterior, el plazo de validez se obtendrá adicionando la frecuencia correspondiente a la citada fecha de expiración".

   Esas frecuencias están fijadas en los apartados anteriores de este artículo 6, y su apartado 7 enumera los supuestos en que, a título de excepción, se puede exigir que un vehículo se someta a inspección antes de la fecha indicada, ninguno de los cuales tiene que ver con lo que ahora se discute. En efecto, se refieren a supuestos de: a) daño importante al vehículo que afecte a la seguridad; b) alteración de los componentes y sistemas de seguridad y de protección del medio ambiente; c) sospecha fundada de la autoridad competente sobre la carencia por el vehículo de las condiciones técnicas exigibles para circular; d) cambio de uso, servicio, dedicación o destino del vehículo que obligue a una frecuencia de inspección más severa.

   Así, pues, el apartado segundo de la Orden SND/413/2020 se aparta de lo previsto por el artículo 6 del Real Decreto 920/2017.

   No puede ampararse para ello en el Real Decreto 463/2020, porque nada se dice en él sobre lo que estamos considerando, sino también porque, si se entendiera que la cobertura se la ofrecería el apartado 6 de su artículo 10, que autorizaba al Ministro de Sanidad para modificar, ampliar o restringir las medidas limitativas de derechos previstas, sucede que ha sido declarado inconstitucional por la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 148/2021 en cuanto le facultaba para modificarlas o ampliarlas y no hay duda de que el apartado segundo de la Orden SND/413/2020 supone una mayor limitación.

   Pues bien, si en este contexto, volvemos la vista al apartado segundo impugnado, nos encontramos con la falta de consistencia de la justificación ofrecida por la Administración para recortar el período de validez de las inspecciones realizadas tras las prórrogas previstas en el apartado primero de la Orden. Dicha inconsistencia ya la apreciamos provisionalmente en el incidente de medidas cautelares y ahora debemos confirmar definitivamente ese juicio inicial a la vista de las pruebas practicadas y del debate entablado en el proceso. Y es que, descartado el vaticinio del colapso no encontramos en el expediente ni se ha traído al proceso ninguna otra justificación razonable. La consecuencia es que, a falta de ella, la decisión de la Administración se sustenta exclusivamente en su voluntad.

   De otro lado, el Reglamento (UE) 698/2020 prorroga por siete meses la validez de las inspecciones que hubieran debido realizarse entre el 1 de febrero y el 31 de agosto de 2020 y somete a autorización de la Comisión Europea, a solicitud motivada del Estado afectado a presentar antes del 1 de agosto de 2020, su ampliación si después del 31 de agosto de 2020 fuera probable la inviabilidad de inspeccionar o de certificar. Pues bien, este Reglamento no contempla el acortamiento de los plazos de validez de los certificados de inspección de los vehículos revisados después de las prórrogas debidas a las circunstancias extraordinarias causadas por el COVID-19.

   Es verdad que, conforme a su artículo 5.6, no se ha aplicado en España, pero que haya sido así no permite ignorar la solución que la Unión Europea ha considerado procedente: prorrogar los certificados de vehículos que, a causa de las medidas contra la pandemia, no pudieron ser inspeccionados cuando les correspondía sin reducir el período de validez de los expedidos cuando han sido revisados finalmente. No aplicarla en España supone apartarse de lo que prescribe el Derecho de la Unión Europea y también debemos advertir ahora que no hay explicación de la razón por la cual es imprescindible en España lo que no es necesario para el Reglamento (UE) 698/2020.

   Nos encontramos, por tanto, con una disposición que carece de sustento en el Real Decreto 463/2020, infringe el principio de interdicción de la arbitrariedad proclamado por el artículo 9.3 de la Constitución y desconoce el Derecho de la Unión Europea. Son causas suficientes para anular el apartado segundo de la Orden SND/413/2020 sin que sea necesario extender nuestro examen más allá.

3. La improcedencia de plantear cuestión de inconstitucionalidad sobre el artículo 29.1 del Real Decreto-Ley 26/2020.

   Este precepto, además de disponer la prórroga del plazo de validez del certificado de inspección técnica periódica de los vehículos que debían ser revisados entre el 21 de junio y el 31 de agosto de 2020, prevé que se tome como referencia para el tiempo en que serán válidos los nuevos certificados emitidos en las realizadas tras la prórroga la fecha que constara en la tarjeta ITV y no el período de prórroga. Es decir, se refiere a un período diferente al que contempla la Orden SND/413/2020, precisamente el que comienza al decaer el estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020 y posteriormente prorrogado hasta el 21 de junio de 2020.

   No procede plantear la cuestión de inconstitucionalidad sobre este artículo porque de su validez no depende el fallo que debemos pronunciar sobre el apartado segundo de la Orden SND/413/2020. No se da, por tanto, el supuesto previsto por los artículos 163 de la Constitución y 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, imponemos a las partes recurridas las costas de este recurso. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 4 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos la de 4.000€ a satisfacer por mitad por la Administración y por la Asociación Española de Entidades Colaboradoras de la Administración en la Inspección Técnica de Vehículos, sin perjuicio del derecho a reclamar del cliente los que resulten procedentes. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.