ATS, 13 de Octubre de 2021
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 13 Octubre 2021 |
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Fecha del auto: 13/10/2021
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 203/2021
Materia: CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Submateria:
Fallo/Acuerdo: Auto Admisión
Ponente: Excma. Sra. D.ª María Isabel Perelló Doménech
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. M. Concepción Riaño Valentín
Secretaría de Sala Destino: 003
Transcrito por: BPM
Nota:
R. CASACION núm.: 203/2021
Ponente: Excma. Sra. D.ª María Isabel Perelló Doménech
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. M. Concepción Riaño Valentín
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. César Tolosa Tribiño, presidente
Dª. María Isabel Perelló Doménech
Dª. Inés Huerta Garicano
D. Rafael Toledano Cantero
Dª. Esperanza Córdoba Castroverde
En Madrid, a 13 de octubre de 2021.
Sentencia recurrida: La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó sentencia n.º 428/2020, de 4 de noviembre, estimatoria del recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Zaragoza contra el Acuerdo del Gobierno de Aragón de 22 de noviembre de 2017 que eleva a definitiva la propuesta de informe de liquidación final del Convenio de colaboración suscrito entre el Ayuntamiento de Zaragoza y el Gobierno de Aragón, el 19 de febrero de 2009, al amparo del artículo 6 de la Ley 30/1992, para la financiación de la línea de tranvía norte-sur (Parque Goya-Valdespartera) y se aprueba definitivamente la liquidación y las obligaciones que corresponden al gobierno de Aragón derivados del mismo (así como el acuerdo posterior de rectificación de errores), autorizándose el abono de saldo pendiente de pago en cuantía de 8.987.048, 32 €.
En lo que a este recurso interesa, la Sala estima la pretensión del Ayuntamiento de anulación de las resoluciones citadas y que, frente a ellas, se reconozca la cuantía de 33.545.085 € (descontado lo ya abonado). Se razona en la sentencia que la diferencia en la liquidación tiene su origen en la discrepancia de ambas Administraciones sobre la naturaleza del convenio; entendiendo el Gobierno de Aragón que es un convenio de base subvencional -y por ello el Ayuntamiento debe justificar cada una de las partidas que figuran en el anexo-; y, el Ayuntamiento de Zaragoza, que se trata de un convenio interadministrativo de cooperación y colaboración, de naturaleza obligacional, ante la implantación de un nuevo modelo de transporte que constituye un servicio público.
La Sala fundamenta la estimación de las pretensiones del Ayuntamiento en los antecedentes que precedieron al Convenio y en el contenido de sus cláusulas; así como en las actuaciones llevadas a cabo por el Ayuntamiento a durante los años 2007 y 2008 -adjudicación de contratos de consultoría y asistencia técnica y del contrato para la definición del modelo jurídico y financiero de la construcción y explotación de la línea de tranvía, aprobación de la memoria para el establecimiento del servicio público de transporte urbano de viajeros mediante tranvía y creación de una sociedad de economía mixta para su gestión.
Añade la Sala que el Ayuntamiento de Zaragoza ha acreditado la inversión realizada mediante diversos informes que no han quedado desvirtuados por la Administración demandada. A lo anterior no obsta, puntualiza la Sala, la referencia que se contiene en el Convenio al Decreto 38/2006, de 7 de febrero, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueban las bases reguladoras para la concesión de subvenciones y transferencias con cargo al Fondo Local de Aragón; pues dicha referencia lo es únicamente respecto de la necesaria, y no negada, justificación de la inversión (pero no referida a las concretas partidas y sus respectivos importes que se desglosan en el resumen del presupuesto que figura en el Anexo al convenio).
Escrito de preparación. La Letrada del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Aragón, en la representación que legalmente ostenta, ha preparado recurso de casación en el que se denuncia la infracción del principio de libertad de pactos y carácter vinculante los convenios, previsto en el artículo 8.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, aplicable al caso, así como de los artículos 1091, 1255, 1258, y 4.3 del Código Civil;
Denuncia, asimismo, la infracción de los artículos 2 y 28 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), en cuanto a la articulación de una subvención directa a través de convenio, y de los artículos 30 y 31 LGS en cuanto a los gastos subvencionables.
Alega, en resumen, que en el propio Convenio se señala que "(...) las cantidades comprometidas por el Gobierno de Aragón tienen la consideración de subvención directa de capital al Ayuntamiento de Zaragoza" y sujetas, por tanto, a la justificación de la inversión, atendiendo al desglose presupuestario y a las concretas partidas relacionadas en el resumen del presupuesto obrante en el Anexo I del Convenio. La propia LGS, añade, excluye de su ámbito de aplicación las aportaciones dinerarias entre diferentes Administraciones públicas para financiar globalmente la actividad de la Administración a que vayan destinadas, que tienen la consideración de transferencias (no sujetas a la normativa de subvenciones). La sentencia recurrida, al negar la naturaleza subvencional del convenio, permite la falta de justificación de la inversión de las concretas partidas que figuran en el presupuesto. En cambio, la aplicación de la normativa de subvenciones ( artículos 30, 31 y 34 LGS) determinaría la improcedencia del abono de cantidades que no han podido ser reconducidas a ningún concepto de los previstos en el cuadro resumen del presupuesto.
Por lo que concierne al interés casacional objetivo del recurso, la Letrada del Gobierno de Aragón alega la presunción del artículo 88.3.e) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), por cuanto la sentencia que invoca resuelve un recurso contra acuerdos dictados por el Gobierno de Aragón.
Invoca, también, la concurrencia de la circunstancia prevista en el artículo 88.2.h) LJCA previsto para las sentencias que resuelven un proceso en que lo impugnado fue un convenio celebrado entre Administraciones Públicas. En este caso, si bien lo impugnado directamente no es el convenio en sí mismo, sino los actos de liquidación, el enjuiciamiento precisó el análisis del Convenio y, en particular, su naturaleza y interpretación de sus cláusulas. La propia sentencia reconoce que la controversia tiene su origen en la discrepancia de ambas Administraciones respecto de la naturaleza del convenio: como subvención pública directa o como negocio jurídico bilateral. En relación con este apartado trae a colación el auto de esta Sección de 5 de diciembre de 2017 (RCA 4797/2017) que admitió un recurso que versaba, no sobre los términos y la interpretación del Convenio de referencia en aquel caso, sino sobre los actos de ejecución.
Alega finalmente el supuesto previsto en el artículo 88.2.b) LJCA al entender que la doctrina de la sentencia recurrida, al contraponer la subvención directa y el convenio de colaboración, imposibilidad la articulación de una subvención directa a través de un convenio interadministrativo de colaboración, por lo que es preciso determinar el alcance de los artículos 2 y 28 de la Ley General de Subvenciones.
En definitiva, entiende que la admisión del recurso de casación permitiría el análisis de la naturaleza, finalidad y clausulado del Convenio interadministrativo y los actos derivados del mismo.
Auto teniendo por preparado el recurso y personaciones. La Sala de instancia tuvo por preparado el recurso por auto de 30 de diciembre de 2020, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia dentro del plazo de treinta días ante esta Sala, así como la remisión de los autos originales y del expediente administrativo.
Se han personado ante esta Sala, en calidad de parte recurrente, la Letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón, en la representación que legalmente ostenta. Como parte recurrida, se ha personado la procuradora D.ª Sonia Salas Sánchez en representación del Ayuntamiento de Zaragoza.
Es Magistrado Ponente la Excma. Sra. D.ª María Isabel Perelló Doménech, Magistrada de la Sala.
Requisitos formales del escrito de preparación. Con carácter previo al análisis del interés casacional que pudiera plantear la cuestión suscitada, cabe señalar que el escrito de preparación cumple con los requisitos exigidos por el artículo 89.2 LJCA, por lo que nada puede oponerse a la admisibilidad del recurso desde este punto de vista.
Cuestión litigiosa. Tal como ha quedado expuesto en los antecedentes de esta resolución y define la propia actora en su escrito de preparación, la cuestión controvertida se ciñe a determinar cuál es la naturaleza del Convenio de colaboración suscrito entre el Ayuntamiento de Zaragoza y el Gobierno de Aragón para la ejecución de línea de tranvía norte: si se trata de un convenio por el que se concede una subvención directa, o de un convenio interadministrativo con transferencia de fondos asociada.
Verificación de la concurrencia de interés casacional objetivo en el recurso. En relación con la controversia señalada, la comunidad autónoma recurrente invoca, junto con los supuestos previstos en el artículo 88.2. b) y h) LJCA, la presunción de interés casacional objetivo contemplada en el artículo 88.3.e) LJCA, que, ciertamente, concurre al haber versado la sentencia recurrida sobre los acuerdos relativos a la liquidación del convenio para la liquidación de la línea tranvía norte-sur.
Conviene recordar en este punto que la concurrencia de la presunción prevista en el artículo 88.3.e) LJCA, relativa a los actos y disposiciones de los Consejos de Gobierno autonómicos, no exime a la parte recurrente de cumplir con los requisitos formales establecidos en el artículo 89.2 LJCA respecto de la necesidad de una argumentación específica sobre qué concreta cuestión o cuestiones se entiende que existe interés casacional susceptible de merecer un pronunciamiento de esta Sala -entre otros, AATS de 16 de abril de 2018 (RCA 6368/2017)- De ahí que el artículo 88.3 in fine LJCA prevea que, en los casos previstos en sus letras a), d) y e), el recurso pueda inadmitirse si carece manifiestamente de interés casacional.
En este caso, se adelanta ya, la cuestión suscitada en el recurso de casación no carece a priori de interés casacional para la formación de jurisprudencia; esto es , sensu contrario, no se aprecia una carencia manifiesta de interés casacional en el recurso por lo que procede su admisión en los términos que seguidamente se exponen.
En efecto, la Letrada de la Comunidad de Aragón, más allá de la aludida presunción, argumenta también la concurrencia del interés casacional objetivo en el recurso con fundamento en el artículo 88.2.h) LJCA, referido a aquellos procesos en los que lo impugnado fue un convenio entre Administraciones Públicas. En este sentido trae a colación el ATS de 5 de diciembre de 2017 (RCA 4797/2017) en el que esta Sección Primera señaló que no puede excluirse de este supuesto, si bien habrá de ponderarse en cada ocasión, la impugnación de aquellas actuaciones que se produzcan en relación con el Convenio. En el mismo sentido, el ATS de 22 de febrero de 2019 (RCA 6020/2018).
Pues bien, en este caso, se impugna en la instancia la liquidación derivada del Convenio suscrito entre el Ayuntamiento de Zaragoza y el Gobierno de Aragón, cuyo resultado difiere en función de la naturaleza que se atribuya al mencionado convenio. La sentencia de instancia estima las pretensiones del Ayuntamiento y considera que se trata de un Convenio interadministrativo de cooperación y de colaboración a la luz de las actuaciones que precedieron la firma y de las propias cláusulas del convenio; mientras que el Gobierno de Aragón mantiene que se trata de un convenio a través del cual se otorgó una subvención directa al Ayuntamiento con arreglo a lo dispuesto en el artículo 28.1 LGS y, por ello, considera que el Ayuntamiento debía haber justificado cada una de las partidas señaladas en el convenio, en el plazo estipulado, siendo improcedente el abono de aquellas cantidades que no estén debidamente relacionadas con las partidas expresadas en el presupuesto que figura como anexo.
En definitiva, se trata de aclarar si el convenio firmado entre ambas administraciones para la ejecución de un proyecto de implantación de un modelo de transporte alternativo (tranvía) que implica una cofinanciación del mismo, se configura como un convenio a través del cual el Gobierno de Aragón concede una subvención directa, o se trata de un convenio interadministrativo de cooperación y de transferencia de fondos.
De lo anterior se desprende que no puede afirmarse prima facie la carencia manifiesta de interés casacional, pues conviene aclarar, a la luz de los términos del convenio y de su interpretación, cuál es su naturaleza jurídica, lo que tiene una incidencia directa en su liquidación, concurriendo, por tanto, el supuesto de interés casacional previsto en el artículo 88.2.h) LJCA, así como la presunción prevista en el artículo 88.3.e) LJCA.
Identificación de las cuestiones de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. Por tanto, en virtud de lo dispuesto en los artículos 88.1 y 90.4 LJCA, procede admitir a trámite el recurso de casación, y, a tal efecto, la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en aclarar la naturaleza jurídica del convenio suscrito entre el Gobierno de Aragón y el Ayuntamiento de Zaragoza para la implantación del tranvía; en particular, si se trata de un convenio de articulación de una subvención directa o de un convenio de colaboración y/o cooperación con transferencia de fondos asociada, con las consecuencias que de ello deriva en la liquidación de las obligaciones correspondientes.
Publicación de la resolución. Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 LJCA, este auto se publicará íntegramente en la página web del poder judicial, en la sección correspondiente al Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.
Comunicación y remisión. Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 LJCA y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 LJCA, remitiéndolas a la Sección Tercera de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.
Por lo expuesto,
-
) Admitir a trámite el recurso de casación n.º 203/2021 preparado por la Letrada de la Comunidad de Autónoma de Aragón contra la sentencia n.º 428/2020, de 4 de noviembre, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón en el procedimiento ordinario n.º 22/2018, estimatoria del recurso promovido por el Ayuntamiento de Zaragoza frente al acuerdo del Gobierno de Aragón, de 22 de noviembre de 2017, por el que se eleva a definitiva la propuesta de informe de liquidación final del Convenio de colaboración entre el Gobierno de Aragón y el Ayuntamiento de Zaragoza para la financiación del tranvía norte-sur.
-
) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en aclarar si puede imponerse al beneficiario de una subvención la justificación de determinados extremos -como el de la necesaria acreditación del número de espectadores a fin de controlar su correspondencia con la venta de entradas o taquilla- cuando dicha exigencia no se desprende directamente de la orden reguladora de la subvención; o si tal exigencia constituye una interpretación extensiva de la normativa aplicable en perjuicio del beneficiario.
-
) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación el artículo 5 de la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del Cine; el artículo 10 del Real Decreto 526/2006, de 14 de junio, por el que se regulan las ayudas al cine y los artículos 24, 26 y 27 de la Orden CUL/3928/2006, de 14 de diciembre, por la que se dictan normas para la aplicación del mencionado Real Decreto; sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 90.4 LJCA.
-
) Ordenar la publicación de este auto en la página web del Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.
-
) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.
-
) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala, a la que corresponde con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.
Así lo acuerdan y firman.
