STS 795/2021, 19 de Julio de 2021

Con fecha 13 de junio de 2017, el Juzgado de lo Social nº 3 de Alicante, dictó sentencia, en la que se declararon probados los siguientes hechos:

"PRIMERO.- La mercantil LABORATORIOS COSMÉTICOS LEIM S.A., con CIF A-03200771, fue finalmente sancionada a la multa de 22638 euros como consecuencia de Acta de infracción nº I3200700031530 extendida por la Inspección Provincial de Trabajo de Alicante, tras visita girada el 14 de noviembre de 2007 al centro de trabajo de la empresa, sito en la calle Caramanxel nº 2 del término municipal de Alcoy (Alicante), tal y como consta en los folios 26 a 32 de autos). Los motivos esgrimidos para la sanción fueron los siguientes: 1. Existencia de trabajadores extranjeros sin permiso de trabajo; 2. Contratación de un Servicio de Prevención de Riesgos Laborales (con la mercantil OTP S.A.) sin tener concertada la especialidad preventiva de vigilancia de la salud, lo que suscribió en fecha 13 de julio de 2007, esto es tras la visita inspectora; 3. Inexistencia de reconocimiento médico a los trabajadores, sin constar oposición al respecto de los mismos; 4. Inexistencia de evaluación de la zona de imprimación y pintura a pistola de los frascos y tarros para cosméticos, realizándose el trabajo en esa zona sin guantes ni gafas ni mascarilla de protección, no existiendo signos de mantenimiento en las pinturas de pistola; 5. Inadecuación de gran parte de la maquinaria al RD 1215/1997 de 18 de julio, con deficiencias graves para la seguridad y salud de los trabajadores; 6. Graves riesgos eléctricos; y 7. Cumplimiento meramente formal de la empresa para con la prevención de riesgos laborales desde el 2011 (salvo el 2002, mejorable), siendo todas las calificaciones anuales "deficientes" SEGUNDO.- En fecha 22 de noviembre de 2007 le fue notificada a la empresa demandante dicha Acta, recayendo finalmente Resolución confirmatoria de la propuesta del Servicio de Inspección de Trabajo en fecha 22 de enero de 2008. TERCERO.- Interpuesto recurso de alzada por parte de la empresa en fecha 15 de febrero de 2008, este se resolvió finalmente en sentido desestimatorio en fecha 24 de febrero de 2016, notificándose dicha resolución a la empresa".

En dicha sentencia consta el siguiente fallo: "FALLO: Debo DESESTIMAR Y DESESTIMO ÍNTEGRAMENTE la demanda interpuesta por la mercantil LABORATORIOS COSMÉTICOS LEIM S.A., con CIF A-03200771, contra la DIRECCIÓN GENERAL DE TRABAJO Y BIENESTAR SOCIAL DE LA CONSEJERÍA DE ECONOMÍA SOSTENIBLE DE LA GENERALIDAD VALENCIANA y la DIRECCIÓN TERRITORIAL DE TRABAJO DE ALICANTE, y, en consecuencia, CONFIRMO ÍNTEGRAMENTE LAS RESOLUCIONES de la DIRECCIÓN TERRITORIAL DE TRABAJO Y OCUPACIÓN DE ALICANTE (CONSEJERÍA DE ECONOMÍA, HACIENDA Y OCUPACIÓN DE LA GENERALIDAD VALENCIANA) de fecha 22 de enero de 2008 , y de la DIRECCIÓN GENERAL DE TRABAJO Y BIENESTAR LABORAL DE LA CONSEJERÍA DE ECONOMÍA SOSTENIBLE, SECTORES PRODUCTIVOS, COMERCIO Y TRABAJO DE LA GENERALIDAD VALENCIANA de fecha 24 de febrero de 2016 (desestimando el recurso de alzada interpuesto contra la anterior), relativas al Acta Infractora nº I32007000315304 , absolviendo al órgano administrativo demandado de la totalidad de los pedimentos deducidos en su contra en los presentes autos".

La citada sentencia fue recurrida en suplicación por la representación de la empresa Laboratorios Cosméticos Leim, S.A., ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, la cual dictó sentencia en fecha 20 de junio de 2018, en la que consta el siguiente fallo: "Desestimamos el recurso de suplicación interpuesto en nombre de la empresa LABORATORIOS COSMETICOS LEIM SL contra la sentencia dictada por el Juzgado de lo Social número 3 de los de Alicante, de fecha 13 de junio de 2017, en virtud de demanda presentada a su instancia contra la Conselleria de Economía, Industria, Turismo y Empleo de la Generalitat Valenciana y, en consecuencia, confirmamos la sentencia recurrida. Se decreta la pérdida del depósito constituido para recurrir. Se condena a la parte recurrente a que abone al Letrado impugnante la cantidad de 300 euros".

Por la representación de Laboratorios Cosméticos Leim, S.A., se formalizó el presente recurso de casación para la unificación de doctrina. Se invoca como sentencia contradictoria con la recurrida la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en fecha 21 de noviembre de 2017, rec. 123/2017.

Por providencia de esta Sala de 26 de abril de 2019, se admitió a trámite el presente recurso de casación para la unificación de doctrina, y por diligencia de ordenación se dio traslado del mismo a la parte recurrida para que formalizara su impugnación en el plazo de quince días.

Evacuado el traslado de impugnación, el Ministerio Fiscal emitió informe en el sentido de considerar el recurso improcedente.

Instruida la Excma. Sra. Magistrada Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para votación y fallo el día 13 de julio de 2021, fecha en que tuvo lugar.

Planteamiento del recurso.

1. - Objeto del recurso.

   La cuestión suscitada en el recurso de casación para la unificación de doctrina se centra en determinar el día inicial del plazo de cinco años de prescripción de la sanción administrativa impuesta a la empresa demandante.

   La empresa demandante ha formulado dicho recurso contra la sentencia dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de la Comunidad Valenciana, de 20 de junio de 2018, en el recurso de suplicación núm. 3024/2017, que desestima el interpuesto por la referida parte frente a la dictada por el Juzgado de lo Social núm. 3 de Alicante, de 13 de junio de 2017, en los autos 180/2016, que desestimó la demanda, confirmando las resoluciones administrativas de 22 de enero de 2008 y 24 de febrero de 2016, relativas al acta de infracción nº I32007000315304 , emitidas por las Direcciones de Trabajo competentes de la Generalidad Valenciana.

   En dicho recurso de unificación de doctrina se formula un solo punto de contradicción para el que se identifica como sentencia de contraste seleccionada la dictada por la misma Sala de lo Social del TSJ, el 21 de noviembre de 2017, rec. 123/2017.

2. - Impugnación del recurso.

   La parte recurrida ha impugnado el recurso alegando que la doctrina correcta se encuentra en la sentencia recurrida ya que, pretendiendo el recurrente que se aplique el artículo ( art.) 26.2 de la Ley 40/2015 y, por ende, las normas establecidas en dicha Ley y la Ley 39/2015, sin atender a lo que preceptúa la Disposición Transitoria 3ª de la Ley 39/2015, no es admisible lo que plantea en el recurso..

3. - Informe del Ministerio Fiscal

   El Ministerio Fiscal ha emitido informe en el que considera que el recurso debe ser declarado improcedente. A tal fin entiende que el criterio de la parte recurrente no es aplicable porque, cuando entró en vigor la Ley 40/2015, el día 2 de octubre de 2016, ya se había dictado el acto administrativo determinante de la firmeza de la sanción, resolución desestimatoria del recurso de alzada, de fecha 24 de febrero de 2016, sin que desde este momento haya trascurrido el plazo de cinco años de prescripción del art. 7.3 del RD 928/1998.

Sentencia recurrida.

1. - Hechos probados de los que se debe partir

   Según los hechos probados, la empresa demandante fue sancionada con una multa de 22.638 euros como consecuencia de acta de infracción nº I3200700031530 extendida por la Inspección Provincial de Trabajo de Alicante. En fecha 22 de noviembre de 2007 le fue notificada a la empresa demandante dicha acta, recayendo resolución confirmatoria de la propuesta del Servicio de Inspección de Trabajo en fecha 22 de enero de 2008. La empresa interpuesto recurso de alzada el 15 de febrero de 2008, siendo dictada resolución desestimatoria el 24 de febrero de 2016, notificándose dicha resolución a la empresa.

   La sentencia del Juzgado de lo Social desestimó la demanda. En ella, y en lo que ahora interesa, se rechazó la excepción de prescripción de la infracción y sanción -en materia de prevención de riesgos laborales- que, según la empresa concurría al haberse resuelto el recurso de alzada el 29 de abril de 2016, lo que para la Juez de instancia no era correcto porque el periodo de sustanciación del recurso de alzada no es computable para la prescripción de la infracción ni de la sanción ya que en este último caso la ejecutividad de la sanción es de cinco años desde la firmeza, lo que ubica en el día inicial del plazo en el 24 de febrero de 2016.

2. - Debate en la suplicación.

   La parte demandante interpone recurso de suplicación denunciando la infracción del art. 30. 3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), en relación con el art. 122 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP), así como los artículos ( arts.) 9.3 y 103.1 de la Constitución Española (CE) , artículo 2 del Código Penal (CP), bajo la premisa del alcance retroactivo de las normas sancionadoras lo que implica, a su juicio, que se aplica el cambio normativo introducido pro la Ley 40/2015. La Sala de lo Social del TSJ dictó sentencia desestimatoria del recurso.

   La Sala de lo Social considera que cuando entró en vigor la Ley 40/2015 ya se había dictado el acto administrativo expreso que llevaba a la firmeza de la sanción y, con ello, el inicio del plazo de prescripción de la sanción no puede verse afectada por la nueva normativa, con cita de la STS de 30 de noviembre de 2017, rec. 822/2017.

Examen de la contradicción

1. - Doctrina general en materia de contradicción.

   El art. 219.1 de LRJS, para la viabilidad del recurso de casación para la unificación de doctrina y en atención a su objeto, precisa de la existencia de sentencias contradictorias entre sí, lo que se traduce en que contengan pronunciamientos distintos sobre el mismo objeto, es decir, que se produzca una diversidad de respuestas judiciales ante controversias esencialmente iguales y, aunque no se exige una identidad absoluta, sí es preciso, como señala el precepto citado, que respecto a los mismos litigantes u otros en la misma situación, se haya llegado a esa diversidad de las decisiones pese a tratarse de "hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales".

   Por otra parte, la contradicción no surge de una comparación abstracta de doctrinas al margen de la identidad de las controversias, sino de una oposición de pronunciamientos concretos recaídos en conflictos sustancialmente iguales.

2. - Sentencia de contraste

   La sentencia de contraste, dictada por la misma Sala de lo Social, el 21 de noviembre de 2017, rec. 123/2017, resuelve la impugnación de una sanción administrativa en materia laboral, impuesta a la empresa allí demandante.

   En aquel caso y en lo que aquí interesa, a la empresa demandante, con fecha 16 de septiembre de 2008, le fue notificada el Acta de Infracción n° I32008000225555 en materia de seguridad y salud, de fecha 3 de septiembre de 2008, levantada por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. La empresa, mediante escrito de 6 de octubre de 2008, formuló alegaciones, instando la improcedencia de la sanción. Por resolución del Director Territorial de Empleo y Trabajo, de 23 de enero de 2009, notificada a la parte el 26 de febrero de 2009, se resolvió imponer las sanciones propuestas, confirmándose el acta de infracción. La empresa presentó, el 23 de marzo de 2009, recurso de alzada frente a dicha resolución, siendo desestimado por resolución de 9 de mayo de 2014, notificada en el 6 de junio de 2014, formulando demanda ante esta jurisdicción el 31 de julio de 2014, que fue desestimada por el Juzgado de lo Social.

   La Sala de suplicación estimó el recurso interpuesto por la demandante porque consideró que la sanción estaba prescrita. A tal fin, y partiendo de que la Ley 39/2015 y 40/2015, no estaban en vigor al momento de resolverse el recurso de alzada, considera que ha de estarse a su régimen jurídico en virtud del mandato recogido en el art. 26.2 de la Ley 40/2015.

3. - Sentencias con pronunciamientos contradictorios

   Entre las sentencias existe la identidad necesaria para apreciar que sus pronunciamientos son contradictorios.

   En efecto, en ambos casos se ha impuesto una sanción administrativa a las respectivas empresas demandantes y ha sido, finalmente, resuelto el recurso de alzada interpuesto con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 40/2015 (LRJSP). Lo que se cuestiona en los dos supuestos es si la sanción se encuentra prescrita, valorando a tal fin la normativa de aquella ley. La sentencia recurrida entiende que no es aplicable su régimen jurídico a actos que han alcanzado firmeza antes mientras que la sentencia de contraste llega a solución contraria en el entendimiento de que el régimen de la LRJSP es el que debe aplicarse.

Motivos de infracción de norma

1. Preceptos legales denunciados y fundamentación de la infracción.

   La parte recurrente, en virtud de lo dispuesto en el art. 224 de la LRJS, ha formulado un motivo de infracción normativa en el que, con cita del art. 9.3 y 24 de la CE, junto al art. 14.3 c) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de Nueva York, de 19 de diciembre de 1966, y art. 6.1 del Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales, de 4 de noviembre de 1950, recuerda que los principios penales que acogen estas normas son aplicables, según doctrina sentada por el Tribunal Constitucional ( TC) a las sanciones administrativas por lo que, recordando que las Leyes 309/2015 y 40/2015 entraron en vigor durante la tramitación de recurso de suplicación y, por tanto, estando la sanción sin cumplir, si el recurso de alzada tenía que resolverse en el plazo de tres meses, a tenor del art. 122 de la Ley 39/2015, y la prescripción comienza a computarse a partir del siguiente día en que finaliza el plazo para resolver la alzada, según dispone el art. 30 del a Ley 40/2015, normas que deben aplicarse por mor del art. 26.2 de la Ley 40/2015, los días a considerar -15 de febrero de 2008, en que se presentó el recurso de alzada, y 15 de mayo de 2008, día inicial del plazo de prescripción, según la parte recurrente, resulta que en 2016, cuando se dicta resolución expresa, ya estaba prescrita la sanción.

2. Normativa a considerar.

   1. Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social.

      Art. 7.3: "Las sanciones impuestas prescribirán a los cinco años, a contar desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción.

      Art. 23.2: "El recurso ordinario se regirá por lo establecido por la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común en lo no regulado por el apartado anterior. Transcurridos tres meses desde la interposición del recurso ordinario sin que recaiga resolución, se podrá entender desestimado y quedará expedita la vía jurisdiccional contencioso-administrativa.

      Art. 24.1 Las resoluciones sancionadoras firmes en vía adminsitrativa serán inmediatamente ejecutivas.

      Real Decreto 772/2011, de 3 de junio, por el que se modifica el Reglamento General sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo

      Disposición adicional primera. Referencias al recurso ordinario: "Las referencias efectuadas en el Reglamento General sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 928/1998 de 14 de mayo, al recurso ordinario deben entenderse realizadas al recurso de alzada".

   2. Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común

      Art. 132.3: "El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción.

      Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor

   3. Ley 40/2015, de 1 de octubre de Régimen Jurídico del Sector Público.

      Artículo 26. Irretroactividad.

1. Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa.

2. Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva disposición

   Art. 30.3: "El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla.

   Interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento de ejecución, volviendo a transcurrir el plazo si aquél está paralizado durante más de un mes por causa no imputable al infractor.

   En el caso de desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución por la que se impone la sanción, el plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que finalice el plazo legalmente previsto para la resolución de dicho recurso".

3. Doctrina de la Sala

   Sobre la cuestión suscitada en el recurso ya se ha pronunciado la Sala, en sentencia de 24 de marzo de 2021, rcud 3457/2019, en la que, por cierto, se invocaba como sentencia de contraste la misma que la que ha sido traída al presente recurso.

   Como recuerda dicha sentencia, en el orden social el régimen de infracciones y sanciones administrativas viene regulado en el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (LISOS) y Ley 42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (actual Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social), y, conforme al art. 51 de la LISOS, por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (actual Ley 39/2015, ya citada). A ellas, debemos añadir la que aquí hemos dejado expresada anteriormente, Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social.

   Seguidamente, con base en la distinta regulación que contempla, en materia de computo del plazo de prescripción de las infracciones y sanciones, la anterior sentencia acude a las Leyes 30/1992 y 40/2015, en tanto que la última hace mención expresa a la incidencia del recurso de alzada en la materia, lo que entiende que no impide que la regulación anterior no tuviera regulación sobre la incidencia de la tardanza de la Administración en resolver en orden a la prescripción de la sanción, siendo consciente de que el plazo de prescripción no podía computar durante la tramitación del recurso de alzada que se hubiera interpuesto contra la sanción. Por ello, sigue diciendo esta Sala, incluso bajo ese régimen anterior, en el que estaba pendiente el recurso de alzada, la previsión legal era que éste debía resolverse en el plazo de tres meses, transcurrido el cual, el silencio administrativo negativo operaba, debiendo entender el recurrente que su recurso había sido desestimado y, a partir de ese instante, debía comenzar el computo del plazo de prescripción. Esta conclusión lo es " .... en relación con el abordaje de situaciones como la presente que la sanción, confirmada por silencio, permanece sin ejecución por la inactividad de la administración durante un periodo de tiempo llamativamente extenso, generando una situación de inseguridad e incertidumbre sobre el sancionado que repele a la salvaguarda de las garantías que deben acompañar a toda potestad sancionadora o punitiva. Es cierto que la cuestión ha generado controversia doctrinal plasmada en anteriores sentencias de la Sala 3ª de este Tribunal Supremo y en la STC 37/2012; mas, las disquisiciones suscitadas han quedado solventadas con la precisión que lleva a cabo la Ley 40/2015 al introducir el texto del art. 30.3 con el que el legislador evidencia su voluntad de clarificar el alcance de la regulación al respecto, en línea con la interpretación que acabamos de exponer, con la eficacia retroactiva antes recordada".

   Además, también señala la sentencia y en relación con la actual regulación, bastaría con acudir al art. 26.2 de la Ley 40/2015 para entender aplicable el efecto que ahora impone el art. 30 a las sanciones anteriores a su entrada en vigor, compartiendo el criterio que al respecto sigue la Sala 3ª de este Tribunal (STS, Sala 3ª, 30 de noviembre de 2020, rec. 6120/2019, y 25 de febrero de 2021, rec. 3015/2019.

4. Doctrina aplicable al caso

   La aplicación de la anterior doctrina al caso que ha resuelto la sentencia recurrida revela que su doctrina no es correcta en tanto que presentado el recurso de alzada el 15 de febrero de 2008, como bien refiere la parte recurrente, los tres meses sin resolver expresamente el mismo, permiten ubicar el día inicial del plazo de prescripción en el día 15 de mayo de 2008, en que debe entenderse desestimada la alzada por silencio negativo y, por ende, firme la misma, con lo cual la resolución expresa que se dictó el 24 de febrero de 2016 lo fue cuando ya se encontraba prescrita la sanción, al superar el plazo de cinco años.

Lo anteriormente razonado, oído el Ministerio Fiscal, permite concluir en el sentido de entender que el recurso debe admitirse y, resolviendo el debate planteado en suplicación, estimar el de tal clase interpuesto por la empresa demandante y, con revocación de la sentencia dictada en la instancia, estimar la demanda, dejando sin efecto, por prescripción, la sanción impuesta a la demandante, en la resolución de 22 de enero de 2008, confirmada en vía de alzada, condenando a la parte demandada a estar y pasar por tal declaración, sin imposición de costas en vía de suplicación, y con devolución del depósito que allí se haya podido constituir, a tenor de lo dispuesto en los arts. 203.1 y 235.1 de la LRJS

Tampoco procede imponer costas en este recurso de unificación de doctrina, con devolución del depósito que se haya constituido para recurrir, tal y como dispone el art. 228 y 235.1 de la LRJS