ATS, 23 de Junio de 2021
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 23 Junio 2021 |
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Fecha del auto: 23/06/2021
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 3382/2020
Materia: OTROS ORGANOS REGULADORES
Submateria:
Fallo/Acuerdo: Auto Admisión
Ponente: Excmo. Sr. D. Ángel Ramón Arozamena Laso
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. M. Concepción Riaño Valentín
Secretaría de Sala Destino: 003
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 3382/2020
Ponente: Excmo. Sr. D. Ángel Ramón Arozamena Laso
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. M. Concepción Riaño Valentín
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. César Tolosa Tribiño, presidente
D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
Dª. Inés Huerta Garicano
D. Ángel Ramón Arozamena Laso
Dª. Esperanza Córdoba Castroverde
En Madrid, a 23 de junio de 2021.
La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia n.º 1074/2019, de 18 de diciembre, desestimando el recurso n.º 334/2016 interpuesto por la Diputación de Girona contra las resoluciones 22, 24, 25, 26, 31 y 32, de 7 de junio y 7 de julio de 2016 de la Comisión de Garantía del Derecho de Acceso a la Información Pública (GAIP), que anularon un conjunto de actos administrativos a través de los cuales el grupo político Candidatura d'Unitat Popular (CUP) de la Diputación de Girona había visto denegadas por el Presidente de la Corporación determinadas solicitudes de acceso a expedientes y de obtención de copias de los mismos.
La Sala de instancia desestima el recurso por los mismos argumentos desplegados en su momento por la GAIP, cuyas resoluciones, con sentido común abrumador, indicaron que aquellos que representan a la ciudadanía en las instituciones públicas no pueden disfrutar de un derecho de acceso a la documentación pública de alcance y calidad inferior que cuando este mismo derecho lo ejerciten sus representados individualmente considerados. Añade, con cita de la Disposición adicional primera, punto 2, de la Ley autonómica 19/2014, de 29 de diciembre, de acceso a la información pública y buen gobierno, que las previsiones que regulan el acceso de los electos a la documentación corporativa ( artículos 77 de la Ley básica de régimen local, y 14, 15 y 16 del Reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales, aprobado mediante Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre) se tienen que ver completadas por las previsiones de la citada Ley 19/2014, que tiene la condición de norma reguladora de los derechos, las obligaciones y las garantías esenciales en las materia que regula, que son aplicables con carácter general a la actuación y el funcionamiento de la Administración, debiendo interpretarse las leyes sectoriales de acuerdo a lo establecido en la citada Ley 19/2014, y, para el caso de establecer excepciones respecto al régimen general, éstas deben ser explícitas y responder a una causa que las justifique (punto 2 de su Disposición final primera).
Añade que la aplicación al caso de la reclamación ante la GAIP resulta compatible con el régimen ordinario de impugnación de los actos administrativos dictados por las entidades locales, y que "En el momento de los hechos aún se encontraba en vigor la Ley básica 30/1992, de 26 de noviembre, que en su artículo 107 preveía la posibilidad de sustituir los recursos de alzada y reposición por procedimientos asignados a órganos colegiados o a comisiones específicas, bajo un régimen jurídico con el que concuerda la reclamación ante la GAIP, prevista en los art. 38 a 44 de la Ley 19/2014. Con más motivo si tenemos en cuenta que la configuración legal de la reclamación ante la GAIP, más que una sustitución de los recursos administrativos ordinarios, ha sido configurada como una alternativa. En el mismo sentido -y con carácter general- el art. 23.1 de la Ley estatal 19/2013, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno". Y que la reclamación prevista en el artículo 24 de la Ley estatal tiene su réplica en los artículos 42 y siguientes de la Ley catalana 19/2014.
Por último, considera que en el sistema de garantías previsto en la Ley 19/2014, el procedimiento de mediación no es preceptivo ni obligatorio, dejando bien claro el artículo 42.2 de la citada Ley que los promotores de la queja pueden optar por un procedimiento de mediación o por un procedimiento ordinario con resolución, y en este caso la CUP optó por este último procedimiento, con lo que no precisaba la conformidad de la Diputación de Girona.
La representación procesal de la Diputación de Girona ha preparado recurso de casación en el que denuncia, en primer lugar, la infracción de los principios generales de supletoriedad y especialidad normativa ( artículo 1.4 Código Civil), así como la jurisprudencia del Tribunal Supremo, del Tribunal Constitucional y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en torno a la aplicabilidad de los mismos; en segundo lugar, la infracción del artículo 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL), así como de los artículos 14, 15 y 16 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales; y, en tercer lugar, la infracción de la Disposición adicional primera.2 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG).
Alega, en síntesis, que los artículos 77 LBRL y 14 a 16 del Real Decreto 2568/1986 constituyen el régimen jurídico especial, completo y acabado, que regula con carácter específico el acceso a la información corporativa por parte de los cargos electos en el ejercicio de sus funciones, estableciendo especialmente, para los cargos electos actuando in veste, un sistema específico de recursos, un plazo especial de resolución de sus solicitudes de información corporativa a la Administración a la cual pertenecen, los requisitos que han de revestir estas solicitudes, las causas de su inadmisión y, en definitiva, las reglas de formalización de su derecho. Por lo tanto, concluye que no precisa ser completado o integrado con eventuales procedimientos que pudiesen contener otras leyes más generales. Además, el hecho de que la sentencia abra la puerta a permitir que los cargos electos puedan utilizar el procedimiento de la reclamación de la Ley 19/2013, equivale a permitir que sean los propios cargos electos los que, a su propia voluntad y criterio, puedan sustituir la utilización del régimen específico que el legislador ya ha regulado expresamente para ellos, por el régimen general regulado en la Ley estatal 19/2016 y en la Ley catalana 19/2014.
Añade que la sentencia interpreta como una laguna normativa, que requiere ser integrada mediante la supletoriedad, el hecho de que en tales disposiciones no se contemple un procedimiento de reclamación como el que viene regulado para los ciudadanos en el artículo 24 de la Ley 19/2013, cuando en realidad no existe laguna alguna, sino una falta intencionada de regulación por parte del legislador. Por otra parte, alega que la sentencia avala que lo regulado en la norma general pueda aplicarse preferentemente sobre lo regulado en la norma especial, lo que va en contra del principio de especialidad normativa.
Por lo que concierne a la concurrencia del interés casacional objetivo, invoca la presunción prevista en el artículo 88.3.a) LJCA, al considerar que no existe jurisprudencia en torno a cómo debe aplicarse la cláusula de supletoriedad de la Disposición Adicional primera.2 de la Ley 19/2013 ( Disposición adicional primera.2 de la Ley catalana 19/2014) en relación con los artículos 77 LBRL y 14 a 16 del Real Decreto 2568/1986. Asimismo, invoca el apartado b) del artículo 88.2 LJCA porque la sentencia sienta una doctrina que puede ser gravemente dañosa para los intereses generales, y el apartado c) del mismo, toda vez que la doctrina que sienta la sentencia recurrida es susceptible de afectar a un gran número de situaciones.
Mediante auto de 28 de mayo de 2020, la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña tuvo por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en el plazo de treinta días, con remisión a esta Sala de los autos originales y del expediente administrativo.
Ha comparecido ante esta Sala en tiempo y forma, en calidad de recurrente, el procurador de los Tribunales D. Argimiro Vázquez Guillén, en representación de la Diputación Provincial de Girona; y, en calidad de recurrida, la Generalidad de Cataluña, representada por el Abogado de sus Servicios Jurídicos.
Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Ángel Ramón Arozamena Laso, Magistrado de la Sala.
Como cuestión previa, y desde un punto de vista formal, cabe señalar el escrito de preparación cumple con las exigencias del artículo 89.2 LJCA por lo que nada puede oponerse a la admisibilidad del recurso desde el punto de vista de los subapartados a) y b) del artículo 90.4 LJCA.
Así, el escrito se ha estructurado en apartados separados, encabezados con un epígrafe expresivo de su respectivo contenido y se han razonado en los mismos tanto la recurribilidad de la resolución de instancia por este cauce extraordinario como la observancia de los requisitos de legitimación y plazo.
De otro lado, se han identificado debidamente las normas cuya infracción se imputa a la sentencia de instancia, cumpliéndose con la carga procesal de justificar: (i) su incardinación en el Derecho estatal; (ii) su alegación en el proceso de instancia y/o su toma en consideración por la sentencia impugnada; y (iii), su relevancia en el sentido del "fallo".
Finalmente, esa Sección considera que se ha realizado de forma suficiente el imprescindible esfuerzo argumental, con singular referencia al caso, en relación a la concurrencia de los supuestos o escenarios de interés casacional comprendidos en los apartados 2 y 3 del artículo 88 LJCA que se invocan.
Comprobada, por tanto, la ausencia de impedimentos formales para la admisión del recurso de casación, procede determinar ahora si la cuestión planteada reviste un interés casacional objetivo para la creación de jurisprudencia que justifique un pronunciamiento de esta Sala.
Desde esta perspectiva no es posible obviar que el interrogante suscitado ha sido abordado ya por esta Sala en asuntos similares -aunque en otros ámbitos sectoriales- referentes a la interpretación de la Disposición adicional primera.2 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG).
Así, por ejemplo, en el ATS de 5 de diciembre de 2019 (RCA 4614/2019) consideramos de interés casacional objetivo interpretar la citada Disposición adicional primera de la Ley de transparencia en relación con Real Decreto Legislativo 4/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Mercado de Valores, a fin de determinar esta última norma incluye un régimen jurídico específico del derecho de acceso a la información que excluya la aplicación de la Ley de transparencia -cuestión que también fundamentó la admisión del RCA 7045/2019 en ATS de 13 de marzo de 2020-. En el ATS de 29 de mayo de 2020 admitimos el RCA 6387/2019 a fin de aclarar, entre otras cosas, si la Ley 4/1985, de 21 de marzo, de Extradición Pasiva, prevé un régimen jurídico específico en lo concerniente al acceso a la información contenida en la documentación extradicional obrante en el procedimiento. En el ATS de 4 de octubre de 2019 admitimos el RCA 577/2019 en relación con el artículo 40.1 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, a fin de determinar si el citado artículo 40.1 EBEP prevé o no un régimen jurídico específico de acceso a la información, y en el mismo sentido también el ATS de 29 de noviembre de 2019 por el que admitimos el RCA 3846/2019. Finalmente, en esta síntesis, recordaremos el ATS de 5 de diciembre de 2019 se admitió el RCA 5239/2019 en relación con la legislación aplicable -Ley de transparencia o Ley del Procedimiento Administrativo Común- al ejercicio del derecho de acceso a la información.
Y, una vez admitidos aquellos recursos, en las sentencias de esta Sala de 19 de noviembre de 2020 (recurso de casación n.º 4614/2019), 12 de noviembre de 2020 (recurso de casación n.º 5239/2019), y 25 de enero de 2021 (recurso de casación n.º 6387/2019), entre otras, declaramos que el derecho a acceder a la información pública se regula en términos muy amplios en la LTAIBG, al establecer su artículo 12 que "Todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública, en los términos previstos en el artículo 105.b) de la Constitución Española , desarrollados por esta Ley", reconociendo por tanto el precepto la titularidad del derecho de acceso a "todas las personas", en términos similares a los utilizados en el Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos de 18 de junio de 2009, que en su artículo 2.1 señala que "cada parte garantizará el derecho de cualquiera, sin discriminación de cualquier tipo..." y en términos también similares a los expresados en el artículo 105.b) de la CE, que reconoce "a los ciudadanos" el acceso a los archivos y registros administrativos. Y reiteramos que la LTAIBG es la normativa básica transversal que regula esta materia, al tiempo que complementa al resto de las normas. Y señalamos, asimismo, que las previsiones de la LTAIBG quedan desplazadas, actuando en este caso como supletorias, cuando otra norma legal haya dispuesto un régimen jurídico propio y específico de acceso a la información, de conformidad con lo establecido por la Disposición adicional primera, apartado segundo, de la LTAIBG.
Ahora bien, la existencia de dichos pronunciamientos, y otros en similares términos, aunque con distintos matices, vid. SSTS de 15 de octubre de 2020 (RCA 3846/2019), 11 de junio de 2020 (RCA 577/2019) y 29 de diciembre de 2020 (RCA 7045/2019), no obsta, sin embargo, a la admisión de este recurso de casación, puesto que la presunción de interés casacional objetivo prevista en el artículo 88.3.a) LJCA, que invoca la parte actora, no se aplica únicamente a los supuestos de inexistencia de jurisprudencia, sino también a aquellos en los que, aun existiendo pronunciamiento, es necesario matizarlo, precisarlo o concretarlo para realidades jurídicas diferentes a las ya contempladas en la jurisprudencia, como aquí ocurre.
En este caso, se trata de determinar si la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local ( artículo 77) y el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (artículos 14 a 16) establecen un sistema de información propio en relación con el acceso a la información de los miembros de las Corporaciones Locales, que excluya la aplicación de la Ley de transparencia.
Procede, por tanto, la admisión de este recurso en los términos apuntados, al haberse suscitado una cuestión que trasciende del caso objeto del pleito y concurrir, además, la presunción de interés casacional objetivo prevista en el artículo 88.3.a) LJCA.
De conformidad con cuanto acabamos de exponer, y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 90.4 LJCA, declaramos que el interés casacional objetivo consiste en determinar si la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local ( artículo 77) y el Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (artículos 14 a 16) establecen un sistema de información propio en relación con el acceso a la información de los miembros de las Corporaciones Locales, que excluya la aplicación de la Ley de transparencia conforme a su Disposición adicional primera, apartado 2.
Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 LJCA, este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo.
Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 LJCA y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 LJCA, remitiéndolas a la Sección Tercera de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.
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) Admitir el recurso de casación n.º 3382/2020 preparado por la representación procesal de la Diputación Provincial de Girona contra la sentencia n.º 1074/2019, de 18 de diciembre, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en el recurso de n.º 334/2016.
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) Declarar que la cuestión planteada en el recurso que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en interpretar la Disposición adicional primera.2 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, en relación con los artículos 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y 14 a 16 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, a fin de determinar si los citados preceptos constituyen, o no, un régimen jurídico específico de acceso a la información que excluya la aplicación de la Ley de transparencia.
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) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación: el apartado 2 de la Disposición adicional primera.2 de la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno; y los artículos 77 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y 14 a 16 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales; sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras cuestiones o normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.
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) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.
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) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.
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) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala, a la que corresponde con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.
Así lo acuerdan y firman.
