STS 334/2021, 10 de Marzo de 2021

En el recurso n.º 25/2016, seguido en la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, el 3 de diciembre de 2018 se dictó la sentencia n.º 886, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"1º.- ESTIMAR PARCIALMENTE el recurso contencioso administrativo interpuesto por la parte actora, contra el Decret 187/2015, de 25 de agosto, de ordenación de las enseñanzas de la educación secundaria obligatoria (ESO), publicado en el DOGC de 28 de agosto de 2015, y declarar la NULIDAD de los artículos 4.1 y 2; 7.1 y 2; 10; 11; 12; 13.3, 4 y 5; 25.2 y Anexos II a XI.

2. - DESESTIMAR el recurso contencioso, en lo restante solicitado.

3. - NO HACER pronunciamiento sobre el pago de las costas devengadas".

Contra la referida sentencia preparó recurso de casación el Abogado de la Generalidad de Cataluña, que la Sala de Barcelona tuvo por preparado por auto de 2 de abril de 2019, ordenando el emplazamiento de las partes y la remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones y personados el Abogado de la Generalidad de Cataluña, en representación y defensa de dicha Generalidad, como parte recurrente, y el Abogado del Estado, en representación y defensa de la Administración, como parte recurrida, por auto de 11 de mayo de 2020 la Sección Primera de esta Sala acordó:

"PRIMERO. Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal de la Generalitat de Catalunya contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Quinta) del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de fecha de 3 de diciembre de 2018, en los autos del procedimiento ordinario núm. 25/2016.

Precisar que, en principio, la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la determinación de si la regulación del currículo de la ESO que se deriva de los preceptos anulados del Decreto 187/2015, de 25 de agosto, refleja o no adecuadamente la regulación básica estatal en la materia.

Identificar como normas jurídicas que serán objeto de interpretación los artículos 6 y 6 bis, 23 bis, 24 y 25 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, y los artículos 2.2, 3.1, 12, 13, 14, y 20 del Real Decreto 1105/2014, de 26 de diciembre, por el que se establece el currículo básico de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato, todo ello en relación con los artículos 149.1.1 y 30 CE y artículo 71.2 LJCA, sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex artículo 90.4 de la LJCA.

Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto.

Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.

El presente Auto, contra el que no cabe recurso alguno, es firme".

Recibidas las actuaciones en esta Sección Cuarta, quedaron pendientes de la presentación del escrito de interposición.

Por escrito de 20 de junio de 2020, el Abogado de la Generalidad de Cataluña don Francesc Xavier Uríos Aparisi, en representación de dicha Generalidad, formalizó el recurso interpuesto alegando la infracción por la sentencia de instancia de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en materia de bases, derivada del artículo 149.1.30 de la Constitución Española, e igualmente las bases que se derivan de la interpretación del artículo 149.1.1. de la Constitución Española.

Las pretensiones que deduce y los pronunciamientos que solicita son los siguientes:

"El Tribunal Supremo debería resolver, a nuestro juicio, que la distribución competencial educativa entre el Estado y las Comunidades Autónomas no se extiende a la concreta sistemática en la ordenación de los contenidos curriculares, pues ello supondría un vaciamiento de las competencias autonómicas en la materia y la extensión de la naturaleza básica de los preceptos estatales a ámbitos formales no susceptibles de serlo, pues entrarían en contradicción con la doctrina del Tribunal Constitucional dictada en la materia. Así, la mera discrepancia formal o sistemática, sin efectos materiales o sustantivos, que aparezca debidamente justificada en el expediente de elaboración de la disposición de carácter general, es ajustada a Derecho".

Y suplicó a la Sala que, previos los trámites legales,

"dicte en su día sentencia por la que estimando el recurso, case y anule la sentencia recurrida, al haber considerado que la sistemática en la ordenación de los contenidos curriculares es también un aspecto básico que vincula a la Generalidad de Cataluña y, consecuentemente determine que los artículos 4.1 y 2; 7.1 y 2; 10; 11; 12; 13.3, 4 y 5; 25.2; y Anexos II a XI del Decreto 187/2015 no son contrarios a Derecho".

La Sala lo tuvo por interpuesto por providencia de 2 de septiembre de 2020, acordando dar traslado a la Administración, para su oposición.

Evacuando el traslado conferido, el Abogado del Estado, en la representación y defensa que ostenta, se opuso al recurso por escrito de 15 de septiembre de 2020 en el que, después de exponer en un único motivo las consideraciones que estimó pertinentes, pidió a la Sala que dicte sentencia desestimatoria del recurso, confirmando --dijo-- la sentencia recurrida y fijando la doctrina que resulta de dicha desestimación.

Por otrosí digo, manifestó que no considera necesaria la celebración de vista pública "dado lo bien delimitado de la cuestión planteada".

Mediante providencia de 18 de enero de 2021 se señaló para la votación y fallo el día 9 de marzo siguiente y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Pablo Lucas Murillo de la Cueva.

En la fecha acordada, 9 de marzo de 2021, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso y el día 10 siguiente se pasó la sentencia a la firma.

Los términos del litigio y la sentencia de instancia.

El Decreto 187/2015, de 25 de agosto, de ordenación de las enseñanzas de la educación secundaria obligatoria (Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña del 28 de agosto), tal como explica su preámbulo, se propone ordenar el currículo para la educación secundaria obligatoria en ejercicio de la potestad compartida prevista en el artículo 131.2 c) del Estatuto de Autonomía de Cataluña para el establecimiento de los planes de estudio correspondientes. El marco normativo en el que se sitúa es el fijado por la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, y la Ley catalana 12/2009, de 10 de julio, de Educación. Los principios fundamentales a los que, siempre según su preámbulo, atiende son (i) la mejora de la calidad del aprendizaje; (ii) la prioridad de la continuidad formativa de todos los alumnos a fin de fomentar que completen estudios postobligatorios de acuerdo con sus intereses y potencialidades en un contexto de permeabilidad entre las diferentes opciones formativas; (iii) la orientación como una responsabilidad compartida del equipo docente para el acompañamiento del alumnado a lo largo de su escolarización; (iv) incentivar el trabajo en equipo y la corresponsabilidad de todo el profesorado en el desarrollo de los proyectos educativos de los centros y a la hora de convertirse en un marco de referencia para despliegues normativos posteriores.

El Abogado del Estado, por entender que diversos preceptos de este Decreto contravenían la legislación básica del Estado, en particular la Ley Orgánica 2/2006 en la redacción que le dio la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa, y el Real Decreto 1105/2014, de 16 de diciembre, por el que se establece el currículo básico de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato, una vez efectuado y desatendido el requerimiento previsto por el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción, interpuso recurso contencioso-administrativo contra él. En la demanda pidió a la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña que declarara la nulidad de los artículos 4.1 y 2; 7.1 y 2; 8.1; 9.2; 10; 11; 12; 13.3, 4 y 5; 18; 25.2; así como la de sus Anexos I, II, y III a XI.

Y la sentencia objeto del presente recurso de casación estimó en parte ese recurso y declaró nulos, por infringir la legislación básica del Estado los artículos 4.1 y 2; 7.1 y 2; 10; 11; 12; 13.3, 4 y 5; 25.2; y los Anexos II a XI del Decreto 187/2015.

Explica la sentencia que la normativa básica en la materia la constituyen la Ley Orgánica 2/2006 en la redacción entonces vigente y, de acuerdo con su disposición final segunda , el Real Decreto 1105/2014. Añade que el Dictamen 260/2015 de la Comisión Jurídica Asesora sobre el proyecto de Decreto señala que el Gobierno de la Generalidad de Cataluña no planteó conflicto de competencia respecto de dicho Real Decreto. Y que el suscitado sobre la Ley Orgánica 8/2013 fue desestimado por la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 14/2018.

Pasa, seguidamente, a examinar la impugnación de los preceptos del Decreto relativos a la organización y estructura curricular de la Educación Secundaria Obligatoria, comenzando por los del Capítulo III que se ocupan del currículo y la distribución de competencias en relación con la disposición final quinta de la Ley Orgánica 2/2006. Repara la sentencia en que, según el artículo 6 de esta última, entre los elementos del currículo están los estándares y resultados de aprendizaje evaluables y que, conforme a su artículo 6 bis, corresponde al Gobierno el diseño del currículo básico en relación con los objetivos, competencias, contenidos, criterios de evaluación, estándares y resultados de aprendizaje evaluables y, en particular, los de la Educación Secundaria Obligatoria. También recoge de la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 53/2018 que la competencia del Estado sobre los aspectos básicos del currículo trata de garantizar una homogeneidad en la formación que permita la homologación de los títulos y sea garantía de una igualdad básica en el ejercicio del derecho a la educación. Y recuerda que, según el artículo 131 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, corresponde a la Generalidad la competencia compartida en el establecimiento de los planes de estudio, incluida la ordenación curricular.

Sentadas esas premisas, dice que el artículo 4.1 y 2 del Decreto se contrapone al artículo 23 bis de la Ley Orgánica 2/2006 y su correlato, el artículo 12 del Real Decreto 1105/2014, pues, mientras que estos últimos organizan la Educación Secundaria en dos ciclos, uno de tres cursos y otro de uno, esos preceptos del Decreto la distribuyen en dos ciclos de dos cursos cada uno.

La sentencia declara nulo dicho artículo 4.1 y 2 porque:

"la alteración de los ciclos de la ESO, a superar por los alumnos, no es una cuestión menor y -tanto más cuando se alegada (sic) igualmente, por la parte demandada, su inocuidad sustantiva- supone una modificación de la organización general de las enseñanzas concernidas, sobre vulneradora de la previsión básica al respecto, injustificada en los términos en que se manifiesta la propia parte demandada, en su contestación al requerimiento previo ex art. 44.1 LJCA y a la demanda".

A continuación, razona la declaración de nulidad de los artículos 7.1 y 2 y 25.2 del Decreto. Se refieren a la estructura del currículo y la demanda les reprochaba que no incluían en ella los estándares de aprendizaje evaluables que, sin embargo, lo integran conforme al artículo 2.1 e) del Real Decreto 1105/2014 y había confirmado la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 96/2018. Frente a la alegación de la Generalidad de Cataluña de que el Decreto no los fija porque corresponde al Estado su desarrollo y a los maestros y a sus programaciones los relativos a las asignaturas de libre configuración, dice la sentencia que siendo elementos necesarios del currículo ( artículo 6.2 de la Ley Orgánica 2/2006) que determina el Estado para las asignaturas troncales y específicas ( artículo 6 bis), correspondía a la Administración demandada establecerlos para las asignaturas de libre configuración autonómica [ artículo 6 bis. 2 c) 7º, de la citada Ley Orgánica]. Y no acepta el argumento de la Generalidad de Cataluña pues, como dice el Dictamen 260/2015, mientras el Decreto se propone establecer una regulación completa con preceptos básicos y otros propios en un texto único, falta, sin embargo, la remisión por el artículo 7 y restantes del Decreto a la normativa básica estatal y carece de toda regulación respecto de los correspondientes a las asignaturas de libre configuración sobre la que es competente la Administración catalana de acuerdo con la normativa básica. La omisión la considera la sentencia especialmente relevante dada la trascendencia de los estándares omitidos ( artículo 20 del Real Decreto 1105/2014).

Rechaza, después, la impugnación de los artículos 8.1 y 9.2 del Decreto, que se ocupan de los ámbitos de conocimiento, pero declara la nulidad de los artículos 10, 11, 12 y 13 relativos a las materias comunes, optativas y optativas de oferta obligatoria de los tres primeros cursos, a las del cuarto y a la organización de este último curso, que introduce, junto a las materias comunes y optativas, las compactadas. La sentencia reitera el artículo 6 bis de la Ley Orgánica 2/2006 según el cual las asignaturas se agrupan en tres bloques: troncales, específicas y de libre configuración autonómica y determina su relevancia a los distintos efectos en él previstos y en la evaluación final de la Educación Secundaria Obligatoria regulada en los artículos 29 de la Ley Orgánica 2/2006 y 21 del Real Decreto 1105/2014 y explica:

"En efecto, por más consideraciones que se formulen por la parte demandada, en cuanto a la invocada equivalencia entre los preceptos reglamentarios impugnados y la normativa básica estatal a la que deben atenerse -que en ello se fundan, esencialmente, la contestación al requerimiento previo ex art. 44.1 LJCA, la contestación a la demanda y otros particulares obrantes en el expediente administrativo-, lo cierto es que:

1. ) Las categorías que introduce el Decret, de asignaturas comunes, optativas (con el subconcepto de optativas de oferta obligatoria) y compactadas, sin amparo en los arts. 52, 53 y 59 de la LP 2/2009 de 10 de julio, dŽEducació, relacionados con el currículo y la ESO, no están previstas en la normativa básica de referencia, y sustituyen, ignorando dicha normativa básica, a las establecidas por esta última: asignaturas troncales, específicas y de libre configuración autonómica.

   Al respecto, no es posible establecer correspondencia cierta entre unas y otras, incluyendo las asignaturas comunes del Decret y las tres categorías previstas en la normativa básica.

   Y las asignaturas compactadas, a su vez (art. 13, apdos. 3 a 5), agrupando asignaturas, como son las optativas, tampoco previstas en la normativa básica, con su propia previsión, las compactadas, horaria (Anexo 2) y curricular (Anexos 5 y 6).

2. ) Quebrada de este modo la distribución competencial prevista en el art. 6 bis.2 de la LOE, estructurada a partir de la agrupación de las asignaturas en tres bloques, de asignaturas troncales, específicas y de libre configuración autonómica, ignoradas en los preceptos impugnados y en general, en el Decret 187/2015, la distribución horaria lectiva contenida en el Anexo II, también impugnado, no refleja las previsiones al respecto contenidas igualmente en el art. 6 bis.2 de la LOE.

   Y la conversión del contenido de dicho Anexo II a las categorías de la normativa básica, que se pretende con ocasión de la contestación (fol. 8) al requerimiento previo ex art. 44.1 LJCA, resulta tan extemporánea (porque debe estarse a lo publicado) como ininteligible.

3. ) En lo que se refiere a los Anexos III a XI, igualmente impugnados, que en los términos del art. 7.2 del Decret 187/2015 (FJ 4º precedente), desarrollan el currículo de las materias que relaciona el Anexo I, agrupadas por ámbitos de conocimiento, su nulidad deriva, de entrada, por cuanto no contemplan, junto con los criterios de evaluación, los estándares y resultados de aprendizaje evaluables, como elemento necesario del currículo en su configuración básica, con arreglo al art. 6.2 e) de la LOE (FJ 4º y 5º precedentes).

   Con una segunda razón. De lo actuado se colige, en definitiva, que la alteración de la estructura del currículo, como competencia estatal básica, esencialmente, mediante la sustitución del concepto de bloques de asignaturas troncales, específicas y de libre configuración autonómica, por categorías que introduce el Decret 187/2015, como son las de materias comunes, optativas (con el subconcepto de optativas de oferta obligatoria) y compactadas, sin posibilidad de establecer una correspondencia cierta entre unas y otras, tal como se ha reseñado, por más esfuerzos que realice la parte demandada al respecto, determina como conclusión, que no pueda establecerse un correlato discernible entre las previsiones de dicho Decret y las normas básicas estatales a las que debía atenerse.

   A la vista de todo ello, no cabe tener por conforme a derecho la estructura del currículo así alterado, ni de su desarrollo, plasmado en los Anexos II y III a XI, cuya declaración de nulidad debe acompañar a la de los preceptos de que derivan".

   Por último, la sentencia indica que no extiende la declaración de nulidad al Anexo I relativo a las "Materias agrupadas por ámbitos de conocimiento" porque, por su contenido, considera que carece de relevancia en relación con la estructura del currículo básico estatal, y que no advierte motivos para declarar nulo el artículo 18 del Decreto, igualmente impugnado.

La cuestión en que el auto admisión aprecia interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.

El auto de la Sección Primera que ha admitido a trámite este recurso de casación, según se ha visto en los antecedentes, ha apreciado interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en determinar

"si la regulación del currículo de la ESO que se deriva de los preceptos anulados del Decreto 187/2015, de 25 de agosto, refleja o no adecuadamente la regulación básica estatal en la materia".

Asimismo, ha identificado, para que los interpretemos, los siguientes artículos 6 y 6 bis, 23 bis, 24 y 25 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación; y los artículos 2.2, 3.1, 12, 13, 14, y 20 del Real Decreto 1105/2014, de 26 de diciembre, por el que se establece el currículo básico de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato, todo ello en relación con los artículos 149.1.1 y 30 de la Constitución y el artículo 71.2 de la Ley de la Jurisdicción.

En sus razonamientos jurídicos el auto explica que "el interés de esta cuestión viene dado, ante todo, por el interés general que reviste su esclarecimiento para el conjunto del sistema educativo y para la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas sobre esta materia".

Las alegaciones de las partes.

A) El escrito de interposición de la Generalidad de Cataluña.

Sostiene, en primer lugar, que la sentencia infringe la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en materia de bases, derivada del artículo 149.1.30ª de la Constitución y de su artículo 149.1.1ª y explica que no comparte que los aspectos sistemáticos de los contenidos curriculares del Real Decreto 1105/2014 participen de la naturaleza básica de los preceptos estrictamente materiales de esa disposición y del artículo 6 bis de la Ley Orgánica 2/2006. La interpretación de la sentencia, añade, supondría extender la naturaleza básica a cuestiones formales, sistemáticas y estructurales sin relevancia en la vertiente material de la homogeneidad o igualdad en la educación y, al mismo tiempo, en tanto estamos ante aspectos residuales o accesorios, implicaría agotar la capacidad normativa del legislador autonómico, vaciando sus competencias.

Al desarrollar estos argumentos, el escrito de interposición explica que el concepto de bases no ha de agotar la capacidad normativa del legislador autonómico ni debe extenderse a aspectos no susceptibles de merecer tal carácter. Cita en su apoyo la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 109/2019, a propósito de la exhaustividad de las pruebas de evaluación final de educación primaria planteadas por el legislador estatal y resalta que el Tribunal Constitucional ha sido claro al negar carácter básico a los modelos fijados por aquél mientras que la sentencia hace una interpretación extensiva del concepto de legislación básica. También mantiene que la homogeneidad y armonización que buscan las bases no pueden conducir a una uniformidad absoluta y que esto es lo que sucede cuando se impone una determinada sistemática o modelo. Trae aquí a colación la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 194/1994 e insiste en que lo básico comprende la homologación pero no la imposición de una sistemática en la enseñanza curricular.

Relaciona luego los preceptos y anexos declarados nulos y la razón dada por la sentencia en cada caso y recuerda que la contestación a la demanda acreditó que la diferente sistemática seguida por el Decreto no afecta al contenido material del derecho, sirviéndose para ello del Dictamen de la Comisión Jurídica Asesora, sobre el cual, dice, la sentencia guarda absoluto silencio, y pasa a reproducir parte del mismo para concluir que "determinó la adecuación a la normativa estatal básica del proyecto de decreto" e indicó que "las discrepancias meramente formales o de sistemática no tenían relevancia constitucional".

Seguidamente, señala que en la contestación a la demanda la Generalidad de Cataluña alegó, a propósito de los estándares de aprendizaje de las asignaturas troncales y específicas, que el Decreto no debía fijarlos porque no le correspondía desarrollarlos a ella sino al Estado. Dice, también, que esos estándares, conforme al artículo 2 del Real Decreto 1105/2014 son especificaciones de los criterios de evaluación y que en el Decreto sí existen criterios de evaluación por ciclos para cada área de conocimiento, que son conceptos de una proximidad semántica notable.

Respecto del artículo 10 y de la falta de determinación de cuáles son las materias troncales y cuáles las específicas o de libre configuración, dice el escrito de interposición que la Ley Orgánica 18/2013 agrupó las asignaturas en función de criterios competenciales no pedagógicos --y que lo mismo hizo el Real Decreto 1105/2014-- y que el Decreto no altera esa distribución. Una vez establecida por la legislación básica, prosigue, es innecesaria su reiteración. Por eso, el Decreto incorpora en sus artículos 11 y 12 las materias generales del bloque de asignaturas troncales, las materias de opción del bloque de asignaturas troncales y las del bloque de asignaturas específicas al igual que las de libre configuración. Además, observa, establece materias optativas que permiten diversificar el currículo. Y la Comisión Jurídica Asesora ha entendido ajustada a Derecho esta opción.

Considera el escrito de interposición que este planteamiento es trasladable a los artículos 11, 12 y 13 y a los anexos cuestionados y vuelve a citar a la Comisión Jurídica Asesora para decir con ella que "a pesar de una presentación y sistemática diferenciadas se puede afirmar que la regulación del currículo de la ESO del Proyecto normativo refleja adecuadamente la normativa básica estatal".

Con cita de la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 69/1988 observa que la idea de bases cumple la función de complementar y concretar lo que la Constitución abstractamente regula y que su existencia no excluye la posibilidad de regulación propia y diferenciada o, como sucede con el Decreto 187/2015, una adecuación sustancial aunque no formal, textual o literal. Por eso, concluye que la sentencia recurrida ha prescindido de los límites derivados del concepto de bases y ha fundamentado la estimación del recurso en una interpretación extensiva de las bases estatales obviando los diferentes pronunciamientos del Tribunal Constitucional en materia de educación y que la finalidad de la normativa básica en ella no resulta afectada por el Decreto 187/2015.

Por último, explica que no planteó conflicto de constitucionalidad (sic) contra el Real Decreto 1105/2014 porque no se debe hacer cuando es posible la acomodación de la norma por vía interpretativa, de lo cual, apunta, prescindió la Sala de instancia.

B) El escrito de oposición del Abogado del Estado.

Nos pide la desestimación del recurso de casación porque, a su entender, la sentencia impugnada es plenamente conforme a Derecho.

Señala el Abogado del Estado que la disposición final segunda del Real Decreto 1105/2014 establece su carácter de norma básica y subraya que la Generalidad de Cataluña no planteó frente a él conflicto de competencias. Indica, a continuación, que el Tribunal Constitucional en sus sentencias n.º 14 y 53/2018 ha dicho que las competencias de Estado sobre educación tratan de garantizar la homogeneidad en la formación y que la estructura y el contenido de las enseñanzas, así como de los ciclos educativos en la Educación Secundaria Obligatoria, al igual que la determinación de los estándares de aprendizaje evaluables o la precisión de qué materias son troncales, específicas o de libre configuración autonómica, "no pueden considerarse aspectos formales e irrelevantes sino que son aspectos de la máxima trascendencia, verdaderamente nucleares, que repercuten en la organización general de la enseñanza".

La distribución de los ciclos y su contenido influye, dice el Abogado del Estado, en el esquema educativo general y son aspectos enormemente relevantes para la homogeneidad del sistema educativo. Por eso, considera que no es admisible trivializar al respecto y reducir tales extremos a una cuestión meramente formal o adjetiva. Eso mismo dice sobre los estándares de aprendizaje evaluables. Con cita de las sentencias del Tribunal Constitucional n.º 96/2018 y n.º 53/2018, indica que no es admisible que el Decreto los omitiera y que no puede justificarse con el argumento de que eso supone una implícita remisión a la normativa estatal que puede ser suplida por vía interpretativa ya que va contra un elemental principio de seguridad jurídica, esencial en esta materia. Además, apunta, la sentencia de esta Sala de 12 de junio de 2012 (casación n.º 5824/2011), señaló que el silencio de una disposición autonómica no puede ser suplido por la interpretación judicial y que en aras de la seguridad jurídica y del respeto a la distribución constitucional de competencias, la disposición autonómica debe recoger expresamente la regulación que ha de regir la materia.

Las anteriores razones, observa, se pueden aplicar a la falta de determinación por el Decreto 187/2015 de qué materias son troncales, específicas o de libre configuración autonómica, clasificación de indudable carácter básico, completamente distintas de las categorías del Decreto: materias comunes, optativas, optativas de oferta obligatoria y materias compactadas. Esa falta de sintonía, dice, tiene un enorme impacto sobre la finalidad homogeneizadora de la legislación estatal básica y su objetivo de asegurar un contenido mínimo y unas garantías de igualdad en toda España.

El juicio de la Sala. La desestimación del recurso de casación.

Tal como anunciamos en el epígrafe de este fundamento, el recurso de casación ha de ser desestimado ya que no advertimos que la sentencia dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña haya incurrido en la infracción de la jurisprudencia constitucional que le atribuye el escrito de interposición, tal como vamos a explicar a continuación.

A) Las premisas.

Según se aprecia con la lectura del resumen que hemos hecho de las posiciones de las partes, no hay controversia sobre el carácter básico de los preceptos legales y reglamentarios invocados por la sentencia de instancia para justificar la declaración de nulidad que pronuncia de diversos preceptos y anexos del Decreto 187/2015. Tampoco hay controversia sobre el diferente tratamiento que este último hace de extremos regulados en preceptos básicos. El litigio versa, pues, no sobre ello, sino sobre si, además de no ajustarse a lo que establecen la Ley Orgánica 2/2006 y el Real Decreto 1105/2014, ese desajuste trasciende los aspectos formales y se extiende también a los contenidos materiales.

El escrito de interposición, al tiempo que sostiene que no llega la disparidad a la sustancia del tratamiento del currículo de la Educación Secundaria Obligatoria, insiste en que las bases no pueden agotar la regulación de la materia, ni llegar a la imposición de un modelo único. Por tanto, nos está diciendo que la competencia compartida en educación que atribuye el artículo 131 del Estatuto de Autonomía de Cataluña a la Generalidad impide que el Estado ejerza la suya de establecer la legislación básica más allá del confín propio de las bases.

Nada hay que impida coincidir con este planteamiento, formulado en los términos generales en que lo expone la recurrente en casación. Tampoco debe haberlo en completarlo diciendo que la noción de bases o legislación básica comporta consigo una idea de límite que no puede traspasar quien debe observarlas. Dicho de otro modo, la competencia cuyo ejercicio se enmarca en el espacio definido por la legislación básica no autoriza a superarlo ni a contradecir las prescripciones de esa naturaleza que lo conforman. Es más, las determinaciones básicas pueden llegar a circunscribir las opciones autonómicas de manera que les cierren caminos o impongan soluciones concretas en aspectos específicos.

La indeterminación del concepto, la flexibilidad con que debe interpretarse para no cerrar el camino al ejercicio por las Comunidades Autónomas de las competencias que les reconocen sus respectivos estatutos, no llegan al punto de convertirlo en evanescente. Si se tiene en cuenta, además, el sentido propio de las bases o legislación básica que no es sino el de asegurar el imprescindible mínimo normativo común, queda claro que la interpretación deberá ser coherente con él, lo cual lleva a hacer valer los límites que implican a fin de que no se diluya dicho núcleo imprescindible. Y si estas afirmaciones son predicables de las bases en general, cobran si cabe más fuerza cuando la materia sobre la que se proyectan es ni más ni menos la educación. Es decir, la regulación de la manera en que se ha de hacer efectivo el derecho fundamental a ella, decisivo para el presente y el futuro de la sociedad y de quienes son sus titulares pues tiene por objeto el pleno desarrollo de la personalidad humana en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales.

Sentadas o, mejor dicho, recordadas estas ideas que subyacen a la jurisprudencia constitucional, hemos de indicar que, a pesar de la insistencia del escrito de interposición sobre ellas, el problema de este pleito está, no tanto en la relación entre las bases y el ejercicio de la competencia compartida de la Generalidad de Cataluña, cuanto en si los preceptos discutidos del Decreto 187/2015 superan, como entendió la sentencia recurrida, los límites inherentes a ellas. Se ha de recordar, en este sentido, que la Generalidad de Cataluña no promovió conflicto de competencias sobre el Real Decreto 1105/2014.

Antes de adentrarnos en la tarea de resolver el litigio, conviene efectuar varias precisiones más.

En primer lugar, en contra de lo que dice el escrito de interposición, la sentencia no declaró nulo el Anexo I del Decreto. Al contrario, en el último de sus fundamentos explica por qué no procede hacerlo. En segundo lugar, el escrito de interposición reprocha a la sentencia hacer caso omiso del Dictamen 260/2015 de la Comisión Jurídica Asesora cuando no es así. Se refiere expresamente a ella para señalar que no vio razón para promover conflicto de competencias respecto del Real Decreto 1105/2014 y para poner de manifiesto el sentido del proyecto del que llegaría a ser Decreto 187/2015: un texto único, con vocación de representar una regulación completa de la materia. Además, a propósito de la tesis que mantiene el Dictamen 260/2015 de la Comisión Jurídica Asesora y recoge el escrito de interposición de que el Decreto 187/2015 establece materialmente lo mismo que la legislación básica, la sentencia al hilo de cada precepto o grupo de preceptos que declara nulos pone de relieve que, por las consecuencias a que llevan las opciones reglamentarias, van más allá de meros cambios formales. En tercer lugar, el escrito de interposición despliega la mayor parte de su esfuerzo en torno al concepto y sentido de las bases pero no profundiza en las razones por las que la sentencia llegó a la declaración de nulidad de diversos preceptos del Decreto 187/2015 aparte de sostener que, en realidad, establecen materialmente lo mismo que los preceptos básicos. En cuarto lugar, habremos de considerar qué consecuencias resultan para lo debatido de la entrada en vigor de la Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, que ha modificado la Ley Orgánica 2/2006. Por último, no habiendo recurrido en casación el Abogado del Estado la desestimación de su demanda respecto de los artículos 8.1, 9.2 y 18 y del Anexo I, nada diremos sobre ello.

B) La organización en ciclos de la Educación Secundaria Obligatoria.

El artículo 23 bis de la Ley Orgánica 2/2006 --al igual que el artículo 12 del Real Decreto 1105/2014-- prescribía que la etapa de la Educación Secundaria Obligatoria comprende dos ciclos: el primero de tres cursos y el segundo de uno o cuarto curso, de carácter fundamentalmente propedéutico. Es decir, preparatorio de estudios posteriores. En cambio, el artículo 4 del Decreto 187/2015 en sus apartados 1 y 2 distingue los dos primeros cursos de los otros dos y asigna a estos últimos el carácter preparatorio que la Ley Orgánica 2/2006 reservaba al cuarto.

Ciertamente, la Ley Orgánica 3/2020 ha suprimido el artículo 23 bis añadido en su día por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre. No obstante, los nuevos artículos 24 y 25 diferencian el tratamiento de los tres primeros cursos y del correspondiente al cuarto, al que el apartado 4 de este último precepto atribuye carácter orientador tanto para los estudios postobligatorios cuanto para la incorporación a la vida laboral. Es decir, al igual que sucedía con la regulación original de 2006, permanece la diferencia sustancial entre los tres primeros cursos y el cuarto aunque ahora, como inicialmente, no se hable de ciclos.

El recurso de casación tiene por objeto enjuiciar la aplicación que de la legalidad hizo la sentencia impugnada que no podía ser otra que la vigente cuando se produjo la actuación o se dictó la disposición recurrida. Por tanto, los cambios normativos posteriores no tienen por qué afectar necesariamente a ese enjuiciamiento. En este punto, además, al margen de cuanto se dirá después sobre la implantación de las modificaciones introducidas por la Ley Orgánica 3/2020, resulta que no afectan al juicio que nos corresponde hacer ahora porque, como se acaba de indicar, no se ha abandonado la permanente diferenciación entre los tres primeros cursos y el cuarto de la Educación Secundaria Obligatoria.

A pesar de que el escrito de interposición enfatiza la irrelevancia de los aspectos organizativos y los reduce a mera forma, no creemos que sea así. La organización está relacionada con los contenidos de la enseñanza que se debe impartir en cada momento y la Ley Orgánica, antes y después de las modificaciones, ha previsto su distribución separada, por una parte, en los tres primeros cursos y, por la otra, en el cuarto. Y antes y después de esa circunstancia ha previsto unos objetivos formativos diferentes para los tres primeros cursos de los asignados al cuarto. No se trata, pues, de mera forma sino de sustancia, tal como se advierte a la vista de los artículos 24 y 25 de dicho texto legal. Por tanto, la sentencia no sólo no se excedió en su interpretación sino que atendió a las divergencias, además de formales, también materiales, del artículo 4.1 y 2 del Decreto 187/2015 con la legislación básica dentro de la que se ha de ejercer la competencia normativa autonómica.

C) El silencio del Decreto 187/2015 sobre los estándares de aprendizaje evaluables.

Aquí el argumento del escrito de interposición es el de que no era necesario que el Decreto dijera lo que ya resultaba de la legislación básica. Sin embargo, como apunta el Dictamen 260/2015 de la Comisión Jurídica Asesora y subraya la sentencia, el Decreto quiere ser un texto completo, con vocación de regulación única, en el que se recogen preceptos de carácter básico junto a otros fruto de opciones propias o de desarrollo de aquellos. Además, el Tribunal Constitucional, en su sentencia n.º 53/2018, confirmó que los estándares de aprendizaje son especificaciones de los criterios de evaluación que permiten definir los resultados de aprendizaje y concretan lo que el alumno debe saber, comprender y saber hacer en cada asignatura, además de facilitar el diseño de pruebas estandarizadas y comparables. Y corroboró que su determinación corresponde al Estado para las asignaturas troncales y las específicas, lo cual no es excesivo y deja margen de desarrollo a las Comunidades Autónomas.

Todo esto ya lo explicó la sentencia y el escrito de interposición, más allá de las consideraciones generales, no lo ha desvirtuado. Por eso, no puede tacharse de infracción de la jurisprudencia la declaración de nulidad de los artículos 7.1 y 2 y 25.2 por la ausencia de remisión a la legislación básica y por la falta de los estándares de evaluación de las asignaturas de libre configuración autonómica. Es decir, por dejar incompleto el tratamiento de esta cuestión.

La Ley Orgánica 3/2020 ha modificado la redacción de los artículos 6 y 6 bis de manera que en el texto vigente no se incluye como elementos del currículo los estándares de aprendizaje evaluables. Ahora bien, permanecen en el Real Decreto 1105/2014 (artículos 2, 3, 4, 5, 17, 19, 20, 30, disposición adicional séptima y anexos) y la disposición adicional segunda bis de aquélla establece expresamente que, hasta que se implanten sus modificaciones relativas al currículo, a la organización y a los objetivos de las etapas educativas, los estándares de aprendizaje evaluables tendrán carácter orientativo. De este modo, siendo regulación básica también la de esta disposición, hemos de concluir, no sólo que la sentencia recurrida no infringió la jurisprudencia constitucional a la vista de la legislación entonces vigente sino, también, que, al menos transitoriamente, los estándares de aprendizaje evaluables permanecen en el marco normativo determinante aunque sea con distinto carácter.

D) La clasificación de las materias.

La declaración de nulidad de los artículos 10, 11, 12 y 13.3, 4 y 5 del Decreto 187/2015 obedeció a que llevan a cabo una clasificación de las materias diferente a la prevista en la Ley Orgánica 2/2006. Frente a la de ésta que distinguía entre las asignaturas troncales, las específicas y las de libre configuración autonómica, el Decreto contempla las materias comunes, las optativas, las optativas de oferta obligatoria y las compactadas. Para el escrito de interposición bajo diferentes denominaciones laten las mismas ideas con lo que, en realidad, se mantiene la homogeneidad necesaria y querida por las disposiciones básicas. Sin embargo, tiene razón de nuevo la sentencia: a la distinción entre asignaturas troncales, específicas y de libre configuración autonómica acompañan consecuencias no sólo para la organización de la enseñanza sino, además, para las competencias de las Administraciones educativas y para la evaluación final de la Educación Secundaria Obligatoria ( artículos 29 de la Ley Orgánica 2/2006 y 21 del Real Decreto 1105/2014). Y, como dijo la Sección Quinta de la Sala de Barcelona, no es posible establecer una correspondencia cierta entre las materias del Decreto 187/2015 y las asignaturas de la Ley Orgánica.

La Ley Orgánica 3/2020 ha suprimido la distinción entre asignaturas troncales, específicas y de libre configuración pero sienta otra diferenciación, ahora entre las materias que deben cursar todos los alumnos y establecen directamente sus artículos 24 y 25, las materias que deben cursar todos los alumnos en el cuarto curso y establecerá el Gobierno, previa consulta con las Comunidades Autónomas ( artículo 25.2), y las materias optativas a regular por las Administraciones Educativas para los tres primeros cursos ( artículo 24.3) y para el cuarto ( artículo 25.3). Con este nuevo panorama tampoco concuerda el Decreto 187/2015.

Todo esto se dice sin perjuicio de recordar que sigue vigente el Real Decreto 1105/2014 y que para la aplicación de las modificaciones que ha traído consigo la Ley Orgánica 3/2020, su disposición final quinta 4 fija un calendario según el cual las correspondientes al currículo, organización, objetivos y programas de educación secundaria obligatoria se implantarán en primero y tercero en el curso escolar que se inicie un año después de su entrada en vigor y en segundo y cuarto en el curso que se inicie dos años después de su entrada en vigor. La vigencia de la Ley Orgánica se produjo a los veinte días de su publicación (disposición final sexta), que tuvo lugar en el Boletín Oficial del Estado del 19 de enero de 2021.

Por tanto, cuando se dicta esta sentencia esas modificaciones no se han implantado.

E) La nulidad de los Anexos II a XI.

En la medida en que omiten los estándares de aprendizaje evaluables y aplican la clasificación de materias que no concuerda con las de la Ley Orgánica 2/2006, la misma razón que llevó a la sentencia de instancia a declarar nulos los preceptos reglamentarios correspondientes, hizo que declarara igualmente la nulidad de los Anexos II a XI. De igual modo, las consideraciones expuestas hasta aquí conducen a rechazar también en este punto el recurso de casación, no sin recordar, de nuevo, que la Sección Quinta de la Sala de Barcelona no declaró nulo el Anexo I.

F) La consecuencia de la desestimación del recurso de casación.

La desestimación del recurso de casación supone la confirmación de la sentencia objeto del mismo que, así, adquirirá firmeza. Por tanto, procede que por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña se ordene la publicación a que se refieren los artículos 72.2 y 107.2 de la Ley de la Jurisdicción en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña.

La respuesta a la cuestión planteada por el auto de admisión.

A la luz de los razonamientos desarrollados hasta ahora, la respuesta a la pregunta que nos hizo el auto de admisión no puede ser otra que la negativa: la regulación del currículo de la Educación Secundaria Obligatoria que resulta de los preceptos declarados nulos del Decreto 187/2015 no refleja adecuadamente la regulación básica estatal en la materia.

Costas.

A tenor de lo establecido por el artículo 93.4 de la Ley de la Jurisdicción, cada parte correrá con las costas causadas a su instancia y con las comunes por mitad en el recurso de casación.