ATS, 26 de Febrero de 2021
| Ponente | ANGEL RAMON AROZAMENA LASO |
| ECLI | ES:TS:2021:2228A |
| Número de Recurso | 6955/2020 |
| Procedimiento | Recurso de Casación Contencioso-Administrativo (L.O. 7/2015) |
| Fecha de Resolución | 26 de Febrero de 2021 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Fecha del auto: 26/02/2021
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 6955/2020
Materia: HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PUBLICAS
Submateria:
Fallo/Acuerdo: Auto Admisión
Ponente: Excmo. Sr. D. Ángel Ramón Arozamena Laso
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. M. Concepción Riaño Valentín
Secretaría de Sala Destino: 003
Transcrito por:
Nota:
R. CASACION núm.: 6955/2020
Ponente: Excmo. Sr. D. Ángel Ramón Arozamena Laso
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. M. Concepción Riaño Valentín
TRIBUNAL SUPREMO
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
SECCIÓN: PRIMERA
A U T O
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. César Tolosa Tribiño, presidente
D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
Dª. Inés Huerta Garicano
D. Ángel Ramón Arozamena Laso
D. Dimitry Berberoff Ayuda
En Madrid, a 26 de febrero de 2021.
La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede en Las Palmas de Gran Canaria, dictó sentencia de 4 de diciembre de 2019, desestimatoria del recurso n.º 232/2017 interpuesto por la mercantil Unión de Asfaltos Palmeros, S.L. contra la resolución de la Dirección General de Industria y Energía de 16 de noviembre de 2016 (ratificada en alzada por resolución de la Viceconsejería de Industria, Energía y Comercio del Gobierno de Canarias), por la que se declara no justificada la subvención concedida.
La sentencia considera que la forma de actuar de la recurrente en modo alguno se ajusta a las bases reguladoras que rigieron la subvención. En concreto, y en relación al supuesto cumplimiento de la actividad objeto de subvención, la sentencia se remite a la motivación que se contiene en la resolución de la Viceconsejería, en la que se analizan de forma pormenorizada los reiterados incumplimientos protagonizados por la recurrente a lo largo de varios años, destacando lo siguiente:
-
no es cierto que la actividad subvencionada consista, simplemente, en la adquisición de maquinaria, sino la instalación de planta de fabricación de aglomerado asfáltico y asfalto colado en la Isla de La Palma; b) ha quedado acreditado que la recurrente, a pesar incluso de que en su día hubiese obtenido licencia de actividad clasificada por silencio positivo, y del amplio lapso temporal transcurrido (con sus correspondientes prórrogas), no ha procedido a la implantación de la actividad en los plazos concedidos; c) la obligación de reintegro no tiene carácter sancionador, sino que trae causa de su naturaleza modal, y la recurrente no ha desarrollado -y tiempo ha tenido para hacerlo- la actividad para la cual le fue otorgada en su día la subvención; d) cuestión diferente a la analizada y ajena a este proceso es la concerniente a la posibilidad de repetición de la recurrente contra el Ayuntamiento de Los Llanos de Aridane, "si llegado el caso se pudiera probar que no se pudo implantar la actividad y se hubo de devolver la subvención por causa imputable a dicha Administración", trascribiendo a continuación las consideraciones que al respecto vierte la Administración demandada:
"Por consiguiente, la demora en la obtención de la licencia de apertura no es imputable en exclusiva a la Administración actuante sino al propio beneficiario, dada la naturaleza del tipo de instalación en cuestión y la ubicación en clara infracción de las distancias acordadas por la reglamentación señalada, lo cual acarreó en definitiva la personación en los distintos procedimientos administrativos como judiciales de los distintos colectivos afectados por la instalación de la planta en cuestión -plataforma vecinal- cuyas alegaciones debían sopesarse tanto por la Administración Local como la Autonómica, a la hora de otorgarse las autorizaciones oportunas, que en todo caso requeriría de medidas correctoras alternativas con el fin de evitar los efectos lesivos que habrían de suponer en principio la emisión de partículas altamente contaminantes dimanantes de tal instalación y la proximidad de núcleos poblacionales en clara infracción de la reglamentación establecida por el Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre".
Posteriormente, la Sala de instancia dictó auto acordando no proceder al complemento de la sentencia, pues la obligación de reintegro incluye forzosamente el abono de la cantidad recibida con sus correspondientes intereses de demora, por lo que no era necesario que se abordara específicamente la pretensión que la demandante articula respecto del abono de los intereses del principal subvencionado, siendo de aplicación, en todo caso, lo dispuesto en los artículos 41 y siguientes en relación con el artículo 38 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS).
La representación procesal de Unión de Asfaltos Palmeros, S.L. preparó recurso de casación frente a la referida sentencia, denunciando la infracción del artículo 37 LGS en relación con los artículos 3, 38, 40, 41 y 42 de la misma Ley, y que la sentencia contradice lo resuelto por diversas sentencias de distintos Tribunales Superiores de Justicia y de la Audiencia Nacional.
Alega, en síntesis, que la sentencia de instancia fija como doctrina que resulta indiferente el que el beneficiario de una subvención no haya cumplido voluntariamente la obligación de puesta en marcha de la actividad, negando cualquier transcendencia al hecho de que no se hubiese producido la puesta en marcha de la actividad por causas no imputables a su mandante, al considerar que es "ajena al proceso" la causa por la que no se pudo hacer efectiva dicha puesta en marcha. Asimismo, niega la sentencia cualquier efecto al hecho de que la misma Administración autonómica que opone como causa de reintegro el transcurso de más de nueve años desde que fuera otorgada la subvención en cuestión, tardó casi la mitad de dicho plazo en aprobar la Declaración Detallada de Impacto Ecológico del proyecto y autorizar la actividad.
Añade que su mandante ha cumplido con las obligaciones que le corresponden, no sólo con la diligencia debida, sino incluso más allá de lo exigible, al tener que soportar durante casi una década sucesivos procedimientos administrativos y contencioso-administrativos que aún a día de hoy se encuentran en tramitación, estando pendiente de resolver el recurso interpuesto contra la resolución de la Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento de Los Llanos de Aridane de 24 de enero de 2019, que declaró la nulidad de la licencia de actividad clasificada obtenida por silencio administrativo ( recurso n.º 176/2019 seguido ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo n.º 3 de Santa Cruz de Tenerife). Pero la sentencia, sin negar las vicisitudes acaecidas, sin embargo no les concede ninguna importancia a los presentes efectos, pues considera que, aun cuando no concurriese incumplimiento de la beneficiaria, corresponde el reintegro simplemente por el tiempo transcurrido.
Considera que sólo cabe entender por incumplimiento, conforme con los preceptos de la Ley General de Subvenciones invocados como infringidos, aquél que tenga como objeto compromisos u obligaciones propias, sin que encuentre encaje, por tanto, el incumplimiento por un tercero, en este caso una Administración Local. Entiende que incluso cuando el cumplimiento no se hubiese aproximado al cumplimiento total comprometido, es preciso ponderar la concurrencia de las distintas causas por las que no se ha cumplido la finalidad de la subvención concedida y valorar cual ha sido la actuación del beneficiario. Y, a este respecto, alega que distintos Tribunales Superiores de Justicia mantienen posiciones encontradas sobre el particular, puesto que mientras que unos pretenden objetivar completamente, otros sostienen que sólo el incumplimiento por parte del beneficiario puede fundamentar el reintegro.
Por último, alega que el derecho a intereses de demora depende de que exista mora o incumplimiento imputable a quien se pretende sea obligado a su pago, artículos 1100 y 1101 Código Civil, de modo que no caben intereses cuando no se ha incurrido en mora.
Para justificar el interés casacional objetivo invoca la presunción del artículo 88.3.a) LJCA y los supuestos de las letras b) y c) del apartado 2 del citado artículo 88.
La Sala de instancia tuvo por preparado el recurso por auto de fecha 20 de octubre de 2020, emplazando a las partes para su comparecencia ante esta Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo en el plazo de treinta días, con remisión a esta sala de los autos originales y del expediente administrativo.
Se han personado, en tiempo y forma, Unión de Asfaltos Palmeros, S.L., representada por el procurador de los Tribunales D. Alejandro Valido Farray, en concepto de recurrente, y, como parte recurrida, la Comunidad Autónoma de Canarias, representada por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.
Presentados dichos escritos, se pasaron los autos al Excmo. Sr. Magistrado Ponente para dictar la resolución procedente.
Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Ángel Ramón Arozamena Laso, Magistrado de la Sala.
La Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, introduce en su disposición final tercera una reforma del recurso casación contencioso-administrativo con la finalidad de intensificar las garantías en la protección de los derechos de los ciudadanos. Tal y como señala en el preámbulo de la Ley "[...] con la finalidad de que la casación no se convierta en una tercera instancia, sino que cumpla estrictamente su función nomofiláctica, se diseña un mecanismo de admisión de los recursos basado en la descripción de los supuestos en los que un asunto podrá acceder al Tribunal Supremo por concurrir un interés casacional [...]". Es, por tanto, carga del recurrente argumentar de forma suficiente las razones por las cuales concurre el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, sin que la mera invocación de los supuestos previstos en la norma satisfaga dicha necesidad.
En el presente caso, junto a los supuestos de interés casaciones previstos en las letras b) y c) del apartado 2 del artículo 88 LJCA, se invoca por la recurrente la presunción prevista en el artículo 88.3.a) LJCA. Y, sobre esta última, hemos manifestado ya en reiteradas ocasiones que la presunción prevista en el citado precepto no tiene un carácter absoluto, pues el propio artículo 88.3 in fine LJCA, permite inadmitir (mediante "auto motivado") los recursos inicialmente beneficiados por la presunción cuando este Tribunal Supremo "aprecie que el asunto carece manifiestamente de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia". Carencia de interés casacional para la formación de jurisprudencia en el asunto que, para fundamentar la inadmisión del recurso, ha de ser manifiesta; esto es, evidente y directamente apreciable sin complejos razonamientos jurídicos.
Pues bien, sobre la cuestión relativa a la proyección del principio de proporcionalidad, en el sentido de modular las consecuencias del incumplimiento detectado en atención a la actuación del beneficiario de la subvención, existe abundante jurisprudencia en la que se pone de manifiesto la necesidad de realizar esa ponderación -ponderación que comporta, en definitiva, la atención a las especiales circunstancias que concurren en el caso enjuiciado y evidencia la dimensión casuística de lo suscitado-.
Por otra parte, existe también una doctrina reiterada sobre la obligación -y las consecuencias de su eventual incumplimiento- que adquieren los beneficiarios de subvenciones públicas destinadas a la realización de instalaciones o actividades industriales (o de otro tipo) en orden a obtener las preceptivas licencias o autorizaciones necesarias para su funcionamiento (por todas, STS de 16 de enero de 2015 -recurso de casación n.º 5810/2011- y las que en ella se citan).
Ahora bien, esta sección ya ha indicado que la presunción de interés casacional prevista en el artículo 88.3.a) LJCA puede apreciarse no sólo cuando se constate una carencia de jurisprudencia sobre un determinado precepto, sino que, como ha indicado nuestro auto de 27 de noviembre de 2017 (RCA 4432/2017), también se hace aconsejable un pronunciamiento de este Tribunal Supremo que esclarezca la cuestión para, en su caso, reafirmar, reforzar o completar su jurisprudencia [auto de 16 de mayo de 2017 (RCA 685/2017)], tarea propia del recurso de casación, que no sólo debe operar para formar la jurisprudencia ex novo, sino también para matizarla, precisarla o, incluso, corregirla [auto de 15 de marzo de 2017 (RCA 93/2017)]
En el presente caso, si bien en el momento exigido por la resolución que concedía la subvención (y por sus prórrogas), la sociedad beneficiaria de la misma no había puesto en servicio la instalación, al no haber obtenido los permisos pertinentes, no es menos cierto que se encuentra pendiente de resolver el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la aquí recurrente ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo n.º 3 de Santa Cruz de Tenerife (recurso n.º 176/2019) contra la resolución de la Alcaldesa-Presidenta del Ayuntamiento de Los Llanos de Aridane de 24 de enero de 2019, que declaró la nulidad de la licencia de actividad clasificada obtenida en su día por silencio administrativo por la recurrente para la instalación de industria de aglomerado asfáltico en el Polígono Industrial I-2 en el término municipal de Los Llanos de Aridane; circunstancia no cuestionada en la instancia y que justifica la admisión del presente recurso a fin de matizar, precisar o, incluso, corregir la jurisprudencia de esta Sala sobre la obligación -y las consecuencias de su eventual incumplimiento- que adquieren los beneficiarios de subvenciones públicas destinadas a la realización de instalaciones o actividades industriales (o de otro tipo) en orden a obtener las preceptivas licencias o autorizaciones necesarias para su funcionamiento cuando, como ocurre en el presente caso, penden recursos administrativos o judiciales tendentes a la obtención de los permisos o licencias requeridos.
En consecuencia, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 88.1 LJCA en relación con el artículo 90.4 de la misma, procede admitir a trámite este recurso de casación a fin de reafirmar, matizar, precisar o, incluso, corregir la jurisprudencia de esta Sala sobre la obligación -y las consecuencias de su eventual incumplimiento- que adquieren los beneficiarios de subvenciones públicas destinadas a la realización de instalaciones o actividades industriales (o de otro tipo) en orden a obtener las preceptivas licencias o autorizaciones necesarias para su funcionamiento cuando, como ocurre en el presente caso, penden recursos administrativos o judiciales tendentes a la obtención de los permisos o licencias requeridos.
La norma que, en principio, será objeto de interpretación, es el artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS).
Todo ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras cuestiones o normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 90.7 LJCA, este auto se publicará en la página web del Tribunal Supremo.
La Sección de Admisión
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) Admitir el recurso de casación n.º 6955/2020 preparado por la representación procesal de Unión de Asfaltos Palmeros, S.L. contra la sentencia de 4 de diciembre de 2019, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede en Las Palmas de Gran Canaria, dictada en el recurso n.º 232/2017.
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) Precisar que la cuestión sobre la que se entiende existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en reafirmar, matizar, precisar o, incluso, corregir la jurisprudencia de esta Sala que interpreta el artículo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), en relación con la obligación -y las consecuencias de su eventual incumplimiento- que adquieren los beneficiarios de subvenciones públicas destinadas a la realización de instalaciones o actividades industriales (o de otro tipo) en orden a obtener las preceptivas licencias o autorizaciones necesarias para su funcionamiento cuando, como ocurre en el presente caso, penden recursos administrativos o judiciales tendentes a la obtención de los permisos o licencias requeridos.
Todo ello sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras cuestiones o normas si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso.
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) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.
-
) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.
-
) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Tercera de esta Sala, a la que corresponde el enjuiciamiento del recurso con arreglo a las vigentes normas sobre reparto de asuntos.
Así lo acuerdan y firman.
César Tolosa Tribiño Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo
Inés Huerta Garicano Ángel Ramón Arozamena Laso
Dimitry Berberoff Ayuda
