ATS, 26 de Febrero de 2021

La Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Séptima) dictó sentencia, en fecha 27 de mayo de 2020, estimatoria del recurso de apelación n.º 35/2019 interpuesto por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (en adelante, CTBG) contra la sentencia del Juzgado Central de lo Contencioso-administrativo n.º 9, de 13 de mayo de 2018, que había estimado el recurso interpuesto por la Oficina de Conflictos de Intereses del Ministerio de Política Territorial y Función Pública (en adelante OCI) frente a la resolución del CTBG, de 1 de octubre de 2018, que acordó estimar parcialmente la reclamación presentada contra la resolución, de 6 de junio de 2018, dictada por la OCI en materia de acceso a la información.

La citada resolución administrativa, de 6 de junio de 2018, atendiendo a la solicitud de identificación de los altos cargos que no hubieran cumplido con las obligaciones previstas en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio de alto cargo de la Administración General del Estado, informó a la reclamante sobre los procedimientos sancionadores resueltos desde la entrada en vigor de la citada ley, aportándole los enlaces ( links) donde podía encontrar dicha información. La solicitante presentó reclamación ante el CTBG al considerar que no se le había dado respuesta completa; reclamación que fue estimada parcialmente por el CTBG que insta a la Administración a suministrar a la reclamante la versión íntegra del informe que la OCI eleva semestralmente al Gobierno para su posterior remisión al Congreso de los Diputados, en relación con el grado de cumplimento de la Ley 3/2015, de 30 de marzo, correspondiente al primer semestre de 2018.

La Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional estima el recurso de apelación considerando, en primer lugar y en la línea de lo defendido por el CTBG, que el artículo 22 de la Ley 3/2015 no establece un régimen jurídico específico de acceso a la información, sino el contenido del informe que la Oficina de Conflictos eleva semestralmente al Gobierno para su remisión al Congreso de los Diputados así como la información que es objeto de publicación en el BOE. Para que pudiera aplicarse lo previsto en la Disposición adicional primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno (en adelante, LTAIBG) la regulación específica debería señalar con claridad que la información sobre la materia que regula sólo podrá obtenerse en la manera que en ella se especifica. Y esta voluntad de sustituir la regulación general sobre acceso a la información en aquellos aspectos expresamente regulados no se advierte en el artículo 22 de la Ley 3/2015.

Estimado el recurso de apelación, la Sala entra a conocer del fondo de las cuestiones suscitadas en la demanda llegando a la conclusión de que no se produce la incongruencia alegada por el Abogado del Estado entre lo pedido y lo resuelto, ni en cuanto al contenido, ni en cuanto al límite temporal. Así, razona la Sala, la interesada preguntaba cuántos altos cargos (y quiénes fueron) incumplieron su obligación y no presentaron, en plazo, las declaraciones a las que están obligados. Las resoluciones publicadas en el BOE indican las sanciones impuestas a los altos cargos y los links recogen a los que presentaron las declaraciones obligatorias, pero no a aquellos que incumplieron la norma. Entiende, en esta línea, que el CTBG no reinterpreta la voluntad de la solicitante pues solamente insta al OCI a proporcionar la identidad del alto cargo afectado por el procedimiento sancionador a que se refiere el informe correspondiente al primer semestre de 2018, dando respuesta adecuada a la información formulada.

Por lo que respecta a la pretendida vulneración de lo dispuesto en el artículo 15.3 LTAIBG y del procedimiento previsto en el artículo 24 del mismo texto legal, señala la Sala de instancia, en primer lugar, que los documentos que integran un expediente sancionador son información pública a cuyo acceso tienen derecho los ciudadanos en los términos previstos en la ley incluyendo todos los datos obrantes en los mismos. Partiendo de esta premisa general y analizando los posibles límites legales al acceso a la información, se razona en la sentencia que "En este caso, debería tomarse en consideración lo dispuesto en el artículo 15.1, párrafo segundo de la Ley 19/2013, esto es, se trata de datos "relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas que no conllevasen la amonestación pública al infractor, el acceso sólo se podrá autorizar en caso de que se cuente con el consentimiento expreso del afectado o si aquél estuviera amparado por una norma con rango de Ley". En este caso, el artículo 22.1 de la Ley 3/2015, es una norma con rango legal que hablita la identificación de los altos cargos que no han cumplido con su obligación de presentar las declaraciones exigidas por la Ley 3/2015. Por tanto, tampoco cabe apreciar infracción del artículo 24 de la Ley 19/2013".

Añade que, aun estimando, como entiende el CTBG, que se trata de un supuesto en el que es exigible la ponderación entre derechos a que alude el artículo 15.3 LTAIBG, la regla sigue siendo la de conceder el acceso -cita, en este sentido la STS (Sección 4ª), 16 de diciembre de 2019 (RCA 316/2018)-; y tratándose de un alto cargo, con la responsabilidad que conlleva y la relevancia de las funciones que desempeña, el acceso a la información pública, consistente en la identidad del alto cargo que no ha cumplido con las obligaciones relativas a las declaraciones de actividades económicas y declaración de bienes y derechos, debe ceder ante su derecho a la protección de datos de carácter personal.

El Abogado del Estado, en representación de la OCI, ha preparado recurso de casación contra la anterior sentencia denunciando, en primer lugar, la infracción la Disposición adicional primera LTAIBG en relación con el artículo 22 de la Ley 3/2015, de 30 de marzo, porque la sentencia de la Audiencia Nacional ha considerado que este último precepto no contiene un régimen específico de acceso a la información. Al contrario, considera el Abogado del Estado que el mencionado precepto establece una regulación específica y autónoma para unos sujetos determinados, que tiene unos contenidos también prefijados y que establece un destino y unos cauces específicos de publicidad de la información a difundir que desplaza las previsiones de la LTAIBG como previene la Disposición adicional primera que se considera infringida.

En segundo lugar, alega el Abogado del Estado que la Sala ha aplicado indebidamente los artículos 15.1 LTAIBG y 22 de la Ley 3/2015, al entender que este último precepto constituye una habilitación legal que permite autorizar el acceso a la información de los datos contenidos en los expedientes sancionadores incoados, cuando lo que autoriza el artículo 22 de la Ley 3/2015 es la elevación del informe con datos nominativos al Gobierno para su remisión al Congreso de los Diputados pero no autoriza expresamente el acceso y la difusión pública de información relativa al cumplimiento o incumplimiento de las obligaciones que impone la Ley 3/2005 a los Altos Cargos. La sentencia, continúa argumentando, inaplica el artículo 15.3.c) LTAIBG al prescindir de ponderar en términos suficientemente razonados el interés y el derecho a la presunción de inocencia que protege a los afectados. Y señala que, como se sostiene en el voto particular de la sentencia, dado que la solicitante no ha citado interés privado o social concreto en el acceso, ha de prevalecer el derecho al honor y a la presunción de inocencia de las personas afectadas ante la divulgación de la tramitación de un expediente sancionador en el que no existe todavía resolución.

Denuncia asimismo que la sentencia incurre en incongruencia al resolver el asunto al margen de las cuestiones y pretensiones planteadas por los interesados y concediendo cosa distinta de la pedida por ellos, en cuanto al contenido y ámbito temporal.

En cuarto lugar, considera el Abogado del Estado que se ha infringido el artículo 24.3 LTAIBG, pues la resolución del CTBG fue dictada sin dar audiencia a las personas afectadas; lo que ha sido validado por la Sentencia recurrida con fundamento en el artículo 22 de la Ley 3/2015. Sin embargo, entiende el representante del Estado que, aun cuando tal precepto se pudiera entender como habilitación legal de acceso a este tipo de datos, ello no altera la regulación del trámite de audiencia prevista en la norma, debiendo ser emplazados todos los interesados con arreglo a lo dispuesto en el citado artículo 24.3 LTAIBG y con arreglo al artículo 118.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC); sobre todo cuando ese acceso puede afectar al derecho al honor.

Por lo que concierne al interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia invoca, en primer lugar, el supuesto del apartado b) del artículo 88.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), concretándose el interés general en aplicar el régimen de publicidad previsto en la Ley 3/2015 para las cuestiones que son objeto de su regulación específica, con preferencia a la regulación de la LTBG y, subsidiariamente, en interpretar y aplicar la LTBG respetando el principio de audiencia de las personas que pudieran resultar afectadas por el acceso a la información.

Por ello, considera necesario fijar jurisprudencia sobre la interpretación que debe darse a los artículos 23.1 y 24.3 LTBG en relación con el artículo 118.2 LPAC en relación con el artículo LTBG, respecto de la naturaleza imperativa o dispositiva del trámite de audiencia exigido por el artículo 24.3 LTBG así como respecto de la competencia discrecional o reglada atribuida al CTBG en el sentido de aclarar si puede excluir dicha audiencia o si, por el contrario, se trata de ejercer una potestad reglada consistente en verificar que concurre el supuesto de hecho determinado por la norma legal y, establecida su existencia, oír a las personas que pudieren resultar afectadas para que aleguen lo que a su derecho convenga.

En segundo lugar, invoca la concurrencia de la circunstancia prevista en el artículo 88.2.c) LJCA alegando que la doctrina que pueda dictarse tiene una muy previsible virtualidad expansiva. Alega, finalmente, la presunción recogida en el artículo 88.3.a) LJCA por entender que no existe jurisprudencia sobre la cuestión suscitada puesto que, hasta la fecha, sólo destacan en materia de transparencia las SSTS de la Sección Tercera, de 16 de octubre de 2017 (RCA 75/2017) -que versa sobre los artículos 14.1.h) y 18.1.c) LTAIBG- y de la Sección Cuarta, de 16 de diciembre de 2019 (recurso contencioso-administrativo n.º 316/2018) -que aborda una solicitud de información al Tribunal de Cuentas-. Considera necesario, por razones de seguridad jurídica, fijar la interpretación y aplicación de los artículos 24.3 LTBG y 118.2 LPAC en relación con el 23.1 LTBG, a fin de fijar una pauta de aplicación normativa clara y precisa que rija la actuación del CTBG al resolver las reclamaciones.

Mediante auto de 30 de septiembre de 2020, la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante esta Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo en el plazo de treinta días, con remisión a esta Sala de los autos originales y del expediente administrativo.

Ha comparecido ante esta Sala en tiempo y forma, en calidad de recurrente, el Abogado del Estado, en representación de la Oficina de Conflictos de Intereses del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, Asimismo ha comparecido, en calidad de parte recurrida, el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno representado por el procurador de los Tribunales D. Álvaro Armando García de la Noceda de las Alas Pumariño.

Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Ángel Ramón Arozamena Laso, Magistrado de la Sala.

Ante todo debemos señalar que el escrito de preparación cumple con los requisitos exigidos por el artículo 89.2 LJCA, por lo que nada puede oponerse a la admisibilidad del recurso desde este punto de vista. Así, el escrito se ha estructurado en apartados separados, encabezados con un epígrafe expresivo de su respectivo contenido y se han observado los requisitos de legitimación y plazo.

Asimismo, se han identificado debidamente las normas cuya infracción se imputa a la sentencia de instancia, cumpliéndose con la carga procesal de justificar su relevancia y realizándose el imprescindible esfuerzo argumental, con singular referencia al caso, acerca de la concurrencia de los supuestos de interés casacional comprendidos en los apartados 2 y 3 del artículo 88 LJCA que se invocan.

Comprobada, pues, la ausencia de impedimentos formales para la admisión del recurso de casación, procede determinar ahora la cuestión litigiosa a fin de poder verificar si reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, teniendo en cuenta que el Abogado del Estado invoca la concurrencia de la presunción prevista en el artículo 88.3.a) LJCA junto a los supuestos previstos en los apartados b) y c) del artículo 88.2 LJCA.

Como ha quedado reflejado en los antecedentes de esta resolución son dos las cuestiones que se suscitan en el recurso de casación -y van acompañadas de la pertinente justificación del interés casacional objetivo que se invoca-: a) si el artículo 22 de la Ley 3/2015 contiene un régimen específico de acceso a la información que permite desplazar lo dispuesto en la Ley de Transparencia con arreglo a los términos previstos en su Disposición adicional primera ; y b) si en los procedimientos de reclamación seguidos ante el CTBG es preciso, en todo caso, otorgar trámite de audiencia a las personas que pudieran resultar afectadas.

Respecto de la primera cuestión entiende la Sala de instancia que el artículo 22 de la Ley 3/2015 no contiene un régimen específico de acceso a la información con vocación de sustituir o desplazar el régimen general establecido en la LTAIBG. Por el contrario, entiende el Abogado del Estado que el mencionado precepto contiene una regulación completa y específica que determinar sujetos y procedimientos en esta materia y que, por tanto, resulta de aplicación lo dispuesto en la ya mencionada Disposición adicional primera de la Ley de Transparencia.

A efectos meramente ilustrativos conviene traer a colación el contenido del artículo 22 de la Ley 3/2015 (relativo a la Información proporcionada por la Oficina de Conflictos de Intereses), según cuyo tenor:

"1. Para asegurar la transparencia del control del régimen de incompatibilidades previsto en esta ley, y sin perjuicio de las competencias que se atribuyen a otros órganos, la Oficina de Conflictos de Intereses elevará al Gobierno cada seis meses, para su remisión al Congreso de los Diputados, un informe sobre el cumplimiento por los altos cargos de las obligaciones de declarar, así como de las infracciones que se hayan cometido en relación con este Título y de las sanciones que hayan sido impuestas e identificará a sus responsables.

Dicho informe contendrá datos personalizados de los altos cargos obligados a formular sus declaraciones, el número de declaraciones recibidas y a quién corresponden, las comunicaciones efectuadas con ocasión del cese y la identificación de los titulares de los altos cargos que no hayan cumplido dichas obligaciones.

En el supuesto de que se hubiera resuelto algún procedimiento sancionador, se remitirá copia de la resolución a la Mesa del Congreso de los Diputados.

2. El informe regulado en el apartado anterior contendrá, asimismo, información agregada, sin referencia a datos de carácter personal, sobre el número de los altos cargos obligados a formular sus declaraciones, el número de declaraciones recibidas, número de comunicaciones efectuadas con ocasión del cese y número de altos cargos que no hayan cumplido con sus obligaciones previstas en esta ley. Esta información será objeto de publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

Planteada en estos términos la controversia no puede descartarse a priori la concurrencia de un interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia en la cuestión formulada pues, efectivamente, si bien existen algunos pronunciamientos de esta Sala sobre qué deba entenderse por un régimen específico de información -como, por ejemplo, la STS de 29 de diciembre de 2020 (RCA 7045/2019)- así como diversos autos admitiendo cuestiones similares - por todos, ATS de 16 de octubre de 2020 (RCA 1975/2020)-, tales pronunciamientos no se han proyectado sobre la regulación de los altos cargos y sus especiales deberes de transparencia. Consideramos, por tanto, que concurre la presunción del artículo 88.3.a) LJCA, así como el supuesto previsto en el apartado c) del artículo 88.2 LJCA.

Por lo que respecta a la segunda cuestión, conviene precisar que lo suscitado por el Abogado del Estado en relación con el trámite de audiencia entronca directamente con la queja relativa a la aplicación indebida del artículo 15.1 y 3 LTAIBG.

En este sentido entiende el representante del Estado, como se expuso supra, que, contra lo sostenido en la sentencia recurrida, el artículo 22.1 de la Ley 3/2015 no puede constituir la habilitación legal a que alude el artículo 15.1 in fine LTAIBG para permitir el acceso a información que contenga datos relativos a la comisión de infracciones penales o administrativas en el caso de no mediar consentimiento expreso del afectado. Y continúa alegando, más allá de lo anterior, que la ponderación que realizó el CTBG al amparo del artículo 15.3 LTAIBG -pues no aplicó el artículo 15.1 LTAIBG a que alude la sentencia- omitió el trámite esencial de audiencia a los posibles afectados por la resolución. Esta omisión, que considera relevante por cuanto la información con datos personales relativas a expedientes sancionadores incoados pero no resueltos puede afectar al derecho al honor, fundamenta su petición de que esta Sala se pronuncie sobre la caracterización del trámite de audiencia en las reclamaciones seguidas ante el CTBG, reclamando una interpretación del artículo 24 LTAIBG en relación con los artículos 15 y 23.1 de la misma ley, con el artículo 22 de la Ley 3/2015 y con el artículo 118 LPAC.

Conviene recordar que el artículo 23.1 LTAIBG configura la reclamación ante el CTBG como sustitutiva de los recursos administrativos establecidos en la Ley de procedimiento administrativo común; y que el artículo 24.3 LTAIBG prevé que su tramitación se ajustará a lo dispuesto en dicha ley de procedimiento para los recursos administrativos, añadiendo que en el caso de que la denegación del acceso a la información "se fundamente en la protección de derechos o intereses de terceros se otorgará, previamente a la resolución de la reclamación, trámite de audiencia a las personas que pudieran resultar afectadas para que aleguen lo que a su derecho convenga". Por su parte, el artículo 15.3 LTAIBG exige que cuando la información solicitada no contuviera datos especialmente protegidos -a los que alude el primer apartado del precepto -, "el órgano al que se dirija la solicitud concederá el acceso previa ponderación suficientemente razonada del interés público en la divulgación de la información y los derechos de los afectados cuyos datos aparezcan en la información solicitada, en particular su derecho fundamental a la protección de datos de carácter personal". Y, en fin, prevé el artículo 118.2 LPAC ( recursos administrativos) que "Si hubiera otros interesados se les dará, en todo caso, traslado del recurso para que, en el plazo antes citado, aleguen cuanto estimen procedente".

Teniendo en cuenta este conjunto de preceptos, el Abogado del Estado reclama un pronunciamiento de esa Sala que aclare si, de la citada regulación, se desprende la exigencia de que el CTBG emplace en todo caso, en los procedimientos de reclamación, a todos los titulares de derechos o intereses legítimos; o si la concesión de dicho trámite de audiencia es discrecional, así como determinar cuáles son, en caso de omisión, las consecuencias. En particular, esta segunda cuestión se proyecta sobre el acceso a los datos personales de aquellos altos cargos que hubieran incumplido sus obligaciones de transparencia sobre sus bienes y patrimonio.

Pues bien, consideramos que la cuestión consistente en aclarar la regulación del trámite de audiencia en los procedimientos de reclamación seguidos ante el CTBG no carece manifiestamente de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. Conviene recordar que, en una línea similar, esta Sección dictó auto de 6 de marzo de 2020 (RCA 3193/2019) en el que se fijó como cuestión de interés casacional objetivo la de aclarar cuál es la relación entre los dos trámites de audiencia previstos en los artículos 19.3 y 24.3 LTBG y, en esa línea, "interpretar los artículos 19.3 y 24.3 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno, a fin de aclarar y deslindar sus ámbitos de aplicación, así como su relación en aquellos casos en que durante el procedimiento de tramitación de una solicitud de información se hubiera omitido lo dispuesto en el artículo 19.3 de la citada Ley". Cuestión sobre la que no existe pronunciamiento de esta Sala por lo que, teniendo en cuenta lo hasta aquí razonado y habiéndose invocado la presunción del artículo 88.3.a) LJCA, procede la admisión a trámite del recurso.

En la línea de lo expuesto en los dos razonamientos jurídicos anteriores, y en cumplimiento de lo previsto en el artículo 90.4 LJCA, declaramos que las cuestiones planteadas por la parte recurrente que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consisten en:

(i) Interpretar la Disposición adicional primera , segundo párrafo, de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno, en relación con el artículo 22 de la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado, a fin de determinar si el citado artículo 22 prevé, o no, un régimen específico de acceso a la información.

(ii) Interpretar los artículos 23.1 y 24.3 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno, en relación con el artículo 15.1 y 3 de la misma ley y con el artículo 118 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, a fin de aclarar el régimen jurídico del trámite de audiencia en el procedimiento de reclamación ante el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno.

Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo.

Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 LJCA y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 LJCA, remitiéndolas a la Sección Tercera de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.

La Sección de Admisión