ATS, 23 de Noviembre de 2020

El Procurador D. Antonio Ortega Fuentes, asistido por el Letrado D. Juan José Aizcorbe Torra, formuló por escrito de 30 de junio de 2020 recurso contencioso administrativo, en nombre y representación de los señores diputados en el Congreso de los Diputados D. Alonso, D. Antonio, D. Arsenio y de Balbino, Dª. Milagros, Dª. Natalia, D. Norberto, D. Leovigildo, Dª. Berta, D. Ildefonso, D. Isidro, D. Íñigo, Dª. Celsa, Dª. Clemencia, D. Justo, Dª. Daniela, D. Leonardo, D. Lucio, Dª. Emma, D. Martin, D. Modesto, Dª. Felicisima, D. Olegario, D. Paulino, D. Raimundo, D. Rodrigo, D. Roque, D. Sabino, D. Sebastián, D. Severino, D. Teodulfo, D. Vicente, D. Virgilio, D. Jose María, D. Jose Augusto, D. Carlos Jesús, Dª. Petra, D. Luis Andrés, D. Luis Enrique, Ruth, D. Diego, D. Edemiro, Dª. Eva, D. Emilio, Dª. Emilia, D. Demetrio, D. Eleuterio, D. Enrique, D. Eulalio, Dª. Guadalupe, D. Faustino, Dª. Juana y D. Gabino, contra el Real Decreto 582/2020, de 16 de junio, por el que se nombra Consejero de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia a don Hermenegildo.

Por diligencia de ordenación de 1 de septiembre de 2020 se tuvo por interpuesto el recurso contencioso administrativo, y siguiendo su tramitación conforme a la Ley Procesal, la parte recurrente presentó en fecha 14 de octubre de 2020 su escrito de demanda.

Tras la formulación de la demanda por la parte recurrente, por diligencia de ordenación de 15 de octubre de 2020 se dio traslado de la misma a la Abogacía del Estado para que procediera a contestarla.

El 21 de octubre de 2020 presentó la Abogacía del Estado escrito de alegaciones previas, en el que adujo la falta de legitimación activa de la parte recurrente, por lo que solicitó a la Sala que, con suspensión del plazo para contestar a la demanda, tenga por formuladas alegaciones previas y, previos los trámites legales oportunos, proceda a la inadmisión del recurso interpuesto, con costas.

Por diligencia de ordenación de 23 de octubre de 2020 se dio traslado del escrito de alegaciones previas a la parte recurrente, para que alegara lo que a su derecho conviniere y por diligencia de 12 de noviembre de 2020 se dejó constancia del transcurso del plazo conferido a la parte recurrente sin que haya realizado alegación alguna.

Los recurrentes, todos ellos diputados del Grupo Parlamentario Vox en el Congreso, interpusieron recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 582/2020, de 16 de junio, por el que se nombra Consejero de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia a don Hermenegildo.

La parte recurrente había mantenido en el escrito de demanda su legitimación para la interposición del presente recurso contencioso administrativo en la forma siguiente (Fundamento Jurídico Adjetivo III):

"Mis mandantes están legitimados activamente para recurrir porque son todos y cada uno de los diputados del Grupo parlamentario VOX del Congreso de los Diputados ( art. 91.1 a) y b) LRJCA).

El Congreso de los Diputados participa en el procedimiento de nombramiento de los Consejeros de la CNMC, mediante i) la emisión del dictamen sobre conflicto de intereses con arreglo a la disposición adicional tercera de la Ley 3/2015, de 30 de marzo , reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado, y ii) a través de la Comisión competente (actualmente, la Comisión de Asuntos Económicos y Transformación Digital), la adopción por mayoría absoluta de un acuerdo de no vetar el nombramiento de los candidatos propuestos.

La Comisión de Asuntos Económicos y Transformación Digital celebró sesión plenaria a tales fines el 11 de junio de 2020 (mencionada en el hecho tercero) y emitió aquel dictamen y adoptó el acuerdo de no veto. Participaron cinco diputados Grupo Parlamentario VOX del Congreso de los Diputados -los Sres. Olegario, Teodulfo, Petra, Luis Enrique y Leovigildo-, que se encuentran entre los recurrentes."

La Abogacía del Estado hizo uso de la posibilidad que le ofrece el artículo 58 de la LJCA e invocó, como alegaciones previas, la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo por estimar que concurre el motivo del artículo 69.c) LJCA, de falta de legitimación activa de los recurrentes.

En su escrito de alegaciones previas destaca la Abogacía del Estado que se impugna el nombramiento por el Consejo de Ministros de un miembro de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y que el único título de legitimación activa que invocan los recurrentes es su condición de Diputados integrantes del Grupo Parlamentario VOX, en tanto que el Congreso, a través de la correspondiente Comisión, de la que forman parte los demandantes, ha tenido participación en el nombramiento impugnado.

La Abogacía del Estado estima que, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Sala, la condición de diputados de un Grupo Parlamentario no confiere a los recurrentes, por si misma, legitimación activa para ejercer una acción contra una actuación del Consejo de Ministros que no afecta a los derechos e intereses legítimos, en los términos del artículo 19.1, apartados a) y b) de la Ley de esta Jurisdicción, ni a título individual, ni como Grupo parlamentario, sin que tal circunstancia varíe por el hecho de que el Congreso ejerza alguna competencia que pudiera afectar al acto de nombramiento.

Añade la Abogacía del Estado que esta jurisprudencia que invoca ha sido sintetizada y ratificada por los recientes autos (dos) de esta Sala de 31 de julio de 2020 (recursos 65/2020 y 75/2020).

Como se ha indicado en los antecedentes de hecho de esta resolución, del escrito de alegaciones previas de la Abogacía del Estado se dio traslado a la parte recurrente, que dejó transcurrir el plazo concedido sin efectuar ninguna alegación.

Para tratar del motivo de inadmisibilidad del recurso, por falta de legitimación activa de los recurrentes, hemos de partir de los criterios establecidos por el Pleno de esta Sala en sus dos sentencias de 3 y 5 de marzo de 2014 ( recursos contencioso administrativos 4453/2012 y 64/2013), que abordaron la cuestión específica de la legitimación activa de los partidos políticos y grupos parlamentarios en este orden jurisdiccional.

La primera de las sentencias inadmitió, por falta de legitimación activa, el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Partido Socialista Obrero Español contra la Orden HAP/1182/2012, de 31 de mayo, dictada en desarrollo de la disposición adicional primera del Real Decreto Ley 12/2012, de 30 de marzo, relativa a la declaración tributaria especial de los contribuyentes del IRPF, IS e Impuesto sobre la Renta de No Residentes con el objeto de regularizar su situación tributaria.

En esta sentencia, el Pleno examinó la jurisprudencia anterior de la Sala sobre el concreto ámbito de los recursos promovidos por los partidos políticos, que considera de aplicación a este concreto tipo de forma asociativa la regla general que establece que para que a cualquier persona física o jurídica le sea reconocida legitimación activa para la interposición de un recurso contencioso administrativo, es exigible la existencia de un interés legítimo, que debe ser identificado con ocasión de la interposición de cada recurso contencioso administrativo, salvo aquellos supuestos concretos en los que ese concreto y específico interés legítimo no resulte exigible por previsión legal expresa, como ocurre en los casos de acción popular o acción pública a que se refiere el artículo 19.1.h) de la LJCA.

A la vista de los diferentes pronunciamientos de la Sala sobre la particular cuestión que nos ocupa, con especial atención a las sentencias de 6 de abril de 2004 (recurso 34/2002), 18 de enero de 2005 (recurso 22/2003) y 14 de junio de 2010 (recurso 4871/2009), la sentencia de Peno de la Sala que seguimos llegó a las siguientes conclusiones:

"(a) La doctrina general que se extrae de la legitimación activa de las personas jurídicas resulta plenamente aplicable a los partidos políticos. De manera que este tipo de forma asociativa, por si sola, no resulta razón suficiente para reconocer una legitimación activa general o de simple interés de legalidad, para poder recurrir en el orden contencioso-administrativo disposiciones de carácter general. El que se trate de un partido político no añade un plus en orden a la determinación de su legitimación activa, ni permite extender el ámbito del preceptivo interés legitimo de manera difusa a los objetivos o fines de interés de política general del partido.

(b) El mero interés de legalidad no constituye, sin más, interés legitimo suficiente como para habilitar el acceso a la jurisdicción, sin que ello suponga una interpretación contraria al principio por actione, independientemente de que sea un partido político quien recurra.

(c) El que los partidos sean el cauce de la participación política, y concurran a la formación de la voluntad popular, no es suficiente para conferirles legitimación para la impugnación de cualquier actividad administrativa, si no se aprecia una conexión específica con un concreto interés, actuación o funcionamiento del partido.

(d) No es suficiente que exista una relación entre la disposición que pretende impugnarse y los fines de política general que puedan perseguir como asociaciones de participación política Es necesario que pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado en la esfera de partido político, no de manera hipotética, abstracta, general o potencial."

La segunda de las sentencias de Pleno que nos sirve de especial referencia, de fecha 5 de marzo de 2014 (recurso 64/2013), apreció la falta de legitimación del Grupo Parlamentario de Unión, Progreso y Democracia (UPyD) y de su Portavoz Dª Laura, para recurrir unos Reales Decretos por los que se efectuaban los nombramientos del Presidente y de tres Consejeros del Consejo de Seguridad Nuclear, y es de especial importancia en la resolución de las alegaciones previas formuladas por el Abogado del Estado en este caso, por razón de la similitud que presentan las actuaciones administrativas impugnadas en uno y otro recurso.

En el caso resuelto por la sentencia de Pleno de 5 de marzo de 2014, se había impugnado, como decimos, el nombramiento del Presidente y 3 Consejeros del Consejo de Seguridad Nuclear y concurría la circunstancia de que el grupo parlamentario recurrente había tenido la intervención en los citados nombramientos prevista en el artículo 5.2 de Ley 15/1980, de 22 de abril, de creación del Consejo de Seguridad Nuclear, que establece, con carácter previo al nombramiento por el Gobierno, una comparecencia de la persona propuesta ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados, a fin de que manifieste su aceptación o veto razonado por acuerdo de los tres quintos de sus miembros.

Dice al respecto el artículo 5.2 de Ley 15/1980:

"Serán nombrados por el Gobierno, a propuesta del Ministro de Industria, Turismo y Comercio, previa comparecencia de la persona propuesta para el cargo ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados, en los términos que prevea el Reglamento del Congreso. El Congreso, a través de la Comisión competente y por acuerdo de los tres quintos de sus miembros, manifestará su aceptación o veto razonado en el plazo de un mes natural a contar desde la recepción de la correspondiente comunicación. Transcurrido dicho plazo sin manifestación expresa del Congreso, se entenderán aceptados los correspondientes nombramientos."

En el nombramiento impugnado en este recurso ha tenido lugar parecida comparecencia, con similar intervención de la parte aquí recurrente en la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados, según las previsiones del artículo 15.1 de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.

El artículo 15.1 de la Ley 3/2013, establece lo siguiente:

"Los miembros del Consejo, y entre ellos el Presidente y el Vicepresidente, serán nombrados por el Gobierno, mediante Real Decreto, a propuesta del Ministro de Economía y Competitividad [...] previa comparecencia de la persona propuesta para el cargo ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados. El Congreso, a través de la Comisión competente y por acuerdo adoptado por mayoría absoluta, podrá vetar el nombramiento del candidato propuesto en el plazo de un mes natural a contar desde la recepción de la correspondiente comunicación. Transcurrido dicho plazo sin manifestación expresa del Congreso, se entenderán aceptados los correspondientes nombramientos."

Es cierto que la sentencia de Pleno de la Sala, que inadmitió el recurso del Grupo Parlamentario de Unión Progreso y Democracia contra el nombramiento del Presidente y tres Consejeros del Consejo de Seguridad Nuclear, se basó en la falta de personalidad jurídica, esto es, de capacidad procesal del grupo parlamentario recurrente, pero la sentencia de Pleno (FD 5º también advirtió la falta de legitimación "ad causam", tanto del grupo parlamentario como de sus integrantes, al apreciar la ausencia de un interés legítimo, por considerar que ningún beneficio les reportaba a sus respectivas esferas jurídicas -se insiste, del grupo parlamentario y de sus integrantes- la estimación del recurso y consiguiente anulación de los nombramientos.

Estos criterios jurisprudenciales, establecidos por las dos sentencias de Pleno de la Sala de 3 y 5 de marzo de 2014 que se han citado, han sido seguidos desde entonces, de forma pacífica y reiterada, en las diversas ocasiones en las que las distintas Secciones de la Sala han tratado de la legitimación de los partidos políticos, grupos parlamentarios y sus miembros.

Así, en aplicación de los anteriores criterios: i) el auto de la Sección Primera de esta Sala, de 28 de abril de 2014 (recurso 172/2014), inadmitió por falta de legitimación el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Grupo Parlamentario Unión, Progreso y Democracia y por su Portavoz, doña Laura, contra el RD 1068/2013, de 27 de diciembre, por el que se nombró Vicepresidente del Tribunal Supremo, ii) la sentencia de 19 de mayo de 2014 (recurso 72/2010), de esta Sección Tercera, inadmitió por falta de legitimación el recurso contencioso administrativo interpuesto por 47 diputados del Partido Popular en el Parlamento Andaluz, contra el Acuerdo de la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Comunidad Autónoma de Andalucía, de 26 de noviembre de 2009, relativo a las asignaciones complementarias para hacer frente a las condiciones socioeconómicas de Andalucía a las que se refería la disposición adicional segunda de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, iii) la sentencia de 20 de junio de 2014 (recurso 28/2007), de la Sección Cuarta de esta Sala, apreció la falta de legitimación activa de Izquierda Unida Federal para impugnar los R.D: 1513/2006, 1630/2006 y 1631/2006, que establecieron las enseñanzas mínimas en educación primaria, segundo ciclo de educación infantil y educación secundaria obligatoria, y iv) la sentencia de 25 de junio de 2014 de esta Sección Tercera (recurso 365/2012), inadmitió por falta de legitimación el recurso interpuesto por Izquierda Unida contra el RD 547/2010, de 16 de marzo, por el que se otorgaron permisos de investigación de hidrocarburos, denominados "Canarias 1", "Canarias 2", "Canarias 3", "Canarias 4","Canarias 5", "Canarias 6", "Canarias 7", "Canarias 8" y "Canarias 9".

Esta Sala ha mantenido su jurisprudencia en relación con la legitimación de los partidos políticos y grupos parlamentarios y sus miembros en fecha muy recientes.

Así, ahora no por sentencia, sino por auto, al acogerse las alegaciones previas opuestas -como en el presente recurso- por la Abogacía del Estado, la Sección Cuarta de esta Sala ha inadmitido por falta de legitimación activa los recursos contencioso administrativos que seguidamente diremos, que presentan similitudes con el recurso que ahora enjuiciamos, tanto por la intervención como parte recurrente en todos ellos de diputados de grupos parlamentarios, como por impugnarse en aquel caso el nombramiento de consejeros del Consejo de Seguridad Nuclear que, como antes se ha dicho, presenta características similares con el nombramiento del Consejero de la CNMC aquí impugnado, por la intervención de la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados en ambos procedimientos.

Los recientes autos de inadmisión a que nos referimos son los siguientes:

1) Por auto de 14 de noviembre de 2019 (recurso 106/2019), se inadmitió por falta de legitimación activa el recurso contencioso administrativo interpuesto por 4 diputados del Partido Popular contra los RD de nombramiento del Presidente y 3 Consejeros del Consejo de Seguridad Nuclear.

2) Por auto de 31 de julio de 2020 (recurso 65/2020), se inadmitió por falta de legitimación activa el recurso contencioso administrativo interpuesto contra el Real Decreto 399/2020, de 25 de febrero, por el que se establecen las Comisiones Delegadas del Gobierno, por los mismos diputados del grupo parlamentario VOX que intervienen como recurrentes en el presente caso.

A los anteriores autos de inadmisión por falta de legitimación activa de la parte recurrente puede añadirse el dictado también por la Sección Cuarta en fecha de 31 de julio de 2020 (recurso 75/2020), interpuesto en este caso por el Partido Popular contra el RD 399/2020 a que se acaba de hacer referencia.

Como quedo recogido en los antecedentes de hecho de este auto, se dio traslado a la parte recurrente de la inadmisibilidad del recurso alegada por la Abogacía del Estado por falta de legitimación de la parte recurrente, en la que se efectuó una detallada referencia de los últimos pronunciamientos de la Sala en la materia (los autos de 31 de julio de 2020 que acabamos de citar), con transcripción de parte de sus razonamientos, sin que la parte recurrente haya dado ninguna respuesta a tales alegaciones.

En todo caso, a falta de contestación de la parte recurrente a las alegaciones previas formuladas por la Abogacía del Estado, el único título legitimador que invocan en su escrito de demanda es su condición de Diputados integrantes de un Grupo Parlamentario, pues el Congreso, a través de la correspondiente Comisión de la que forman parte los demandantes, ha tenido participación en el nombramiento impugnado, pero sin que dicha condición sea suficiente para atribuir legitimación activa a los diputados recurrentes, de acuerdo con los criterios jurisprudenciales de la sentencia de Pleno de esta Sala de 5 de marzo de 2014, al no resultar afectados los derechos de participación de los integrantes del grupo parlamentario que participaron o pudieron participar en las sesiones de la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados ante la que comparecieron las personas propuestas para los cargos cuyo nombramiento ahora se impugna.

La conclusión a que llegamos sobre la inadmisión del recurso por falta de legitimación activa de la parte recurrente no varía por la circunstancia de que en este caso intervengan como recurrentes unos diputados del Congreso en su propio nombre, en lugar de intervenir como grupo parlamentario, pues en las sentencias ya referenciadas de 19 de mayo de 2014 y de 31 de julio de 2020, interpuesta esta última por los mismos diputados que intervienen como recurrentes en el presente caso, se señaló que no resulta relevante, a los efectos de apreciar la legitimación activa, que los recursos se interpongan por varios diputados en su propio nombre o que se interpongan por el grupo parlamentario y como coinciden en subrayar las sentencias de esta Sala que hasta aquí se han citado, lo que determina la falta de legitimación es la ausencia del título legitimador, representado por la concreta y determinada relación entre los sujetos promotores del recurso y el objeto del proceso, sin que sea suficiente a estos efectos el mero interés en la defensa de la legalidad en aquellos casos en los que no se reconoce por la ley la acción pública.

Por tanto, por razones de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la CE) y de igualdad en la aplicación de la ley ( artículo 14 de la CE), y por falta de motivos relevantes para apartarnos de la jurisprudencia de esta Sala, recogida en las dos sentencias citadas de Pleno de 3 y 5 de marzo de 2014, mantenida hasta la fecha en las resoluciones de esta Sala también citadas, procede la inadmisión del presente recurso contencioso administrativo, por concurrir la causa de inadmisibilidad del artículo 69.b) en relación con el artículo 19.1.a) de la Ley de la Jurisdicción, de falta de legitimación de la parte recurrente.

De conformidad con el artículo 139, apartado 1, de la LJCA, procede la imposición de costas a la parte recurrente, si bien la Sala, haciendo uso de la facultad que le reconoce el apartado 4 del citado precepto legal, fija en 1.000 euros la cantidad máxima que por todos los conceptos como costas procesales podrá reclamar la parte recurrida.